智利阿連德政權(quán)垮臺(tái)的糧食因素

徐振偉 趙勇冠

(1.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350；2.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071)

阿連德政權(quán)的崩潰一般被認(rèn)為是智利軍方發(fā)動(dòng)的政變和美國(guó)隱蔽行動(dòng)的結(jié)果，而本文從阿連德的改革與美國(guó)對(duì)智利的制裁措施入手，試圖從糧食議題的角度來重新看待阿連德政權(quán)的崩潰，重點(diǎn)分析糧食問題在智利阿連德政權(quán)垮臺(tái)中的作用。本文著重指出，內(nèi)因是決定性因素，外因通過內(nèi)因起作用，阿連德政權(quán)的垮臺(tái)主要是因?yàn)槠溴e(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)政策特別是農(nóng)業(yè)和糧食政策以及過于冒進(jìn)的土改政策所導(dǎo)致的，而作為外部因素的全球性糧食危機(jī)的爆發(fā)以及美國(guó)的糧食禁運(yùn)和經(jīng)濟(jì)制裁則放大了阿連德政權(quán)錯(cuò)誤經(jīng)濟(jì)政策的影響力，進(jìn)而加速了阿連德政權(quán)的垮臺(tái)。

一、國(guó)內(nèi)糧食危機(jī)：阿連德政權(quán)垮臺(tái)的重要內(nèi)因

阿連德執(zhí)政以來，進(jìn)行了以實(shí)現(xiàn)土地的重新分配、增加農(nóng)民的收入和社會(huì)福利為主要出發(fā)點(diǎn)的土地改革。盡管在阿連德上臺(tái)的第一年，智利的土地改革進(jìn)展較大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來講，阿連德的改革并沒有一勞永逸地解決智利的國(guó)內(nèi)問題，反而隨著形勢(shì)的發(fā)展，種種矛盾不斷凸現(xiàn)出來：政府的土地改革嚴(yán)重?fù)p害了大地主的利益，遭到了他們的激烈反抗；(1)James D.Cockcroft,Salvador Allende Reader:Chile’s Voice of Democracy,New York:Ocean Press,2000,p.70.土地改革引發(fā)了農(nóng)村的內(nèi)戰(zhàn)，大莊園主激烈抵抗阿連德政府的改革。(2)Joan E.Garces,Chile’s Road to Socialism,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1973,pp.151-152.上述種種矛盾構(gòu)成了日后阿連德政權(quán)難以為繼的重要內(nèi)因。

(一)智利糧食危機(jī)的出現(xiàn)

土地改革期間，阿連德政府進(jìn)行了大規(guī)模土地征用。截止到1971年底，政府共征收了250萬公頃的土地，這一數(shù)字超過了前任政府六年來土地改革數(shù)量的總和(3)ODEPLAN,Informe Economico Anual 1971,Santiago,1972,pp.31-32.，一些地區(qū)的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)幾乎在一夜之間就發(fā)生了變化。但是，生產(chǎn)關(guān)系的變革并未有效促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，土地改革并未有效提高智利的糧食產(chǎn)量。

阿連德的土地改革效仿了蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)模式，即建立類似蘇聯(lián)式的國(guó)有農(nóng)莊和集體農(nóng)莊。但是，建立起來的集體農(nóng)莊生產(chǎn)效率低下(4)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;p.184.，管理混亂，并未生產(chǎn)出足夠多的糧食，許多地方還出現(xiàn)糧食減產(chǎn)的問題。許多農(nóng)民將精力集中在他們的自留地上，將在合作社和集體農(nóng)莊公有土地上的勞動(dòng)減少到最低限度，其直接后果是合作社公共土地上的糧食產(chǎn)出急劇下降。(5)Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.158.因此，倉促成立的合作社經(jīng)營(yíng)不善，不受歡迎，有的農(nóng)民甚至集體請(qǐng)?jiān)?，拒絕集體耕種。阿連德指責(zé)他們保守，更加劇了對(duì)立情緒。

同時(shí)，阿連德的農(nóng)業(yè)政策規(guī)定：占地80公頃以上的土地就會(huì)被征收。對(duì)于那些已經(jīng)實(shí)行精耕細(xì)作的農(nóng)場(chǎng)來說，這無疑會(huì)對(duì)生產(chǎn)造成消極影響。不幸的是，阿連德的征收措施毫無計(jì)劃，其中不乏非法征收行為，除了大農(nóng)場(chǎng)外，中小型農(nóng)場(chǎng)也常常被沒收。這種隨意征收導(dǎo)致那些原本不該失去土地的人群產(chǎn)生了無法控制的騷動(dòng)。這些人耕種了智利三分之二的土地，他們的不滿對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響不可估量。(6)Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.11.總之，這種過于冒進(jìn)的土改舉措造成了農(nóng)村地區(qū)的階層對(duì)立、社會(huì)動(dòng)蕩、農(nóng)業(yè)投資急劇減少、生產(chǎn)率下降和糧食供應(yīng)的緊缺。

土地改革并未出現(xiàn)預(yù)期設(shè)想的局面，在阿連德政府時(shí)期，智利的糧食產(chǎn)量不增反降。1971年，智利小麥產(chǎn)量是136萬噸，到1972年只剩下70萬噸(7)Robert J.Alexander,The Tragedy of Chile,Westport,Conn.:Greenwood Press,1978,p.171.，1973年，智利的小麥產(chǎn)量進(jìn)一步下降到55萬噸。同時(shí)，為獲得工人階級(jí)的選票和支持，阿連德的施政是在不降低白領(lǐng)福利的情況下提高藍(lán)領(lǐng)收入，包括提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)公共住房等舉措，而這些福利政策導(dǎo)致政府赤字從占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%上升到10%(8)S.Sideri,Chile 1970-1973:Economic Development and Its International Setting,The Hague:Martinus Nijhoff,1979,p.34.；同時(shí)，阿連德政府對(duì)工人階級(jí)增發(fā)工資以獲取支持，導(dǎo)致工人階級(jí)對(duì)食品的需求量越來越多。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，1970—1971年，智利工人對(duì)食品的需求量增加了13.7%。國(guó)內(nèi)對(duì)糧食需求的不斷增加和國(guó)內(nèi)供給不足的矛盾日益突出(9)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger With Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.，直至嚴(yán)重短缺的出現(xiàn)。

(二)阿連德應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)的策略

為應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)及經(jīng)濟(jì)困難，阿連德政府不得不從對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩方面采取對(duì)策。

1.對(duì)外：購買國(guó)際糧食

為擴(kuò)大糧食進(jìn)口渠道，智利開始尋求與其它國(guó)家合作。1972年，智利官員訪問澳大利亞并簽署購糧協(xié)議，該年澳大利亞向智利出售了60萬噸小麥，使智利獲得了澳大利亞小麥出口總額的7%，并成為澳大利亞第四大小麥客戶。雖然小麥?zhǔn)前拇罄麃喅隹诘街抢疃嗟纳唐?，但智利從未達(dá)到澳大利亞出口總額的0.01%。(10)Australian Bureau of Statistics(ABS),Australian Exports,Country by Commodity,ABS 5414,Canberra:ABS,1973-1974;Ann Jones,No Truck with the Chilean Junta!Canberra:ANU Press,2014,p.235.這表明智利對(duì)澳大利亞農(nóng)產(chǎn)品的購買力有限。

阿連德也尋求蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家的幫助。阿連德上臺(tái)后，積極向蘇聯(lián)靠攏，避免陷入孤立，蘇聯(lián)也對(duì)阿連德政府積極給予支持，比如提供信貸(11)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;p.184.，擴(kuò)大與智利的貿(mào)易。但是，蘇聯(lián)的支持是有限度的：其一，這一時(shí)期美蘇調(diào)整戰(zhàn)略，尋求緩和，蘇聯(lián)不愿因支持阿連德而危及美蘇緩和，因此在支持阿連德方面猶豫不決。(12)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations With Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.48;Ann Helwege,Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.222;William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.184.其二，智利地處偏遠(yuǎn)，在冷戰(zhàn)對(duì)峙中其地緣政治的重要性遠(yuǎn)不及古巴，因此蘇聯(lián)在拉丁美洲的首要援助對(duì)象是古巴，援助智利只能居于次要地位。其三，蘇聯(lián)與智利在經(jīng)濟(jì)方面缺乏互補(bǔ)性。智利的主要出口產(chǎn)品是銅礦，而蘇聯(lián)的銅礦同樣儲(chǔ)量巨大，還有多余的銅可供出口。智利農(nóng)業(yè)落后，糧食匱乏，而蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)情況同樣無法樂觀，其糧食也大量依賴進(jìn)口，難以大量供應(yīng)智利。(13)Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.158.

大規(guī)模糧食進(jìn)口使得智利的外匯儲(chǔ)備面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，阿連德政府三年內(nèi)，用于進(jìn)口糧食花費(fèi)的外匯增加了4倍。(14)Nathaniel Davis,The Last Two Years of Salvador Allende,Ithaca:Cornell University Press,1985,p.122.在阿連德政府垮臺(tái)的1973年，政府僅用于購買糧食的支出就占用了整個(gè)外匯儲(chǔ)備的37%，而1970年這一份額僅為14%。(15)賀喜：《智利現(xiàn)代化道路研究》，世界圖書出版公司2014年版，第144頁。外匯短缺日益嚴(yán)重的同時(shí)，食品價(jià)格卻因本國(guó)糧食生產(chǎn)的疲弱迅速上漲，通貨膨脹率從1971年的22%猛增到1972年的78%(16)⑥Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.220;p.218.，經(jīng)濟(jì)陷入混亂。阿連德政府不得不展開國(guó)際借貸，背負(fù)了大量國(guó)際債務(wù)。在阿連德上臺(tái)時(shí)，智利的人均外債在發(fā)展中國(guó)家排名第二。到1970年，智利的21億美元外債中有60%是欠美國(guó)政府的⑥；到1972年底，智利欠美國(guó)政府的債務(wù)共計(jì)約8.87億美元。債務(wù)問題成為阿連德政府經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨的最大挑戰(zhàn)之一。

2.對(duì)內(nèi)：鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)

阿連德上臺(tái)之初，為獲得農(nóng)民和工人的政治支持，采取了擴(kuò)大社會(huì)福利的舉措。例如，為了提高農(nóng)民收入，1971—1972年間農(nóng)村實(shí)際最低工資上漲了75%，同時(shí)設(shè)立非營(yíng)利性農(nóng)產(chǎn)品銷售機(jī)構(gòu)，銀行以較低利率向農(nóng)民提供信貸等。但隨著智利糧食危機(jī)的出現(xiàn)，阿連德政府不得不強(qiáng)調(diào)“將蛋糕做大”，而非一開始急于“切蛋糕”。從1971年開始，阿連德政府在農(nóng)業(yè)方面的基本目標(biāo)是進(jìn)行土地改革的同時(shí)保證糧食生產(chǎn)的順利開展，這一目標(biāo)隨著智利國(guó)際收支赤字的增加和消費(fèi)品短缺的緊迫性而越來越重要。1971年3月，人民團(tuán)結(jié)陣線政府開始呼吁重視糧食生產(chǎn)，5月，將增加糧食生產(chǎn)作為政府農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)。對(duì)糧食生產(chǎn)的強(qiáng)調(diào)折射了阿連德政府社會(huì)福利的擴(kuò)張。最重要的是大規(guī)模的收入再分配有利于窮人階層，這導(dǎo)致他們以前無法負(fù)擔(dān)的糧食消費(fèi)需求急劇增加。

為了擴(kuò)大糧食生產(chǎn)，阿連德政府一方面在政治宣傳和教育運(yùn)動(dòng)中不斷強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)的重要性，提議通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、與收成掛鉤的信貸、發(fā)展支農(nóng)工業(yè)來提高糧食產(chǎn)量，以節(jié)省外匯和打擊黑市(17)Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.159.；另一方面在增加信貸和擴(kuò)大耕作面積方面做出努力。阿連德政府將實(shí)際農(nóng)業(yè)信貸增加了57%，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的漲幅超過了農(nóng)業(yè)投入的成本。這些對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的激勵(lì)措施主要是為了贏得中等規(guī)模農(nóng)民的合作。中農(nóng)擁有智利三分之一的灌溉土地，在智利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有舉足輕重的地位。同時(shí)，政府也向中農(nóng)承諾，即使他們的地產(chǎn)被沒收，他們的收成也歸自己所有。

在采取一系列措施后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)略有增長(zhǎng)。但是，國(guó)內(nèi)的糧食消費(fèi)需求和消費(fèi)量也在不斷增加，這是政府的收入再分配和充分就業(yè)帶來的結(jié)果，糧食供給和需求的差額依然難以彌合。此外，高度的工業(yè)保護(hù)政策將工業(yè)品價(jià)格抬升至遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品的高度，國(guó)內(nèi)的貿(mào)易條件阻礙了增產(chǎn)農(nóng)業(yè)的投資落實(shí)，購買一噸化肥所需出售的小麥越多，人們所能買到的化肥就越少。阿連德執(zhí)政后糧食價(jià)格被刻意壓得很低，最初他曾嘗試平抑工業(yè)品的價(jià)格，但是貨幣發(fā)行量泛濫使得他的設(shè)想落空，農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品的貿(mào)易條件進(jìn)一步惡化。(18)Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.11.

3.結(jié)果

在阿連德執(zhí)政后期，智利經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)，生產(chǎn)下降，基本生活用品稀缺，國(guó)內(nèi)的通貨膨脹加劇，物價(jià)飛漲，迅速吞噬了政府給工人增加的工資福利，實(shí)際工資不增反降，而且外匯儲(chǔ)備消耗殆盡，僅有的外匯也用于購買糧食和消費(fèi)品，而非用于購買機(jī)械和生產(chǎn)設(shè)備。與此同時(shí)，黑市交易盛行(19)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1972年3月，智利官方市場(chǎng)上90埃斯庫多可以換回1美元，而黑市上需要600埃斯庫多才能得到1美元。，嚴(yán)重?cái)噥y了國(guó)家的正常經(jīng)濟(jì)秩序(20)Paul E.Sigmund,The Overthrow of Allende and the Politics of Chile,1964-1976,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1977,p.211.，使得基本的生活用品極其短缺。(21)Philip O’ Brien,Allende’s Chile,New York:Praeger Publishers,1976,p.65.阿連德任內(nèi)，智利所負(fù)債務(wù)由26億美元猛增到34億美元(22)Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,p.337.，民眾的生活成本不斷上漲，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，這些都損害了阿連德在民眾中的公信力和支持率。

在各方面壓力下，智利社會(huì)主義道路最終以失敗告終。各種基本生產(chǎn)生活用品極為短缺，反對(duì)派控制的黑市又囤積居奇，民眾怨聲載道。1971年底，婦女開始舉行空鍋游行，抗議食品短缺。(23)Lubna Z.Qureshi,Nixon,Kissinger,and Allende,Lanham,MD:Lexington Books,2009,p.119;Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.139.1972年10月由美國(guó)中情局資助的智利卡車司機(jī)的罷工導(dǎo)致公路運(yùn)輸和物流系統(tǒng)陷入癱瘓(24)Henry Kissinger,Years of Upheaval,Boston:Little,Brown and Company,1982,p.395;Lubna Z.Qureshi,Nixon,Kissinger,and Allende,Lanham,MD:Lexington Books,2009,p.119.，阻礙了種子和化肥的分配，使得農(nóng)民無法得到種子和化肥，也使農(nóng)民的收成無法運(yùn)往市場(chǎng)銷售。與此同時(shí)，黑市的發(fā)展削弱了政府的經(jīng)濟(jì)政策。(25)Peter Winn,Cristobal Kay,“Agrarian Reform and Rural Revolution in Allende’s Chile”,Journal of Latin American Studies,Vol.6,No.1,1974,p.159.1972年底，阿連德政府面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條和政治混亂。(26)Foreign Relations of the United States(FRUS),1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.386.1973年，智利的糧食部門處于絕望的邊緣。(27)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.159.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅減產(chǎn)，工人工資的增長(zhǎng)跟不上物價(jià)上漲的速度，生活日益艱難，越來越多的工人逐漸倒向阿連德政府的對(duì)立面；右翼黨派則趁機(jī)發(fā)難，要求阿連德下臺(tái)。軍隊(duì)內(nèi)部的右翼勢(shì)力也極力夸大國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的困難局面，為發(fā)動(dòng)政變大造輿論聲勢(shì)。此時(shí)阿連德政權(quán)已經(jīng)陷入風(fēng)雨飄搖的境地。

二、美國(guó)干涉：阿連德政權(quán)垮臺(tái)的重要外因

值得注意的是，對(duì)阿連德政權(quán)的不斷施壓甚至制裁，是美國(guó)對(duì)阿連德政權(quán)上臺(tái)的一種戰(zhàn)略性反應(yīng)，并成為促使阿連德政權(quán)垮臺(tái)的重要外因。特別是美國(guó)對(duì)糧食武器的運(yùn)用，成為摧垮阿連德政權(quán)的關(guān)鍵舉措。

(一)美國(guó)干涉阿連德政權(quán)的原因

阿連德政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展的帶有濃厚經(jīng)濟(jì)民族主義色彩的跨國(guó)公司產(chǎn)業(yè)國(guó)有化改革深度觸及了美國(guó)在智利的利益，而阿連德的執(zhí)政綱領(lǐng)與改革措施中濃厚的左翼色彩更是在不斷刺激處于冷戰(zhàn)高峰期的美國(guó)敏感的神經(jīng)。美國(guó)在智利擁有10億美元以上的投資，其中最重要的有安納康達(dá)銅公司、肯內(nèi)科特銅公司、國(guó)際電話電報(bào)公司等等。阿連德政府在工商業(yè)領(lǐng)域的改革，尤其是對(duì)銅礦等實(shí)行的國(guó)有化，嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)的投資利益(28)The White House,In A Memorandum to President Richard M.Nixon,National Security Adviser Henry Kissinger Explains Secretary of the Treasury John Connally’s Reasons For Recommending that A Presidential Envoy Be Sent to Chile,24 Aug.1971,CK2349604355,DDRS.，這令當(dāng)?shù)孛绹?guó)企業(yè)對(duì)于阿連德的改革綱領(lǐng)惴惴不安。美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全顧問基辛格擔(dān)心，阿連德當(dāng)選總統(tǒng)后，智利會(huì)“建立馬克思主義者的專政”，并向周邊國(guó)家輸出共產(chǎn)主義，將本已脆弱的美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的美洲國(guó)家體系搞得七零八落。(29)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.162.如果智利把美國(guó)在智利的產(chǎn)業(yè)收歸國(guó)有而不進(jìn)行賠償，就會(huì)樹立一個(gè)危險(xiǎn)的先例。(30)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.162.實(shí)際上，早在1964年智利總統(tǒng)大選時(shí)，中央情報(bào)局花費(fèi)了400萬美元幫助愛德華多·弗雷·蒙塔爾瓦阻止阿連德當(dāng)選。拉丁美洲作為美國(guó)的“后院”，美國(guó)顯然不希望“后院起火”，出現(xiàn)第二個(gè)古巴。(31)Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.4.當(dāng)阿連德當(dāng)選并執(zhí)政后，美國(guó)政府采取了強(qiáng)硬的制裁措施。美國(guó)政府宣稱應(yīng)采取堅(jiān)決的行動(dòng)來震懾相關(guān)國(guó)家，并向世界表明通過切斷對(duì)外援助和經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠來懲罰損害美國(guó)利益的國(guó)家。(32)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.尼克松總統(tǒng)對(duì)阿連德政府的態(tài)度很明確，他說：“即使是一顆螺母、一個(gè)螺栓也不許運(yùn)到智利去。我們必須使它的經(jīng)濟(jì)變得一團(tuán)糟?！?33)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.33;L.S.Stavrianos,Global Rift:The Third World Comes of Age,New York:William Morrow,1981,p.474.

(二)美國(guó)干涉阿連德政權(quán)的主要舉措

為了達(dá)到打壓阿連德政權(quán)的目的，美國(guó)采取了各種措施。而此時(shí)智利國(guó)內(nèi)的糧食問題，無疑為美國(guó)的“糧食武器”提供了重要機(jī)會(huì)。

事實(shí)上，早在阿連德上臺(tái)之前，智利國(guó)內(nèi)的糧食產(chǎn)量就嚴(yán)重不足，進(jìn)口大量的小麥(每年38萬—60萬噸)，以滿足國(guó)內(nèi)25%—30%左右的消費(fèi)。這些進(jìn)口產(chǎn)品一部分來自于澳大利亞、阿根廷或?yàn)趵?，大部分來自美?guó)。美國(guó)對(duì)智利的糧食援助主要依據(jù)的是PL480法案(Public Law 480)。該法案主要包含三項(xiàng)內(nèi)容：第一項(xiàng)是提供優(yōu)惠貸款給友好國(guó)家，友好國(guó)家可以通過本國(guó)貨幣來支付，這是一種有償?shù)脑绞?；第二?xiàng)是饑荒救濟(jì)和人道主義援助，這是一種無償?shù)脑绞?；第三?xiàng)是易貨交易，即通過糧食換取美國(guó)所需的戰(zhàn)略原材料。在這三項(xiàng)內(nèi)容中，第一項(xiàng)是最主要的內(nèi)容。美國(guó)援助的糧食為智利兒童提供了在校午餐，并且25%的智利人免費(fèi)享用美國(guó)捐贈(zèng)的糧食。此外，美國(guó)為智利提供農(nóng)業(yè)貸款，包括對(duì)智利農(nóng)業(yè)發(fā)展的投資，建設(shè)智利農(nóng)村的水利灌溉設(shè)施和公用事業(yè)，以及開展技術(shù)培訓(xùn)，從而推動(dòng)智利農(nóng)業(yè)改革的順利實(shí)施。(34)U.S.Department of State, U.S.Ambassador Ralph Dungan Summarizes His Conversation with Chilean Land Reform Agency Head Rafael Moreno Regarding A Loan Request to Assist Chile’s Agrarian Reform Program,27 Apr.1967,CK2349540552,DDRS.可見，智利糧食供給結(jié)構(gòu)過度依靠美國(guó)援助。

阿連德上臺(tái)之后，美國(guó)政府立即停止了對(duì)智利的絕大部分糧食援助，這使智利的糧食困難雪上加霜。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)曾建議尼克松總統(tǒng)切斷對(duì)智利的雙邊和多邊資金援助，迫使智利賠償美國(guó)的損失或阻止其進(jìn)一步的國(guó)有化措施。(35)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.隨后，美國(guó)財(cái)政部在給尼克松總統(tǒng)的備忘錄中寫道：“如果美國(guó)的利益受損，可以采取停止糧食援助、停止貸款等方式來懲罰智利等相關(guān)國(guó)家，直到他們進(jìn)行有效的賠償?！?36)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.409;p.396;pp.402-403.美國(guó)政府考慮通過政治、經(jīng)濟(jì)、外交等方式來攪亂阿連德政權(quán)，削弱其執(zhí)政能力，并聯(lián)合其它國(guó)家來孤立智利。為最大限度孤立阿連德政權(quán)，美國(guó)采取了區(qū)別對(duì)待、打拉結(jié)合的方式。依據(jù)PL480法案，美國(guó)糧食援助的絕大部分通過優(yōu)惠貸款和本幣結(jié)算的方式來進(jìn)行，一小部分借助饑荒救濟(jì)和人道主義援助的方式來開展。在阿連德執(zhí)政后，優(yōu)惠貸款和資金援助的途徑被切斷，使得智利獲得絕大部分外部糧源的希望破滅，但美國(guó)仍通過饑荒援助和人道主義的小規(guī)模方式在智利開展糧食援助。美國(guó)國(guó)會(huì)參議院后來的調(diào)查結(jié)果顯示，PL480法案下美國(guó)對(duì)智利人道主義救濟(jì)的糧食援助規(guī)模在1970年是720萬美元，1971年是630萬美元，1972年是590萬美元，1973年為250萬美元。(37)United States Senate,94th Congress,1st Session,Covert Action in Chile 1963-1973,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.34.盡管這種方式的援助規(guī)模呈逐年減少的趨勢(shì)，但它反映了美國(guó)政府的一種戰(zhàn)略安排。1971年10月8日，美國(guó)政府宣稱對(duì)相關(guān)國(guó)家停止經(jīng)濟(jì)援助，但仍可以通過人道主義救濟(jì)的方式來施加影響(38)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.，“總統(tǒng)在適當(dāng)?shù)男蝿?shì)下，可以采取靈活措施，同意繼續(xù)開展人道主義救濟(jì)”。(39)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.在對(duì)智利大規(guī)模的糧食援助停止后，作為美國(guó)在智利的象征，美國(guó)仍需要通過其它方式來展現(xiàn)其軟實(shí)力和影響力，小規(guī)模的人道主義救濟(jì)可以吸引智利民眾反對(duì)阿連德政府，美國(guó)可以調(diào)動(dòng)其糧食資源拉攏智利民眾支持美國(guó)，打壓阿連德。這種區(qū)別對(duì)待、“一打一拉”相結(jié)合的方式體現(xiàn)了美國(guó)政府一種深思熟慮的戰(zhàn)略考慮，即不僅在國(guó)際上盡最大努力孤立阿連德政府，而且在智利國(guó)內(nèi)也要盡可能孤立該政府，削弱其執(zhí)政基礎(chǔ)。

同時(shí)，美國(guó)對(duì)智利采取了打壓銅礦價(jià)格和實(shí)行銅礦禁運(yùn)的做法。(40)U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文檔ID:1679082924,DNSA.“銅是智利人的工資”──阿連德曾如是強(qiáng)調(diào)銅礦的重要性。智利出口貿(mào)易的目的地是多元化的，但其出口商品卻是單一的，1960年代末，銅和有關(guān)礦物占智利出口收入的87%，智利高度依賴銅出口帶來的外匯以購買食品、工業(yè)品與原料。(41)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.32.在對(duì)來自智利銅開展禁運(yùn)的同時(shí)，美國(guó)也通過拋售國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備銅的方式壓低國(guó)際銅價(jià)。美國(guó)還對(duì)歐洲市場(chǎng)開展干預(yù)，使智利的銅礦難以打開歐洲市場(chǎng)。美國(guó)對(duì)智利銅礦出口的打擊重創(chuàng)了智利經(jīng)濟(jì)命脈，使得智利外匯儲(chǔ)備急劇減少。智利面臨外匯收入下降造成進(jìn)口食品和原料短缺。進(jìn)口食品的短缺固然為農(nóng)業(yè)部門的擴(kuò)張?zhí)峁┝嗽瓌?dòng)力，但智利弱小的農(nóng)業(yè)部門在短期內(nèi)無法取代大量的糧食進(jìn)口，也無法提供替代產(chǎn)品。

美國(guó)逐步停止了對(duì)智利的經(jīng)濟(jì)援助。(42)U.S.National Security Council,Chile[Includes Attachments Entitled “Options For the U.S.in the Event of Expropriation of U.S.Business Interests by Chile”,“Guidance to the Export-Import Bank Concerning New Credits or Guaranties For Exports to Chile”,“Feasible Reductions,Delays,or Terminations of AID Commitments to Chile”,“NASA Station in Chile”,“IDB Lending to Chile”,and “Ship Loan Extension”],December 19,1970,ProQuest文檔ID:1679052176,DNSA.美國(guó)政府擔(dān)心拉丁美洲另一次社會(huì)主義成功的影響，在阿連德當(dāng)選后撤回其支持。(43)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.1971年10月，國(guó)務(wù)卿羅杰斯威脅要切斷對(duì)智利的經(jīng)濟(jì)援助。1972年1月19日，尼克松總統(tǒng)在題為“對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助和投資安全”的政策聲明中警告道，像智利那樣沒收了美國(guó)投資而沒有支付賠償?shù)膰?guó)家，美國(guó)將采取兩方面措施：一、不提供新的、雙邊的經(jīng)濟(jì)援助；二、在多國(guó)開發(fā)銀行考慮對(duì)該國(guó)提供貸款時(shí)，美國(guó)將不予支持。(44)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.440;pp.403-436;p.398.1972年3月，美國(guó)國(guó)會(huì)在審議一項(xiàng)向多國(guó)開發(fā)銀行提供資金的法案時(shí)，授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)命令在多國(guó)開發(fā)銀行里供職的美國(guó)代表投票反對(duì)向那些將美國(guó)人的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)有而未支付賠償?shù)膰?guó)家提供貸款。(45)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.174;Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.157.在美國(guó)政府政策影響下，來自美國(guó)的官方資本凈額大幅下降，商業(yè)貸款人和私人銀行也在幾個(gè)月之內(nèi)取消了2.2億美元的短期信

貸。(46)S.Sideri,Chile 1970-1973:Economic Development and Its International Setting,The Hague:Martinus Nijhoff,1979,p.115.美洲開發(fā)銀行自1971年7月起，世界銀行自1971年10月起都停止了對(duì)智利的新貸款。(47)United States Senate,Covert Action in Chile 1963-1973,Staff Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities,Washington:U.S.Government Printing Office,1975,p.33.

美國(guó)政府還號(hào)召拉丁美洲國(guó)家一起來反對(duì)阿連德政府，同時(shí)向智利周邊的兩個(gè)大國(guó)──巴西和阿根廷──施加壓力，讓他們跟從美國(guó)一起來孤立智利。(48)U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文檔ID:1679082924,DNSA;National Security Council,National Security Decision Memorandum 93:Policy Towards Chile,November 9,1970,https://fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-93.pdf.在此情況下，智利不可能得到來自巴西和阿根廷的經(jīng)濟(jì)援助，特別是糧食援助。

在美國(guó)人看來，通過經(jīng)濟(jì)封鎖來瓦解智利經(jīng)濟(jì)，促使智利人反對(duì)阿連德政府的方法是把智利變成一個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治混亂的國(guó)家。(49)U.S.National Security Council,Policy Towards Chile,November 9,1970,ProQuest文檔ID:1679082924,DNSA.基辛格在回憶錄中不遺余力地指出，美國(guó)的秘密干預(yù)與阿連德政府在經(jīng)濟(jì)上的慘敗幾乎沒有關(guān)系：美國(guó)不是事件的關(guān)鍵決定因素，正是阿連德施政的失敗導(dǎo)致智利經(jīng)濟(jì)和政治體系的崩潰。(50)Henry Kissinger,Years of Upheaval,London:Weidenfeld&Nicolson Ltd.,1982,p.405.基辛格指出，摧毀智利經(jīng)濟(jì)的不是外部因素，而是智利缺乏信譽(yù)和阿連德經(jīng)濟(jì)管理不善的結(jié)果。基辛格無疑在為自己和美國(guó)政府開脫責(zé)任。因?yàn)閬碜酝獠康拿绹?guó)的干涉使智利國(guó)內(nèi)的糧食危機(jī)進(jìn)一步加劇。阿連德總統(tǒng)就職典禮結(jié)束后，美國(guó)政府迅速切斷了對(duì)智利的多邊和雙邊援助，并迫使世界銀行、美洲開發(fā)銀行和其它銀行減少或終止對(duì)智利的貸款。(51)Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,pp.325-326;Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.157.在基辛格為美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)(National Security Council，NSC)準(zhǔn)備的一份備忘錄中，他明確指出，美國(guó)對(duì)阿連德新政府的政策是減少美國(guó)現(xiàn)有的援助和投資。(52)U.S.National Security Council,National Security Decision Memorandum 93,Policy Towards Chile,November 9,1970,p.2.

除經(jīng)濟(jì)制裁之外，美國(guó)政府懂得要摧毀阿連德政府，必要的時(shí)候要依靠武力。尼克松總統(tǒng)曾指示中情局在對(duì)阿連德的斗爭(zhēng)中，要盡快爭(zhēng)取到智利軍方的支持。二戰(zhàn)后，美國(guó)為智利軍方提供了大量的援助，包括訓(xùn)練軍官和提供軍事資金等。即使在阿連德上臺(tái)之后，美國(guó)對(duì)智利終止了經(jīng)濟(jì)援助，但對(duì)智利軍方的援助不減反增。(53)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.183;p.181.歷史因素形成的美國(guó)與智利軍方的關(guān)系，加上美國(guó)長(zhǎng)期對(duì)智利的援助，使智利軍方成為美國(guó)顛覆阿連德政府的殺手锏。

三、阿連德政權(quán)的垮臺(tái)及后續(xù)

當(dāng)阿連德于1970年11月上任時(shí)，大多數(shù)決定需要國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，軍方對(duì)總統(tǒng)保持了很大的自主權(quán)。這些體制因素使得智利的政治局勢(shì)非常脆弱，而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化為軍方發(fā)動(dòng)政變提供了機(jī)會(huì)。早在1973年9月政變之前，軍方就準(zhǔn)備介入。(54)Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.218.1973年9月11日，以皮諾切特為首的智利軍方成功地發(fā)動(dòng)政變，推翻了阿連德領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)結(jié)陣線政府。(55)William F.Sater,Chile and the United States:Empires in Conflict,Athens,Georgia:University of Georgia Press,1990,p.183;p.181.阿連德在抗擊反叛部隊(duì)的過程中

犧牲。(56)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.160.雖然事后皮諾切特為首的軍政府拒絕承認(rèn)美國(guó)對(duì)此次政變進(jìn)行了資助或其它參與，但政變前及政變時(shí)美國(guó)的行動(dòng)能夠證明美國(guó)間接支持了這場(chǎng)軍事政變。(57)Allende’s Leftist Regime,http://www.docin.com/p-1895971904.html.

皮諾切特是智利軍方親美的代表，他曾在智利多所軍事學(xué)校學(xué)習(xí)，之后出任智利駐美國(guó)大使館武官，接觸到美國(guó)政界、軍界一些重要人物。他曾多次赴美國(guó)接受反游擊戰(zhàn)的訓(xùn)練，得到美國(guó)軍方的賞識(shí)。1973年8月，皮諾切特出任陸軍總司令(58)U.S.Defense Intelligence Agency,General of the Army Augusto Pinochet Ugarte,March 1974,ProQuest文檔ID:1679042639,DNSA.，獲得上將軍銜，掌握了調(diào)動(dòng)軍隊(duì)的大權(quán)。這樣一位軍中強(qiáng)人自然會(huì)得到美國(guó)政府的青睞。(59)金重遠(yuǎn)：《誰是皮諾切特的黑后臺(tái)──兼評(píng)美國(guó)式“民主”的虛偽性》，《探索與爭(zhēng)鳴》2007年第12期，第64頁。

阿連德政府被推翻以后，以皮諾切特為首的軍政府接管了智利的政權(quán)。作為親美的代表，皮諾切特軍政府得到美國(guó)的扶持，美國(guó)幫助皮諾切特穩(wěn)定形勢(shì)，建立長(zhǎng)期的統(tǒng)治，以更好地保障美國(guó)在智利及南美的利益。

正如上文所論，美國(guó)在阿連德執(zhí)政時(shí)期，基本終止了對(duì)智利的絕大部分糧食援助。1973年中期，在阿連德政權(quán)即將被顛覆的前夕，智利向美國(guó)正式提出了購買小麥的要求(60)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,p.160.，此時(shí)，智利的外匯儲(chǔ)備已經(jīng)耗盡，糧食極度短缺，但美國(guó)政府基于政治原因拒絕了阿連德政府的請(qǐng)求。(61)Jack Shepherd,“Ethiopia:The Use of Food As An Instrument of U.S.Foreign Policy”,A Journal of Opinion,Vol.14,1985,p.4.然而，皮諾切特軍政府上臺(tái)之后，面臨的首要問題還是糧食供應(yīng)和吃飯問題，因?yàn)榻鉀Q了肚子問題才能安撫民眾的恐慌，進(jìn)而穩(wěn)定社會(huì)秩序。美國(guó)開始重啟對(duì)智利的經(jīng)濟(jì)援助，智利獲得了大量的貸款資金，以及近半數(shù)美國(guó)面向拉美地區(qū)的糧食援助。(62)Jaechun Kim,“Democratic Peace and Covert War:A Case Study of the U.S.Covert War in Chile”,Journal of International and Area Studies,Vol.12,No.1,2005,p.43.智利發(fā)生軍事政變的當(dāng)天，一些運(yùn)送小麥來援助阿連德政府的蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的船只奉命返航，美國(guó)政府隨后立即宣布向智利提供2400萬美元信貸，以購買小麥，從而替補(bǔ)蘇聯(lián)小麥。(63)Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.341.在一份發(fā)給國(guó)務(wù)卿的備忘錄中，美國(guó)官員報(bào)告了尼克松總統(tǒng)剛剛授權(quán)向皮諾切特政府提供新的糧食援助計(jì)劃，即負(fù)責(zé)美國(guó)糧食援助的農(nóng)業(yè)部所屬商品信貸公司(Commodity Credit Corporation，CCC)向智利提供貸款的糧食援助計(jì)劃。(64)Department of State,Chilean Executions,November 16,1973.1973年11月，美國(guó)政府又向智利提供2800萬美元信貸，用于購買玉米。(65)Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.341.

在1974—1976年軍政府時(shí)期，美國(guó)“糧食換和平”計(jì)劃在智利的援助達(dá)到了1.07億美元(66)L.S.Stavrianos,Global Rift:The Third World Comes of Age,New York:William Morrow,1981,p.475.，是弗雷政府時(shí)期援助的四倍之多。與阿連德政府時(shí)期相比，則更能凸顯出美國(guó)的糧食援助具有選擇性，即從自身利益出發(fā)，通過糧食援助與否或多寡，達(dá)到一定的政治目的。在美國(guó)顛覆阿連德政府的過程中，美國(guó)通過停止糧食援助達(dá)到遏制智利經(jīng)濟(jì)、逼迫阿連德下臺(tái)的目的，又通過大量的糧食援助協(xié)助軍政府，這正是糧食援助在國(guó)際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用和生效的一種體現(xiàn)。

四、評(píng)價(jià)與啟示

阿連德上臺(tái)后，出于廣泛動(dòng)員民眾的政治需要，支持農(nóng)民的激進(jìn)土改舉措，提高工人的工資，完成了收入再分配，并實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，這此戲劇性地增加了社會(huì)需求以及工人消費(fèi)熱情的高漲(67)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.，但是智利的農(nóng)業(yè)規(guī)模與生產(chǎn)能力非常有限，無法生產(chǎn)出足夠多的食物來滿足工人們的消費(fèi)欲望。(68)Victor Clark,Salvador Allende:Revolutionary Democrat,London:Pluto Press,2013,p.103.阿連德沒有采取有效的措施增加生產(chǎn)來滿足這些需求，取而代之的是，阿連德政府不得不動(dòng)用寶貴的外匯購買糧食，來迎合工人的需要。這種寅吃卯糧的政策無法長(zhǎng)期持續(xù)。同時(shí)，他增加了貨幣發(fā)行量，結(jié)果是財(cái)政赤字不斷增加，通貨膨脹和物價(jià)飛漲破壞了已經(jīng)實(shí)行的收入再分配，降低了真實(shí)的工資水平。(69)Tanya Harmer,Allende’s Chile and the Inter-American Cold War,Chapel Hill:University of North Carolina Press,2011,p.210.與社會(huì)福利項(xiàng)目相關(guān)的政治收益被對(duì)價(jià)格上漲和糧食短缺的不滿所抵消，這恰恰是美國(guó)施加經(jīng)濟(jì)壓力的意圖所在。在沒有增加進(jìn)口也沒有多余的生產(chǎn)力擴(kuò)張的情況下，智利必須進(jìn)行艱難的政治選擇。

美國(guó)政府希望阿連德無法滿足足夠多的人來維持政權(quán)合法性，而普遍對(duì)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的不滿將破壞政權(quán)的穩(wěn)定。畢竟如果不能填飽肚子，人們就不會(huì)支持社會(huì)主義革命。(70)Ann Helwege,“Three Socialist Experiences in Latin America:Surviving U.S.Economic Pressure”,Bulletin of Latin American Research,Vol.8,No.2,1989,p.231.為此，古巴領(lǐng)導(dǎo)人菲德爾·卡斯特羅曾指出，社會(huì)主義革命是一場(chǎng)生產(chǎn)的革命，而阿連德的政策是一場(chǎng)消費(fèi)革命。在阿連德執(zhí)政的第一年，阿連德政府贏得了消費(fèi)戰(zhàn)役的勝利，但由于不重視生產(chǎn)革命，導(dǎo)致不斷惡化的商品短缺，最終輸?shù)袅苏麍?chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。(71)Paul N.Rosenstein-Rodan,“Why Allende Failed”,Challenge,Vol.17,No.2,1974,p.10.

作為人民團(tuán)結(jié)陣線領(lǐng)袖上臺(tái)的阿連德，希望終結(jié)美國(guó)在智利的利益壟斷和國(guó)內(nèi)大地主的土地壟斷，改善工人和農(nóng)民的生活。外交上積極和蘇聯(lián)及東歐國(guó)家改善關(guān)系，同中國(guó)建交。(72)U.S.National Security Council,U.S.Options Regarding Allende Government,3 Nov.1970,CK2349261313,DDRS;Allende’s Leftist Regime,http://www.docin.com/p-1895971904.html.但阿連德的改革觸動(dòng)了美國(guó)在智利的投資集團(tuán)的利益，并且在冷戰(zhàn)的背景下，帶有社會(huì)主義傾向的阿連德上臺(tái)執(zhí)政更是讓美國(guó)感覺如芒刺在背。(73)U.S.National Security Council,U.S.Options Regarding Allende Government,3 Nov.1970,CK23492613 13,DDRS.所以，在干涉選舉失敗、無法阻止阿連德當(dāng)選的情況下(74)U.S.Central Intelligence Agency,CIA Reports that on 9/15/70 President Nixon Decides An Allende Regime Was not Acceptable to the U.S.,15 July 1975,CK2349259197,DDRS.，通過糧食手段在內(nèi)的一系列經(jīng)濟(jì)手段讓阿連德下臺(tái)便是美國(guó)政府的主要任務(wù)。

為此，美國(guó)實(shí)行對(duì)智利的銅礦禁運(yùn)和終止國(guó)際援助，使阿連德政府喪失大量的經(jīng)濟(jì)來源。對(duì)智利的糧食禁運(yùn)加劇了智利國(guó)內(nèi)糧食危機(jī)，導(dǎo)致政府動(dòng)用大量外匯，增加財(cái)政困難，從而阻撓了智利的經(jīng)濟(jì)改革，動(dòng)搖了阿連德執(zhí)政的基礎(chǔ)。(75)Mitchel B.Wallerstein,Food For War-Food For Peace:United States Food Aid in A Global Context,Cambridge,Mass.:MIT Press,1980,pp.158-159.不可否認(rèn)，終止糧食援助是美國(guó)將糧食作為一種戰(zhàn)略武器的靈活運(yùn)用，使智利的糧食供給雪上加霜，導(dǎo)致智利黑市橫行，民生長(zhǎng)期得不到改善，阿連德政府的支持率逐漸降低。從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口高價(jià)的糧食，導(dǎo)致智利不得不動(dòng)用大量外匯儲(chǔ)備，并背負(fù)大量國(guó)際債務(wù)(76)Paul E.Sigmund,“The ‘Invisible Blockade’ and the Overthrow of Allende”,Foreign Affairs,Vol.52,No.2,1974,pp.336-337.，使改革難以繼續(xù)下去。

毫無疑問，美國(guó)在推翻阿連德政權(quán)方面采用的是組合拳戰(zhàn)略。美國(guó)精心策劃的一系列封鎖計(jì)劃在使智利經(jīng)濟(jì)癱瘓方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。美國(guó)的活動(dòng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的行動(dòng)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁和糧食禁運(yùn)的有效性取決于智利糧食對(duì)美國(guó)的依賴程度、國(guó)內(nèi)對(duì)社會(huì)主義革命的反應(yīng)以及蘇聯(lián)介入下大量援助的可能性。如果缺乏具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際銅價(jià)和獲得外國(guó)資本的機(jī)會(huì)，智利就沒有足夠的資金來追求中產(chǎn)階級(jí)的社會(huì)主義。(77)U.S.Department of State,Ad Hoc Interagency Working Group on Chile Chairman Charles Meyer Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Background Information in Preparation For A National Security Council (NSC) Senior Review Group (SRG) Meeting,8 Sept.1971,CK2349602885,DDRS.鑒于銅價(jià)下跌，以及蘇聯(lián)不愿積極支持阿連德政權(quán)，美國(guó)資本的撤出加劇了智利的經(jīng)濟(jì)混亂。在外匯資金短缺的情況下，依賴外部資本特別是美國(guó)資本和智利國(guó)內(nèi)改革的失敗，使得美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁和糧食禁運(yùn)達(dá)到了目的。

糧食武器的運(yùn)用具有相應(yīng)的歷史背景。戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家一般來說糧食生產(chǎn)水平都比較低，國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系較為緊張，都不同程度地存在糧食供應(yīng)短缺問題，而在國(guó)際市場(chǎng)購買糧食又面臨外匯匱乏的窘境。因此，糧食援助通常能夠有效解決這些國(guó)家糧食短缺的問題，一旦糧食生產(chǎn)大國(guó)如美國(guó)停止供應(yīng)糧食援助，這些國(guó)家將很快陷入斷糧斷炊的困境，而有能力提供大規(guī)模糧食援助的國(guó)家又有限，所以這些發(fā)展中國(guó)家形成了對(duì)美國(guó)的糧食依賴。多重不平衡問題使得存在糧食匱乏問題的第三世界國(guó)家時(shí)刻面臨著饑餓的威脅，無疑這會(huì)成為這些國(guó)家的政府最為關(guān)心的事情，也給這些國(guó)家執(zhí)行任何積極外交政策帶來無法克服的難題。這是美國(guó)能夠?qū)嵤┘Z食外交的前提條件。

美國(guó)向第三世界國(guó)家提供的糧食援助，不論是美國(guó)表面說的人道主義，還是用于受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，歸根到底都是為美國(guó)冷戰(zhàn)戰(zhàn)略服務(wù)的，其實(shí)質(zhì)不過是美國(guó)實(shí)現(xiàn)自身利益的工具。同美國(guó)外交運(yùn)用的其它經(jīng)濟(jì)手段一樣，最窮以及糧食最匱乏等經(jīng)濟(jì)條件并非是美國(guó)選擇援助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，只有那些符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益和外交利益的國(guó)家才能得到其“垂青”?！凹Z食援助就這樣使美國(guó)把糧食分配給像智利那樣的國(guó)家，以換取各方面的利益。但這些國(guó)家始終是處在美國(guó)外交圈上的。美國(guó)援助的糧食，和其它一切對(duì)外援助一樣，只是因?yàn)槭茉畤?guó)弱、窮或缺少外匯到國(guó)際市場(chǎng)上去買糧，才能成為一種有效的武器?！?78)Dan Morgan,Merchants of Grain,Harmondsworth,Middlesex:Penguin Books,1980,p.342.對(duì)美國(guó)的精英階層而言，他們最關(guān)心的是阿連德政府改革措施所帶來的經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)的影響，而非智利民主傳統(tǒng)的保存。(79)Jaechun Kim,“Democratic Peace and Covert War:A Case Study of the U.S.Covert War in Chile”,Journal of International and Area Studies,Vol.12,No.1,2005,p.39.盡管阿連德是一位民選的總統(tǒng)，但阿連德政權(quán)的存在和其施政措施損害了美國(guó)的國(guó)家利益，美國(guó)通過糧食禁運(yùn)欲除之而后快，盡管接任的皮諾切特政府在國(guó)內(nèi)實(shí)行嚴(yán)厲的軍事獨(dú)裁，迫害異己(80)U.S.Central Intelligence Agency,Intelligence Memorandum Entitled:“Latin America Weekly Review”.This Document Assesses Human Rights Developments in Chile,Argentina,and Paraguay,1 Dec.1977,CK2349566405,DDRS.，但他有效維護(hù)了美國(guó)在智利的利益，美國(guó)便通過大規(guī)模的糧食援助加以扶持。糧食作為美國(guó)外交的有效“武器”，其工具理性的作用可見一斑。

民以食為天，糧食作為維持基本生活的必需品，在國(guó)際政治中發(fā)揮著重要作用。對(duì)于糧食武器的威力最有說服力的感覺來自于阿連德時(shí)期的智利農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)賈克斯·孔高爾。他從深切體會(huì)中發(fā)出了一句令世界警醒的話：誰控制了糧食出口，誰就控制了世界。(81)[美]丹·摩根著、張存節(jié)譯：《糧食巨人》，農(nóng)業(yè)出版社1983年版，第157頁。這是對(duì)美國(guó)糧食政策最好的詮釋。因此，將飯碗緊握在自己的手中，保證國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量，使糧食穩(wěn)定和提高自給，實(shí)現(xiàn)糧食進(jìn)口多元化，防止進(jìn)口來源的單一化和過度依賴化，這些都是為政者要考慮的首要問題?；诖耍疚牡贸鰩c(diǎn)啟示：

(一)從理論上來講，所有的國(guó)家不論是大國(guó)還是小國(guó)，都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)本國(guó)糧食的自給自足。糧食作為人類生存必需品的基本屬性決定了糧食是一種戰(zhàn)略物資，是每個(gè)國(guó)家都不得不高度重視的戰(zhàn)略資源。但在現(xiàn)實(shí)中，基于國(guó)情的差異，許多國(guó)家無法實(shí)現(xiàn)自給自足，因此，糧食的戰(zhàn)略屬性決定了在國(guó)際關(guān)系中不對(duì)稱相互依賴的產(chǎn)生。在現(xiàn)實(shí)中，小國(guó)基于資源稟賦和國(guó)力有限等原因的制約，在多數(shù)情況下只能依附于大國(guó)的主導(dǎo)。如果基礎(chǔ)的糧食資源依賴于別國(guó)，則這種不平等的主導(dǎo)地位會(huì)更為突出。

(二)美國(guó)糧食武器的運(yùn)用有其適用的條件。在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，全球糧食霸權(quán)在很大程度上控制在美國(guó)手中，這為其使用糧食武器提供了有利的條件。從歷史上看，美國(guó)對(duì)其它大國(guó)的糧食制裁很少有成功的案例，因?yàn)榇髧?guó)擁有豐富的資源稟賦和強(qiáng)大的綜合國(guó)力，有能力抵御來自外部的糧食沖擊。但是小國(guó)卻缺乏這樣的能力，美國(guó)糧食武器的威力更容易在這些小國(guó)身上發(fā)揮作用，比如，美國(guó)對(duì)智利阿連德政權(quán)的糧食禁運(yùn)、美國(guó)對(duì)匈牙利庫恩·貝拉政權(quán)的糧食制裁。盡管美國(guó)的糧食武器很難在大國(guó)身上發(fā)揮作用，這也不應(yīng)該成為大國(guó)不重視本國(guó)糧食安全的理由，因?yàn)榧Z食在國(guó)際關(guān)系的權(quán)力爭(zhēng)奪中扮演著基礎(chǔ)性和根本性權(quán)力的角色，發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，內(nèi)因起決定作用，外因通過內(nèi)因發(fā)揮作用，小國(guó)的命運(yùn)更易受到美國(guó)糧食武器的影響，歸根結(jié)底，是因?yàn)樾?guó)的國(guó)內(nèi)政策存在一些問題，這些問題被外部的不可控的美國(guó)因素所放大，成為壓垮駱駝的最后稻草。所以無論是小國(guó)，還是大國(guó)，都應(yīng)該重視本國(guó)內(nèi)部的糧食生產(chǎn)，制定適合本國(guó)國(guó)情的糧食及農(nóng)業(yè)政策。

(三)從智利阿連德政權(quán)到阿根廷的庇隆政權(quán)，再到委內(nèi)瑞拉的查韋斯政權(quán)，拉美左派基于政治選舉和選票的考慮，迎合中產(chǎn)階級(jí)選民的需要，片面強(qiáng)調(diào)大眾消費(fèi)的重要性，采取國(guó)有化等民族主義傾向的措施來取悅選民。他們急于切蛋糕，而不是想著如何做大蛋糕。這種寅吃卯糧的做法注定不可持續(xù)。阿連德認(rèn)為這種一本萬利的舉措會(huì)贏得選民的支持。(82)FRUS,1969-1976,Volume IV,Foreign Assistance,International Development,Trade Policies,1969-1972,Washington:U.S.Government Printing Office,2002,p.400.但從智利的糧食危機(jī)到阿根廷的“中等收入陷阱”，再到委內(nèi)瑞拉的糧食危機(jī)，可知這是政策短視帶來的后果?；诖?，社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)該借鑒相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，大力發(fā)展生產(chǎn)力，著眼于民生問題，解決民眾的溫飽，不斷提高人們的物質(zhì)生活水平，不斷做大蛋糕，這是執(zhí)政者取信于民的不二法門。

當(dāng)前，在新冠肺炎疫情的影響下，許多糧食生產(chǎn)國(guó)出于自身糧食安全的考慮，紛紛禁止本國(guó)糧食出口。全球性糧食危機(jī)面臨再次爆發(fā)的可能性。對(duì)此我們應(yīng)該未雨綢繆，吸取智利阿連德的教訓(xùn)，立足自身解決本國(guó)的糧食問題，盡可能降低和減少外部市場(chǎng)對(duì)本國(guó)市場(chǎng)的沖擊，從而實(shí)現(xiàn)“手中有糧、心中不慌”的夙愿。