我國“國土空間規(guī)劃法”的立法構想

摘 要： 隨著中國特色社會主義進入新時代，全面建成小康社會目標不斷推進，作為經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設載體的國土空間的開發(fā)與保護卻面臨巨大壓力。黨的“十八大”以來，黨和國家高度重視生態(tài)文明建設。構建完善的空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，是生態(tài)文明監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。2018年第十三屆全國人大立法規(guī)劃分別將制定“國土空間開發(fā)保護法”和國土空間規(guī)劃相關立法列入其第二類和第三類立法項目。2019年自然資源部立法計劃更是明確提出，要積極推進制定“國土空間開發(fā)保護法”和“國土空間規(guī)劃法”。更好、更合理的進行國土空間規(guī)劃，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是法治中國建設的應有之義，更是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

關鍵詞：國土空間;規(guī)劃法;立法構想

一、“國土空間規(guī)劃法”的重要意義

國土空間規(guī)劃法是指調(diào)整在國土空間規(guī)劃的制定、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、檢查過程中所發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。2019年初，習近平總書記指出國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。但是目前我國國土空間規(guī)劃滯后，空間統(tǒng)籌管控乏力，部門職能割裂、重疊交叉，管理條塊分割，法規(guī)體系標準各異，導致規(guī)劃的約束性和剛性不強、協(xié)調(diào)統(tǒng)一困難。

“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”生動形象的反映了我國規(guī)劃的現(xiàn)狀，其權威性受到質疑，缺乏法律保障，亟待解決。

隨著中國特色社會主義進入新時代，全面建成小康社會目標不斷推進，作為經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設載體的國土空間的開發(fā)與保護卻面臨巨大壓力。更好、更合理的進行國土空間規(guī)劃，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是法治中國建設的應有之義，更是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

二、國土空間規(guī)劃立法所面臨的問題

（一）缺乏專門法。我國在規(guī)劃強制力、權威性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。中央雖明確提出建立空間規(guī)劃體系的要求，但對空間規(guī)劃的基本內(nèi)涵，空間規(guī)劃體系應包含的規(guī)劃種類、區(qū)別分工、協(xié)調(diào)方式、編制程序等均未作出明確規(guī)定?，F(xiàn)存各類規(guī)劃處于相對獨立的并行狀態(tài)，不同規(guī)劃之間的級別關系、內(nèi)容沖突、統(tǒng)計渠道、計算方式、規(guī)劃期限、分類標準等方面存在明顯的對接障礙，這導致空間規(guī)劃難以有效發(fā)揮空間管制與調(diào)控作用。

（二）相關立法支撐不足。目前來看，不同規(guī)劃編制其法律規(guī)章、標準依據(jù)各有所異，難以形成合力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。因此，亟待需要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃法，將界線模糊不清的區(qū)域及時整改劃分，使之納入新發(fā)，同時明確好新的法規(guī)與現(xiàn)行法規(guī)之間的關系問題，及時彌補現(xiàn)行法律的漏洞，不斷完善法規(guī)。

（三）體系建構缺乏法律保障。我國涉及空間規(guī)劃的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《海域管理法》等大多屬于專項性法律，在國家層面上尚無統(tǒng)一、完善的空間規(guī)劃法律法規(guī)，主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃等綜合性空間規(guī)劃雖客觀存在，但相關工作的推進主要依靠于相應的中央文件，明顯缺乏相關的法律制度給予保障，從而使對剩余空間規(guī)劃難以發(fā)揮最大基礎約束作用。

三、國土空間規(guī)劃立法框架體系

（一）法律結構

國土空間規(guī)劃立法應主要包括：總則、分則和附則?？倓t要明確國土空間規(guī)劃的立法目的和法律定位，指出國土空間規(guī)劃應當作為國土空間開發(fā)和保護活動的根本依據(jù)和基本準則。分則主要包含規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃審議（報備）、規(guī)劃實施監(jiān)管和法律責任等方面內(nèi)容。在附則中則明確施行新法的具體時間，及其他相關法律的改廢釋，以便加強新法的權威性。

（二）立法原則

筆者認為，立法原則應至少包含以下幾方面：

1.合法性原則，國土空間規(guī)劃體系的確立要求地方規(guī)劃必須落實上位國土規(guī)劃提出的保護開發(fā)原則和空間管制措施，必須執(zhí)行的約束性指標、剛性管控要求不可違背，也要求協(xié)調(diào)同級的發(fā)展規(guī)劃等政府其他規(guī)劃。

2.綠色原則，堅持保護優(yōu)先、集約節(jié)約，在資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，優(yōu)先劃定不能進行開發(fā)建設的空間范圍，嚴格落實上級規(guī)劃的管控性要求和約束性指標。

3.民主原則，主要表現(xiàn)在空間規(guī)劃擬定與實施過程中相關專家以及公眾能夠得到充分的參與，從而保證新的規(guī)劃體現(xiàn)民主性與公益性。

4.以人為本原則，正義問題是國土空間規(guī)劃立法關鍵問題，各級國土空間規(guī)劃的編制及實施，以及各類開發(fā)保護建設活動，最終目的都是以人為中心，從而不斷提升人民的高品質生活。

（三）具體內(nèi)容

多規(guī)融合后制定的空間規(guī)劃如果真的想要施行，構建并完善空間用途管制制度是必然選擇。這就要求在建立分級（區(qū)分生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間）分類（區(qū)分森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等）的自然生態(tài)空間管理模式外，加大對生態(tài)空間內(nèi)部建設用地、農(nóng)業(yè)用地的管控，促進生態(tài)空間內(nèi)部用途之間的轉換，盤活生態(tài)空間向城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間轉變。

但如果新法鑒于實踐的困難無法滿足出臺的迫切，筆者認為，可以先由國務院制定一部《國土空間規(guī)劃條例》，將上述內(nèi)容予以確定，加之實踐不斷磨合后，待各方面條件成熟之時，將條例再上升為獨立立法也不失為一個好辦法。

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作者簡介：

劉晶（1995年6月8日—），女，漢族，遼寧省鐵嶺市調(diào)兵山市人，西北民族大學法學院碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。