習近平法治思想中的立法精神

☉單鋒

黨的十八大以來，習近平總書記以馬克思主義世界觀、方法論為基礎，以我國現(xiàn)有國情為依托，在繼承的基礎上創(chuàng)新，提出了為什么要建設法治國家、如何建設法治國家、建設什么樣的法治國家等一系列相關理論。2018 年8 月24 日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議，并發(fā)表重要講話，這標志著中央全面依法治國委員會工作正式全面啟動。習近平總書記強調加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領導，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。2020 年11 月16 日至17 日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國工作會議，從歷史和現(xiàn)實相貫通、國際和國內(nèi)相關聯(lián)、理論和實際相結合上深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，正式確立了習近平法治思想。習近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備，是順應實現(xiàn)中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。習近平同志指出，要堅持建設中國特色社會主義法治體系。而其中的基石正是加強立法工作，建立完備的法律規(guī)范體系，使人民群眾生活的方方面面有法可依。今年10 月13 日至14 日中央人大工作會議在北京召開，以“中央人大工作會議”為名的會議，在黨的歷史上、人民代表大會制度歷史上都是第一次。習近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話。在講話中，習近平高度肯定了人民代表大會制度的制度優(yōu)勢，并就毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度、加強和改進新時代人大工作提出六點要求。學習和領會習近平法治思想中的立法精神對人民代表大會及其常務委員會開展立法工作無疑具有重大意義。

一、習近平法治思想中立法精神產(chǎn)生的基礎和背景

源于我國既往的立法實踐。新中國的法制建設，始于1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》。以共同綱領為引導，新中國的法制建設如火如荼地進行，至1954 年新中國第一部憲法制定頒布，為土地改革完成后的社會主義新中國奠定了憲法體制的基礎，標志著我國的社會主義法制建設正式展開。1978年黨的十一屆三中全會后，社會主義法治建設再次走向了正軌，全面開啟依法治國，初步建立了中國特色社會主義法律體系。

習近平總書記指出，“歷史是最好的老師。經(jīng)驗和教訓使我們黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨。法律是什么？最形象的說法就是準繩。用法律的準繩去衡量、規(guī)范、引導社會生活，這就是法治?！绷暯椒ㄖ嗡枷胫械牧⒎ň?，正是深入學習了過往的法治建設的成功經(jīng)驗，深刻吸取了過往的法治建設教訓，在總結反思我國既往的立法實踐中，探索到了立法的基本規(guī)律后產(chǎn)生的。

源于對人民群眾主體地位的尊重。馬克思主義法學理論認為，人民群眾的社會活動構成了社會歷史的發(fā)展，是社會變革的主體力量。習近平總書記指出，“我國社會主義制度保證了人民當家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進依法治國中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在”。社會主義的本質是人民當家作主，中國特色社會主義國家的法律是人民的法律。人民通過人民代表大會制度制定法律，這是人民群眾主體地位最為直觀的展現(xiàn)。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。各級人大常委會要加強代表工作能力建設，支持和保障代表更好依法履職。人大代表肩負人民賦予的光榮職責，要站穩(wěn)政治立場，履行政治責任，密切同人民群眾的聯(lián)系，展現(xiàn)新時代人大代表的風采。

“要積極回應人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。”習近平法治思想中的立法思想根植于人民群眾，堅持人民代表大會制度，以人民群眾的訴求為導向，反映人民群眾的呼聲，使法律真正成為人民的法律。要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應。

源于對國際新形勢的把控。習近平總書記說，“當前，我國處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩?！苯?jīng)濟全球化已成為不可逆轉的浪潮，全球工業(yè)分工愈發(fā)精細，跨國公司雨后春筍般涌現(xiàn)。但與此同時，美國等西方國家奉行單邊主義，妄圖破壞世界多極化，鼓動民粹主義，“逆全球化”思潮涌動。在這樣的時代背景下，習近平指出，“中國走向世界，以負責任大國參與國際事務，必須善于運用法治。在對外斗爭中，我們要拿起法律武器，占領法治制高點，敢于向破壞者、攪局者說不。全球治理體系正處于調整變革的關鍵時期，我們要積極參與國際規(guī)則制定，做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領者?！绷暯椒ㄖ嗡枷胫械牧⒎ň裾菍Ξ斀駠H形勢深刻認知后的精準把控，維護以國際法為基礎的國際秩序，重視國際法治，統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，努力讓國際社會聽到中國聲音，期待中國方案。

二、習近平法治思想中立法精神的價值取向

堅持黨的領導。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。習近平總書記指出，“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別?！绷暯娇倳浽谥醒肴舜蠊ぷ鲿h上指出，各級黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領導人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題。要支持人大及其常委會依法行使職權、開展工作，指導和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監(jiān)督。各級人大常委會黨組要認真執(zhí)行黨的領導各項制度，落實好全面從嚴治黨主體責任。

堅持黨領導立法，首先要把黨的主張通過法定程序轉變?yōu)閲乙庵?，在憲法法律上體現(xiàn)黨的基本理論、基本路線、基本方略，從制度上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。堅持黨領導立法，其次要發(fā)揮黨組、黨員在立法中的作用。立法機關黨組是黨領導立法的主要實踐者，人大常委會黨組要統(tǒng)籌協(xié)調立法工作，在立法工作中發(fā)揮把方向、管大局、保落實的重要作用。

堅持保障人民群眾的根本利益。習近平總書記指出，“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”保障人民群眾的根本利益不是紙面之談，而是落實在百姓生活的方方面面，在立法工作層面，亦是要狠抓落實。

具體而言，首先要進一步堅持人民代表大會制度這一根本政治制度，確保各級人大代表由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。保障人大代表的發(fā)言表決免究權和人身特別保護權，使得人大代表敢于代表人民群眾發(fā)聲，從人民群眾的根本利益出發(fā)，提出、審議、表決法律案。其次，在實際立法活動中，要進一步提高工作透明度，開拓人民群眾發(fā)聲渠道，充分保障人民群眾的知情權和監(jiān)督權，使得“民主立法”落實到實處。

三、習近平法治思想中立法精神對立法工作的具體指引

堅持完善人大主導立法工作的體制機制。新中國以來的立法實踐證明，人民代表大會作為我國的權力機關，在立法工作中發(fā)揮著不可或缺的作用?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！绷暯娇倳浽谥醒肴舜蠊ぷ鲿h上指出，要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。各級人大及其常委會要聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題。要加強對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，完善人大監(jiān)督制度。各級“一府一委兩院”要嚴格執(zhí)行人大及其常委會制定的法律法規(guī)和作出的決議決定，依法報告工作，自覺接受人大監(jiān)督。

具體而言，首先，要處理好黨領導立法與人大主導立法之間的關系。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調各方的作用，黨領導立法是合乎我國憲法和我國國情的，黨領導立法和人大主導立法并不存在沖突。在立法工作中，涉及重大體制和重大政策調整的，全國人大必須報黨中央討論決定；黨的重大政策方針，也應依法通過人大上升為國家法律。其次要處理好人大與政府之間的關系。在我國，目前某些領域的具體法規(guī)是由政府出臺的。固然，囿于人大立法相對的復雜性、滯后性，行政機關出臺規(guī)章可以及時有效地指導人民群眾的生活生產(chǎn)活動。但“政府主導”缺乏“人大主導”的公開度與透明度，在具備條件后，要及時將政府出臺的規(guī)章轉變?yōu)槿舜罅⒎ā?/p>

堅持依法立法、依憲立法。黨的十九大報告指出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！睂⒁婪⒎ㄅc科學立法、民主立法擺在了同等地位。憲法是我國的根本大法，依法立法的關鍵是必須依憲立法。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要全面貫徹實施憲法，維護憲法權威和尊嚴。全國人大及其常委會要完善憲法相關法律制度，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施，要加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，自覺維護國家法治統(tǒng)一。

依憲立法的具體含義主要有三：其一，立法機關制定的法律不得與憲法相抵觸。憲法在我國法律體系中處于最高位階，法律與憲法相抵觸當然無效。其二，立法機關的立法活動應嚴格遵守憲法保留原則。對于某些極其重要的事項，只能由憲法規(guī)定或調整，法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件不得調整。其三，立法機關的立法活動都必須要有憲法所規(guī)定的明確立法權限。憲法作為國家的根本法，是一切立法活動正當性的來源，如果沒有憲法上的明確授權，隨意超越職權制定法律法規(guī)，顯然屬于違背憲法的立法行為。

堅持加強重點領域立法。習近平總書記指出，“要加強重點領域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾關切期待，對涉及全面深化改革、推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制定、及時修改?！痹谖覈斍胺ㄖ谓ㄔO時間緊、任務重、壓力大的情形下，抓住重點領域、補齊相關領域法律短板弱項，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，是立法工作的重中之重。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要加快完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發(fā)展、保障善治。要加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導，把改革發(fā)展決策同立法決策更好結合起來，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。要發(fā)揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法。

堅持推進涉外立法。自上世紀50 年代提出“和平共處五項原則”到習近平總書記提出“構建人類命運共同體”，中國幾十年一以貫之，“堅持多邊主義和共商共建共享原則，積極參與全球治理體系改革和建設，加強涉外法治體系建設，加強國際法運用，維護以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序”?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》的一系列表述，表明我國的涉外立法站在了新起點上。習近平總書記強調要加快我國法域外適用的法律體系建設。在立法上，我國大多數(shù)法律的適用范圍界定并不明確，法律域外適用沒有法律基礎。我們應以國際法的視角修訂相關法律法規(guī)，增補域外效力的條款，明確本國法的域外適用效力，使得法律域外適用有法可依。習近平總書記強調要從積極對外開放到推動更高水平的開放，但我國的涉外立法領域較窄，在諸多方面存在著法律的真空，亟待制定相關法律法規(guī)。

堅持揚棄傳統(tǒng)法律思想。中國傳統(tǒng)優(yōu)秀法律文化是中國特色社會主義法治建設的知識寶庫和力量源泉。習近平總書記指出，“我們的先人們早就開始探索如何駕馭人類自身這個重大課題，春秋戰(zhàn)國時期就有了自成體系的成文法典，漢唐時期形成了比較完備的法典。我國古代法制蘊含著十分豐富的智慧和資源，中華法系在世界幾大法系中獨樹一幟。要注意研究我國古代法制傳統(tǒng)和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養(yǎng)、擇善而用?！敝袊糯嬖谝幌盗袃?yōu)秀的法律思想，如民本、仁政、矜恤、教化等。立法層面，要多關注我國法律傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實，諸多西方法律文化、法律概念在中國并沒有生存發(fā)展的土壤，不能將舶來品生搬硬套。我們開展立法工作要結合中國特色社會主義法治社會實際，讓優(yōu)秀傳統(tǒng)法律思想再一次發(fā)光發(fā)熱。

堅持加強高素質立法隊伍建設。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，各級人大及其常委會要不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，全面加強自身建設，成為自覺堅持中國共產(chǎn)黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關。人大工作人員組成的立法隊伍是法治建設的主力軍，立法人員的素質直接影響立法的質量。習近平總書記指出，“建設法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。法治人才培養(yǎng)上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。”具體到立法工作，習近平總書記進一步指出，“立法、執(zhí)法、司法這三支隊伍既有共性又有個性，都十分重要。立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具備很高的思想政治素質，具有遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調、凝聚共識的能力?！?/p>

提升立法人員的政治修養(yǎng)和業(yè)務能力是立“良法”的保障。首先立法人員必須具有堅定的理想信念，樹立法治信仰，具有深厚的責任感與使命感，真正做到“為民立法”。其次，立法人員要在工作中不斷自我學習、自我提升，熟悉法律和黨的理論、政策，切實增強習近平總書記提出的“四個能力”。再次，要加強法律職業(yè)共同體建設，促進立法人員與檢察官、法官、律師等群體的交流學習，創(chuàng)新立法人才培養(yǎng)機制，鼓勵既懂法律，又懂經(jīng)濟、環(huán)境等的復合型人才進入立法隊伍。

四、結語

習近平法治思想中的立法精神是習近平法治思想的重要組成部分，為我國今后的立法工作提供了鮮明的指引。習近平法治思想中的立法精神，從產(chǎn)生根源來看，離不開習近平總書記對馬克思主義基本原理的把握，離不開新中國幾十年既往的立法實踐，離不開改革開放以來中國特色社會主義事業(yè)建設的實踐。從價值取向來看，其堅持了中國共產(chǎn)黨在立法活動中的領導地位，堅持了廣大人民群眾在立法活動中的主體地位。習近平法治思想中的立法精神是對馬克思主義立法理論的豐富，是中國特色社會主義立法工作的行動指南。