我國社會保障制度發(fā)展研究

夏嬋娟

一、前言

社會保障體系的建立是一個全球關(guān)注的問題，雖然我國社會保障體制不斷改革，制訂了許多規(guī)范規(guī)章，初步建立了社會保障體系，但該體系在保障覆蓋面不足及運行管控過程中尚存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象，制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展與進步，因此，我國社會保障體系的發(fā)展和建設(shè)迫在眉睫。

二、初期階段——計劃經(jīng)濟體制下30 年的社會保障制度自發(fā)探索

經(jīng)歷了多年戰(zhàn)亂，新中國成立初期，人民生活十分艱苦，百廢待興，又因自然災(zāi)害頻發(fā)，失業(yè)率激增，受災(zāi)民眾數(shù)不勝數(shù)，社會經(jīng)濟陷入癱瘓。就在這樣的形勢之下，1949 年底中共中央政務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示”，并立即在全國范圍內(nèi)組織搶險救災(zāi)，該文件是中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)后發(fā)布的第一個帶有社會保障性質(zhì)的指示文件。

1951 年初，中共中央政務(wù)院根據(jù)國家的經(jīng)濟發(fā)展形勢，通過兩次修訂，最終頒布了《勞動保險條例》，該條例規(guī)定：勞動保險的費用不需要個人負擔，全部由企業(yè)負擔，其保險待遇包括工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、死亡喪葬費和直系親屬撫恤金，以及其他職工福利待遇等。該條例關(guān)乎城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位之外的全部企業(yè)和職工，這是我國第一次建立的適用于城鎮(zhèn)職工的勞動保險制度。

1956 年，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，中共中央決定將農(nóng)村建設(shè)作為當時經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。按照中央指示及決策，我國政府在相對落后的農(nóng)村開始推廣實施“五保”制度，其主要是面向缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的農(nóng)村人口，給予一定的照顧和安排，實行統(tǒng)一管理，開創(chuàng)了具有中國特色的農(nóng)村集體社會保障制度。

三、轉(zhuǎn)變階段——市場經(jīng)濟體制下40 年的社會保障制度發(fā)展歷程

1978 年黨的十一屆三中全會后，中國社會走向改革開放的新紀元，開啟中國特色社會主義新征程。在這近40 年中國社會保障制度改革的進程，呈現(xiàn)出從基層自發(fā)探索到國家出面全力推進，進而逐漸走向成熟的特點，根據(jù)相關(guān)發(fā)展變化特點，可以分為如下幾個階段：

（一）從黨的十一屆三中全會的召開到1985 年，該段時間為改革前期的準備階段，我國社會保障制度總體上以維護和恢復(fù)為主。1978 年，國務(wù)院頒布了旨在恢復(fù)原有的退休制度相關(guān)管理辦法和規(guī)定，進入80 年代后，隨著社會經(jīng)濟以及醫(yī)療事業(yè)的逐步發(fā)展，醫(yī)療費用支出規(guī)模不斷增長，但是全國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，經(jīng)濟的制約導(dǎo)致某些地區(qū)及企業(yè)無法承受不斷增長的醫(yī)療費用，便開始自發(fā)嘗試轉(zhuǎn)變，由原來醫(yī)療費用全額由企業(yè)承擔轉(zhuǎn)為讓職工個人分擔部分醫(yī)療費用，為現(xiàn)代社會保障制度變革的做了前期準備。

（二）1986 年社會經(jīng)濟體制發(fā)生轉(zhuǎn)軌，由之前的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟。全國人大六屆四次會議通過“第七個五年計劃”以及國務(wù)院發(fā)布關(guān)于企業(yè)勞動合同制度、國營企業(yè)職工待業(yè)保險等規(guī)定，標志著為了符合市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障制度也在隨之發(fā)生改變，表現(xiàn)在：在職工就業(yè)方面，終身就業(yè)制轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧雍贤疲瑢⑹I(yè)保險及養(yǎng)老保險納入社會統(tǒng)籌等。

（三）1993 年關(guān)于建立社會保障制度的思想觀念得到進一步發(fā)展。明確指出，發(fā)展社會保障制度是確保市場經(jīng)濟正常運行的重要制度保障，并根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展情況初次提出多層系社會保障系統(tǒng)的建設(shè)目標，由單位和個人共同負擔養(yǎng)老、醫(yī)療保險支出，將社會統(tǒng)籌和個人繳費相結(jié)合。5 年后，國務(wù)院根據(jù)社會發(fā)展的需要新組建了勞動和社會保障部，其主要職能是專門負責(zé)社會保險，并制定規(guī)范統(tǒng)一的管理制度。針對退休人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取問題，失業(yè)率的比例不斷增長問題，以及下崗工人人數(shù)不斷增多，城鎮(zhèn)新貧困人口不斷增長的情況，發(fā)布了“兩個確保、三條保障線”的政策要求，這也標志著社會保障制度改革開始注重社會公平的基本原則。

（四）進入21 世紀后，為了構(gòu)建高質(zhì)量、可持續(xù)、規(guī)范統(tǒng)一的社會保障制度體系，在新思路、新格局、新戰(zhàn)略的指引下，2010 年全國人大常委會正式頒布了《社會保險法》，明確指出中國新型社會保障體系要堅持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則。黨的十九大報告后，再次進一步明確提出：“社會保障制度的目標是全面建成全覆蓋、可持續(xù)的多層次社會保障體系”等。

四、健全和完善我國社會保障體系

（一）樹立重視社會保障體系建設(shè)的觀念

我國建立社會主義制度以來，創(chuàng)造了當代世界經(jīng)濟發(fā)展的無數(shù)個奇跡，而社會保障制度的發(fā)展過程復(fù)雜且艱難。在經(jīng)濟建設(shè)方面，社會保障制度作為國家財政支出的重要組成部分，其對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有相輔相成的作用，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟水平的高低決定了社會保障制度的發(fā)展，但是，社會保障制度的完善及穩(wěn)定發(fā)展是社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。同時，社會保障制度的發(fā)展與國家的整體法治水平，教育水平，文化水平是聯(lián)系在一起的，國家法治的進步方能推進社會保障制度的進步，同時，社會保障制度建設(shè)的展開會反向推進國家法治進步。中共中央總書記習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。要加大再分配力度，強化互助共濟功能，把更多人納入社會保障體系，為廣大人民群眾提供更可靠、更充分的保障，不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網(wǎng)，促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

社會保障體系的頂層設(shè)計至關(guān)重要。從宏觀經(jīng)濟上，應(yīng)將整個社會保障體系納入經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的總體規(guī)劃，深化改革，加強現(xiàn)代化國家治理體系建設(shè)，科學(xué)定位社會保障體系，充分發(fā)揮對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)功能，樹立正確的發(fā)展方向，促進社會保障系統(tǒng)與其他經(jīng)濟、公共財政、法制、文化等系統(tǒng)的共同協(xié)調(diào)發(fā)展；同時，統(tǒng)籌兼顧，加強社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系對社會保障制度的補充作用，保持市場經(jīng)濟的主體地位，社會保障制度在實現(xiàn)公平原則的前提下，利用市場這只“看不見的手”，對經(jīng)濟進行自我調(diào)節(jié)，促進和完善中國特色社會保障體系建設(shè)。從微觀經(jīng)濟上，要構(gòu)建全方位、多體系、全鏈條的社會保障制度結(jié)構(gòu)，從建立設(shè)計、運行控制、績效評價等全方面進行監(jiān)督，確保責(zé)任分配合理、制度公平公正、運行高效且可持續(xù)發(fā)展。

（二）推進社會保障立法

社會保障制度的不斷完善與國家的經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，同時它又是國家經(jīng)濟制度和社會制度重要組成部分，其實施的基本前提是國家立法，確保保障制度的有效落實與運行。相比之下，國外社會保障制度的建立由來已久，早在17 世紀初英國最先頒布了世界上第一部類似于社會保障制度的法律《濟貧法》，19 世紀末的歐洲率先進行了產(chǎn)業(yè)革命，社會保障制度也由此產(chǎn)生。而德國是世界歷史上第一個為勞動者提供勞動保險并建立社會保險制度的國家，它頒布實施了一套關(guān)于疾病、工傷事故、老年和殘障的“組合拳”。而美國早在1935 年召開的國會會議上就提出了“社會保障”一詞，并頒布了相關(guān)的社保制度。

我國的社會保障制度，創(chuàng)建時間晚于西方國家，由于國家經(jīng)濟發(fā)展水平情況和實行的基本經(jīng)濟政策也不同，社會保障體系的完善程度還不足，相關(guān)配套法律、法規(guī)的建立還有待加強。因此，健全和完善我國社會保障體系，需要國家的立法機關(guān)根據(jù)社會發(fā)展需要，加快建立健全相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善社會保障法規(guī)制度，以便更好利用、發(fā)揮社保制度為我國經(jīng)濟的發(fā)展起到促進和調(diào)節(jié)作用。

表1 我國歷年GDP 增長率與城鎮(zhèn)化增長

（三）改革養(yǎng)老保險制度

我國作為世界第一人口大國，老齡化結(jié)構(gòu)問題突出，隨著老齡人口的激增，養(yǎng)老保險制度面臨著巨大挑戰(zhàn)，國家財政入不敷出的矛盾日益突出。當前養(yǎng)老保險制度的核心問題是：退休費用本來應(yīng)該只是為退休人員提供基本生計，而現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度的不公平之處就在于對較大部分的退休人員支付了高出基本生活需求的養(yǎng)老金，而私營企業(yè)員工、個人從業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)人員等更需要“保護”的人群卻沒有得到應(yīng)有的基本保障。

而世界上其他國家的基本養(yǎng)老保險制度，可以大致分成三大類型：一類是傳統(tǒng)的投保資助型，一類是類似公積金管理模式的強制儲蓄型，一類是帶有福利色彩的國家統(tǒng)籌型，也可以稱之為福利國家型。比如：美國、德國、法國等國，其實施的養(yǎng)老保險制度是選擇一部分成員參加，參保繳費的比例主要是由待遇與工資收入來決定，也可以稱之為收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險。而日、加、英等國實施的養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)的是“普惠制”，其主要特點相較之下，覆蓋率更加廣泛，但是雖然普及率很高，養(yǎng)老保險的保障水平往往很低，為了彌補其缺陷，必須同時輔之以其它養(yǎng)老保險。

但是各國的經(jīng)濟水平程度以及實行的基本經(jīng)濟制度不相同，因此，我國在借鑒國外社會保險制度的同時必須根據(jù)本國的基本國情和基本經(jīng)濟制度為出發(fā)點，改革現(xiàn)有的養(yǎng)老保險環(huán)境，建立更加公平、合理的養(yǎng)老保險制，同時也可以考慮加入商業(yè)保險，對現(xiàn)行制度進行補充和完善，以提高養(yǎng)老保險的綜合性水平。

（四）完善醫(yī)療保險制度

以美國為鑒，其醫(yī)療保險制度主要分成兩大塊：一類是具有強制意味的社會醫(yī)療保險計劃，以聯(lián)邦政府聯(lián)合各州、地方政府為主體共同創(chuàng)建；另一類是私人醫(yī)療保險計劃，美國約有二分之一的醫(yī)療支出由該計劃負責(zé)，而且在政府醫(yī)療保險計劃中的許多事務(wù)也是由私人健康保險公司來辦理，該種醫(yī)療保險制度呈現(xiàn)出多樣性、分散性和復(fù)雜性等多重特點，其優(yōu)點主要是提供了足夠多的保險類型可供選擇，能夠更加地適應(yīng)不同人群的不同需求，以便控制成本和提高服務(wù)質(zhì)量，但是其缺點是被保險人難以選擇到合適的保險，而保險市場的運營、管控復(fù)雜且難度大，導(dǎo)致保險環(huán)節(jié)的成本、費用的增加，而且保險的覆蓋面不足。

我國現(xiàn)行的社會醫(yī)療保險主要是國家財政支出，分為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險三大塊，具體由基本醫(yī)療保險（個人帳戶、統(tǒng)籌基金）、大額醫(yī)療費補充保險、補充醫(yī)療保險和商業(yè)保險醫(yī)療幾種類型。其中基本醫(yī)療保險占比最大，是社會醫(yī)療保險中最基礎(chǔ)也是最重要的組成部分，主要支付一般的門診、急診、住院費用，但是覆蓋率還遠遠不夠，保障水平也有待提高；大額醫(yī)療費補充保險：借鑒了商業(yè)保險機制，在基本醫(yī)療范圍之外，額外為職工建立的補充醫(yī)療，是對基本醫(yī)療保險的補充，但其保障的程度和水平十分有限；而企業(yè)補充醫(yī)療保險：只有在經(jīng)濟效益比較好的大型企業(yè)，比如國企和央企，利用企業(yè)自身資金為職工和退休人員建立補充醫(yī)療保險，一般由企業(yè)進行統(tǒng)籌管理和分配；商業(yè)醫(yī)療保險：是職工和企業(yè)根據(jù)自身需求意愿，主動與保險公司簽訂的保險協(xié)議，但是其合約的簽訂有許多的限制性條件。由此可見，我國社會保險制度可以借鑒國外的經(jīng)驗，取其精華去其糟粕，再根據(jù)我國實際的經(jīng)濟發(fā)展水平做出相應(yīng)調(diào)整，以加快推進醫(yī)療制度的改革。

五、結(jié)語

綜上所述，我國的社會保障制度伴隨著經(jīng)濟發(fā)展水平及經(jīng)濟體制的改變，歷經(jīng)從被動變革到主動變革、從個別地區(qū)試點到全面總結(jié)經(jīng)驗推廣、從單項到綜合改革、從注重效率到以堅持社會公平的基本原則為出發(fā)點的發(fā)展歷程。

中國社會保障制度的改革和完善既需要遵循這些基本的特點和原則，又必須符合我國國情，可以借鑒別國的成功經(jīng)驗，考慮我國的現(xiàn)實情況，遵從我國的文化傳統(tǒng)，不斷推進現(xiàn)代社會保障制度和社會保障體系的成立。加強法制化建設(shè)，盡快出臺更加全面具體的社會保障制度，促進公平發(fā)展，完善相關(guān)實施細則，推動地方結(jié)合實際出臺相關(guān)法制政策，一個行之有效的社會保障法律制度，能推動各類經(jīng)濟主體投資，活躍市場經(jīng)濟，增加社會流動資本，拉動國家市場內(nèi)需，促進金融體系的發(fā)展，對社會經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展具有舉足輕重的作用。同時，要注重改革和創(chuàng)新，隨著經(jīng)濟制度和經(jīng)濟水平的不斷提高，面對老齡化結(jié)構(gòu)突出、社會流動人口增多、城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會主要矛盾的變化等新時代的特點和社會新格局的挑戰(zhàn)，要增強風(fēng)險意識，提高可預(yù)見性，可以運用新的科技手段來提高社會保障制度的服務(wù)質(zhì)量和運行效率?？梢哉f，沒有一個成熟完善的社會保障體系，社會經(jīng)濟和發(fā)展就不能全面進步。