低生育率與生育政策之變

宋健

生育調(diào)節(jié)的方向往往隨著國(guó)家目標(biāo)而變動(dòng)。圖/人民視覺

近十年來，中國(guó)的生育政策不斷進(jìn)行寬松化調(diào)整。2013年實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策，允許夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭生育第二個(gè)孩子;2016年實(shí)施“全面兩孩”政策，終結(jié)了持續(xù)近40年的“普遍一孩”政策;2021年實(shí)施三孩生育政策與配套支持措施，中國(guó)家庭繼20世紀(jì)五六十年代之后再次開啟多孩模式。

然而，在對(duì)生育孩子的數(shù)量限制逐漸放松的同時(shí)，中國(guó)每年的出生人口數(shù)卻呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，2020年甚至降至1200萬人。

在這一背景下，人們需要去考慮，生育政策的作用是什么？中國(guó)低生育率現(xiàn)實(shí)情境下，為什么仍要實(shí)施有數(shù)量限制的生育政策？生育政策的放松能夠有效提升生育水平嗎？如何應(yīng)對(duì)低生育水平的挑戰(zhàn)？

生育政策是人口自然增長(zhǎng)調(diào)節(jié)閥

人口是一個(gè)國(guó)家的基本資源和財(cái)富，也是社會(huì)生活的主體。在歷史上，人口規(guī)模是執(zhí)政者最為關(guān)注的重要指標(biāo)，人口增減往往作為衡量國(guó)家興衰或施政成敗的標(biāo)志。例如，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的秦國(guó)自開國(guó)以來雖地處偏遠(yuǎn)、貧窮落后，但秦孝公親下《求賢令》招攬各國(guó)人才并歷代延續(xù)，由此奠定了秦國(guó)日益強(qiáng)大乃至后來統(tǒng)一六國(guó)的基礎(chǔ)。

人口增長(zhǎng)受死亡、生育、遷入和遷出四個(gè)因素影響，其中死亡和生育構(gòu)成自然增長(zhǎng)，遷入和遷出構(gòu)成遷移增長(zhǎng)。

嚴(yán)格來講，遷移增長(zhǎng)并不改變?nèi)丝诘慕^對(duì)規(guī)模，只會(huì)改變?nèi)丝诘南鄬?duì)分布。

人口遷入必定對(duì)應(yīng)人口遷出，遷出地和遷入地可能損益不均。比如，人口向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚的同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)遭遇著“腦流失”;城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)城遷移人口在為城市建設(shè)添磚加瓦的同時(shí)，也加速了農(nóng)村的“空心化”和老齡化進(jìn)程。

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)人口的遷移增長(zhǎng)不僅受到遷出地和遷入地遷移相關(guān)政策的吸引或限制，還受到遷移意愿的強(qiáng)烈影響。遷移政策往往采取吸納有用人才、阻攔無需人口的策略，起著篩選和挑揀的作用;而遷移者則以腳投票，不畏艱苦也要千方百計(jì)到達(dá)自己的夢(mèng)想地。遷移者在遷入地的社會(huì)融合程度決定了移民的存留情況和遷入地的社會(huì)安定與否。

除了主動(dòng)遷移外，還有被動(dòng)遷移和一些特殊遷移。如大型工程建設(shè)所需的村莊搬遷和重新安置等，需要政府出面組織;而由于戰(zhàn)亂、政變等造成的難民無家可歸、無處容身的境遇，則成為國(guó)際社會(huì)亟待解決的問題。

與遷移增長(zhǎng)相比較，自然增長(zhǎng)改變?nèi)丝诘慕^對(duì)規(guī)模，是人口增長(zhǎng)的核心力量。

其中，死亡因素在相當(dāng)長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)是人口規(guī)模徘徊不前的決定性因素，由于饑荒、戰(zhàn)爭(zhēng)、傳染病等造成的人口衰減，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致政權(quán)交接和王朝更替。面對(duì)不受人們意志所左右的死亡因素，人類共同的對(duì)策是發(fā)展醫(yī)療科學(xué)技術(shù)和推廣公共衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)，制定健康相關(guān)政策，努力提高人們的健康素質(zhì)、延長(zhǎng)平均預(yù)期壽命。就這一點(diǎn)而言，健康相關(guān)政策雖然可能細(xì)節(jié)各異，但在大方向上幾乎不存在太多差異性。

在死亡率居高不下的時(shí)期，生育水平關(guān)乎民族興亡，高水平的生育率可抵御死亡造成的人口衰減。隨著大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)完成死亡轉(zhuǎn)變，世界各國(guó)的生育率呈現(xiàn)差異性格局。目前大多數(shù)人口已經(jīng)完成了生育轉(zhuǎn)變，生育率和死亡率都降到了低水平，也有一些人口（主要在非洲）迄今生育率還保持在較高水平。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，生育轉(zhuǎn)變并不會(huì)在死亡轉(zhuǎn)變之后自然而然地發(fā)生，而是存在一段或短或長(zhǎng)的滯后期。生育轉(zhuǎn)變的三個(gè)前提條件分別是生育自主意識(shí)、低生育意識(shí)和低生育能力。

生育自主意識(shí)是指意識(shí)到生育不是“天定”或“神定”，而是“人定”的事情，個(gè)人及其家庭可以自主決定是否生育和生育多少孩子。

低生育意識(shí)是指意識(shí)到大多數(shù)孩子都能夠在出生后平安活到成年期，不必要再像死亡率較高水平時(shí)期那樣，為了確保兩個(gè)孩子活到成年而生育更多的孩子。

低生育能力則是在夫妻生活中能夠獲得便利而有效的計(jì)劃生育相關(guān)技術(shù)、藥具和措施，具備實(shí)現(xiàn)生育意愿的能力。

由于生育轉(zhuǎn)變的滯后效應(yīng)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口一般會(huì)在死亡水平已經(jīng)下降而生育水平尚未下降時(shí)，出現(xiàn)較快的增長(zhǎng)，使人口規(guī)模激增，這種激增可能有利于，也可能阻礙了國(guó)家的整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。人口內(nèi)部促使生育轉(zhuǎn)變的意識(shí)和能力通常存在較大異質(zhì)性。生育政策往往由國(guó)家政府部門主導(dǎo)制定，均化人群異質(zhì)性，一方面喚醒和加強(qiáng)個(gè)人和家庭的意識(shí)，使其與國(guó)家所需的人口自然增長(zhǎng)方向和程度相一致;另一方面提升個(gè)人和家庭實(shí)現(xiàn)生育意愿的能力。

生育政策會(huì)隨勢(shì)而動(dòng)因時(shí)而變

生育政策是為了實(shí)現(xiàn)人口總體發(fā)展目標(biāo)，規(guī)范或引導(dǎo)育齡夫婦生育行為，由國(guó)家制定的、進(jìn)行生育調(diào)節(jié)的一系列措施組合。生育政策的實(shí)施對(duì)象主要是家庭，在人口轉(zhuǎn)變初期為了向家庭提供避孕節(jié)育技術(shù)和藥具等服務(wù)，多實(shí)施“家庭計(jì)劃項(xiàng)目”（family planning program），在中國(guó)稱為計(jì)劃生育政策。生育調(diào)節(jié)的方向隨國(guó)家目標(biāo)而變，當(dāng)人口增長(zhǎng)過快時(shí)，多會(huì)控制生育;人口增長(zhǎng)符合預(yù)期時(shí)，一般會(huì)放任生育;當(dāng)人口增長(zhǎng)過緩或長(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)時(shí)，可轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)生育。

在人口轉(zhuǎn)變過程中，許多國(guó)家和地區(qū)都制定和實(shí)施了直接或間接的生育政策，有些比較激進(jìn)，有些相對(duì)溫和，效果不一而足。如人口規(guī)模即將超越中國(guó)的印度是世界上第一個(gè)實(shí)施計(jì)劃生育政策的國(guó)家，但其效果不盡如人意，不僅未能有效控制人口增長(zhǎng)，還因政策過激導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)政府的政權(quán)交接。日本、韓國(guó)等東亞鄰國(guó)都實(shí)施過一段時(shí)期的控制生育政策，當(dāng)政策效果達(dá)到和超過預(yù)期后，又很快采取了鼓勵(lì)生育的政策。

中國(guó)自20世紀(jì)60年代開始實(shí)施計(jì)劃生育政策，主要是為了解決當(dāng)時(shí)人口增長(zhǎng)過快而社會(huì)生產(chǎn)力還較為低下的矛盾。初期政策要求相對(duì)寬松，在數(shù)量上提倡“一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”，隨著人口規(guī)模以億為單位的迅速攀升和增長(zhǎng)率在兩位數(shù)上的居高不下，政府從1980年開始采取了“提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子”的更為嚴(yán)厲的獨(dú)生子女政策。雖然這一政策在幾年后分城鄉(xiāng)地區(qū)進(jìn)行了微調(diào)，允許農(nóng)村地區(qū)第一個(gè)孩子是女孩的家庭生育第二個(gè)孩子，即“一孩半”政策，但政策基調(diào)仍是“普遍一孩”，且一直持續(xù)到2016年實(shí)施“全面兩孩”生育政策。

有兩個(gè)問題困擾著很多人，一是中國(guó)的總和生育率自1992年就低于更替水平，為什么遲至2013年政策才開始趨于寬松化？二是中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入低生育水平國(guó)家行列，為什么仍要實(shí)施有數(shù)量限制的生育政策，而不是全面放開？

第一個(gè)問題涉及政策調(diào)整相對(duì)于人口形勢(shì)的滯后性，主要原因在于人口系統(tǒng)的要素表現(xiàn)具有內(nèi)外不一的性質(zhì)。總和生育率低于更替水平只是一種粗略說法，其實(shí)質(zhì)是內(nèi)在自然增長(zhǎng)率小于0，或者凈再生產(chǎn)率小于1，這兩個(gè)指標(biāo)都不為大眾所熟悉，卻是真正體現(xiàn)人口代際間更替水平的指標(biāo)，反映為母親一代生育的、存活到生育年齡的女兒一代數(shù)量已不足以替代母親一代的數(shù)量。這兩個(gè)指標(biāo)所反映的代際更替水平是人口發(fā)展趨勢(shì)的內(nèi)在表現(xiàn)，與外在由于出生和死亡所引起的人口自然增長(zhǎng)及人口規(guī)模變化不一定同步，且人口規(guī)模越大、受年齡結(jié)構(gòu)影響所產(chǎn)生的慣性就越大，表現(xiàn)為即使內(nèi)在人口已經(jīng)負(fù)增長(zhǎng)，而外在人口數(shù)量依然繼續(xù)攀升。

正如生育轉(zhuǎn)變滯后于死亡轉(zhuǎn)變的原因所揭示的那樣，人們的意識(shí)轉(zhuǎn)變往往落后于現(xiàn)實(shí)變化，政策制定更可能基于現(xiàn)實(shí)人口情境而非內(nèi)在人口趨勢(shì)。當(dāng)人口內(nèi)外趨勢(shì)漸趨一致時(shí)，政策的調(diào)整才更為大多數(shù)人認(rèn)可和接受，而當(dāng)人們普遍意識(shí)到某個(gè)人口問題時(shí)，這個(gè)問題通常已經(jīng)較為嚴(yán)重，此時(shí)政策的調(diào)整往往偏于滯后。

第二個(gè)問題與人口形勢(shì)的復(fù)雜性和施政的謹(jǐn)慎性密不可分。中國(guó)目前面臨著總量壓力與結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)并存的嚴(yán)峻人口形勢(shì)。

一方面，超過14億的人口總量使中國(guó)仍保持世界第一人口大國(guó)的地位，總?cè)丝诳蚣芟碌娜魏我粋€(gè)子人口，如勞動(dòng)年齡人口、老年人口、流動(dòng)人口等的總量分別堪比排名世界第三的大國(guó)人口總量。因此，人口總量壓力始終存在，就業(yè)、養(yǎng)老、管理等諸多難題并存，人口規(guī)模與資源環(huán)境之間的緊平衡狀態(tài)依然持續(xù)。

另一方面，隨著人口激增時(shí)期的出生隊(duì)列陸續(xù)進(jìn)入老年階段，中國(guó)老年人口的規(guī)模和比例與日俱增，即將進(jìn)入中度老齡化國(guó)家行列，相較而言，近些年的出生人口數(shù)量卻不斷縮減，少子老齡化形勢(shì)日趨嚴(yán)重。

“治大國(guó)如烹小鮮”，在如此嚴(yán)峻復(fù)雜的人口形勢(shì)下，中國(guó)生育政策的調(diào)整，特別是寬松化調(diào)整的步伐走得謹(jǐn)小慎微、步步為營(yíng)，幾乎是走一步、看一步、再探一步。

這也是為什么自2013年以來政策調(diào)整顯得頻繁而至今仍未全面放開的緣由。

生育政策需要配套措施支持以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

生育政策從來不是獨(dú)立發(fā)揮作用的，需要一系列配套措施的支持。

“調(diào)控人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”一直是中國(guó)生育政策的核心內(nèi)容，政策本身更多是做出關(guān)于家庭生育數(shù)量和質(zhì)量的提倡或規(guī)定，引導(dǎo)育齡夫婦的生育行為方向。在不同時(shí)期，調(diào)控人口數(shù)量的具體表述有所不同，如“提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女”“一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子”“一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女”等。此外，還有“晚婚晚育”“優(yōu)生優(yōu)育”等提倡性主張。

這些政策的相應(yīng)配套措施主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是宣傳倡導(dǎo)，二是技術(shù)服務(wù)，三是獎(jiǎng)勵(lì)懲罰。

宣傳倡導(dǎo)是為了改變?nèi)藗兊纳^念，如通過“女兒也是傳后人”“生男生女一樣好”等宣傳口號(hào)，糾正和扭轉(zhuǎn)人們“養(yǎng)兒防老”“男尊女卑”等具有性別傾向性的男孩偏好。

技術(shù)服務(wù)是提供包括但不限于方便、可及的避孕節(jié)育藥具和服務(wù)，幫助人們實(shí)現(xiàn)生育意愿，如在計(jì)劃生育“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”活動(dòng)（Quality of Care）中遵循避孕節(jié)育“知情選擇”原則，通過為育齡夫婦提供必要的和充分的醫(yī)學(xué)信息，使其在完全理解這些信息的基礎(chǔ)上，了解自身狀況，經(jīng)過權(quán)衡、自愿決定采用適合自身的安全有效的避孕節(jié)育方法，以便增強(qiáng)計(jì)劃生育服務(wù)的可接受性和滿足育齡家庭的生殖保健需求。

獎(jiǎng)勵(lì)懲罰是通過經(jīng)濟(jì)的和行政的獎(jiǎng)懲手段，使育齡夫婦的生育行為盡量符合政策的要求。如過去發(fā)放獨(dú)生子女費(fèi)以獎(jiǎng)勵(lì)響應(yīng)政策號(hào)召自愿終身生育一個(gè)孩子、領(lǐng)取了《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻;征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)以懲罰那些違反政策數(shù)量限制，多生育了孩子的家庭等。

配套措施的目的主要是為了配合生育政策的主要內(nèi)容，起到保障支持政策順利實(shí)施的作用。當(dāng)生育政策的主要內(nèi)容隨人口形勢(shì)而發(fā)生變化時(shí)，配套措施或者隨之變化，或者被取消作廢。

如隨著晚婚晚育成為生育水平提升的阻礙因素，提倡適齡婚育的宣傳更合時(shí)宜。

在繼續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的、知情選擇的避孕節(jié)育服務(wù)、滿足育齡夫婦需要的同時(shí)，在當(dāng)前形勢(shì)下還應(yīng)針對(duì)生育困難群體開展不孕不育服務(wù)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為一種抑制人們生育意愿的經(jīng)濟(jì)措施，隨著2021年中央《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》中提出“取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，將入戶、入學(xué)、入職等與個(gè)人生育情況全面脫鉤”，已正式退出歷史舞臺(tái)。

多措并舉應(yīng)對(duì)低生育水平挑戰(zhàn)

生育率從高水平降到低水平是人類發(fā)展的必然方向，也是人類社會(huì)在過去近百年間取得的顯著成就，對(duì)于適應(yīng)低死亡水平、高預(yù)期壽命，減輕地球資源環(huán)境壓力作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，生育率降到更替水平之后，并未如人們?cè)人A(yù)期的那樣停下來，而是不斷繼續(xù)下降，形成了新的人口挑戰(zhàn)。

目前，包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家和地區(qū)都面臨著低生育率的挑戰(zhàn)，如何有效提升生育水平成為各國(guó)相互交流和學(xué)習(xí)的一個(gè)重要內(nèi)容。

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)對(duì)低生育水平的主要措施包括為家庭提供經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持。其中，經(jīng)濟(jì)支持涉及對(duì)嬰幼兒、父母及其家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，數(shù)額不等、期限不一、兼容度不同;時(shí)間支持主要體現(xiàn)為針對(duì)育齡女性的產(chǎn)假、針對(duì)配偶的父親假、針對(duì)夫妻雙方的父母育兒假等，適用于生育養(yǎng)育的不同階段和不同需求，時(shí)間長(zhǎng)短不一、帶薪條件不同;服務(wù)支持則針對(duì)家庭的育兒需求，提供嬰幼兒托育服務(wù)、兒童和青少年課后照料服務(wù)等。這些措施的效果并不總是積極的和立竿見影的，與國(guó)情、傳統(tǒng)、時(shí)機(jī)、力度等多因素相關(guān)，是目前研究繼續(xù)探索的熱點(diǎn)領(lǐng)域之一。

中國(guó)在宣布實(shí)施三孩生育政策的同時(shí)，配套支持措施被提到了前所未有的高度。

與之前生育政策實(shí)施中，相應(yīng)的配套措施相對(duì)零散出臺(tái)的局面不同，三孩生育政策的實(shí)施與一攬子配套措施同時(shí)推出，從全生命歷程的視角，將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育納入一體考慮的范疇，內(nèi)容涉及提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本等，力求緩解家庭生育的后顧之憂。

目前，全國(guó)各地正在積極推動(dòng)普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立，一些地方嘗試開展父母育兒假試點(diǎn)。此外，將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除、設(shè)立獨(dú)生子女父母護(hù)理假制度、對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭進(jìn)行全方位幫扶等正在積極探索過程中。

在某種意義上，三孩生育政策及其配套支持措施的實(shí)施帶動(dòng)了中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的全面建設(shè)，以人民為中心、以民生為導(dǎo)向、以滿足群眾多元化生育需求為抓手，將在以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相對(duì)被忽略的、逐漸被積累的社會(huì)發(fā)展的短板一并補(bǔ)齊。

這些努力將有助于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，并為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和持久動(dòng)力。

在應(yīng)對(duì)低生育水平挑戰(zhàn)時(shí)，需要特別關(guān)注青年重點(diǎn)人群的婚育意愿及其需求。

全面兩孩生育政策實(shí)施效果顯示，2016年以來第二個(gè)孩子的生育數(shù)量和生育率都有所提升，說明政策本身行之有效。出生人口總數(shù)和總和生育率不升反降的主要原因是第一孩的出生數(shù)量和生育率下降更快，超過了第二孩的上升幅度，帶動(dòng)生育水平整體下行。由于生育行為具有序次性，生育第一孩是生育后續(xù)孩子的基礎(chǔ)，而不同孩次生育主體對(duì)應(yīng)著不同出生隊(duì)列的育齡人群。響應(yīng)二孩政策積極生育的多是70后和部分80后人群，更晚出生隊(duì)列的青年卻普遍表現(xiàn)出對(duì)婚育的低興趣甚至無興趣。

雖然婚育推遲可以在一定程度上解釋一孩生育率的低迷，但婚育過度推遲甚至不婚不育則不僅影響時(shí)期生育率，還會(huì)降低終身生育水平，長(zhǎng)期持續(xù)下去將嚴(yán)重影響代際更替和人口可持續(xù)發(fā)展。因此，三孩生育配套措施從關(guān)心青年婚嫁出發(fā)具有重要意義。除了實(shí)施一系列經(jīng)濟(jì)和服務(wù)措施外，推崇“有愛有后代”的理想家庭模式對(duì)于重塑生育觀念和生育文化也十分必要，多措并舉以應(yīng)對(duì)低生育水平挑戰(zhàn)。

編輯：朱弢