探究公共管理理論中的公民參與

羅崇菲

（海南大學政治與公共管理學院 海南 ?？?570228）

公共權力屬于群體性協(xié)調范疇，且該“協(xié)調”也可以理解為公共管理，其中有權力施行模式、在社會環(huán)境中的影響范圍、相關政策擬定等諸多內容。中國公共權力的施行時間相對較長，在多年發(fā)展與實踐中逐漸完善，公共權力歸納與政策實施，加強了中央與地方公共權力矛盾處理的協(xié)調性。搭建公共管理體系的過程中，公民參與是不可或缺的政治基礎，并且決定著現(xiàn)階段社會發(fā)展方向。

一、公共管理理論概述

所謂公共管理理論，是管理科學領域中的組織管理，可以將其視為公共組織范疇的管理行為與活動。[1]總結公共管理理論的特征，表現(xiàn)在六個方面：一是公共管理屬于公共組織范疇；二是公共管理的最終目標是實現(xiàn)社會公共利益；三是公共管理是以公共權力為前提，有利于加強社會資源協(xié)調性；四是公共管理使公民有充足的公共產(chǎn)品、服務保障；五是公共管理關注公共部門在工作中的行為績效；六是公共組織活動重點在于協(xié)調性。

二、公共管理理論施行要點

傳統(tǒng)形式的行政管理并沒有著重體現(xiàn)出公民參與的必要性，導致該問題的原因和當時行政管理特征有關?？梢苑謩e從兩個方面理解：

第一，立足于政治和行政二分法這一角度，可以從《行政學之研究》中明確政治、行政分別屬于兩個不同的范疇，其中政治為法律與公共政策制定流程，涉及諸多民主程序，與政治有關的憲政活動也是政府行政在行為方面的限制條件，而行政為行政在法律與公共政策落實期間更為細致，并且具有系統(tǒng)性，涵蓋政府部門與流程。[2]政府行政嚴格按照內部運行規(guī)律，始終維持獨立性。因此，行政學研究必須先了解政府部門承擔的工作職責與內容，隨后再逐漸開始探索行之有效的任務完成方法。這就需要了解政治與行政二分法，使行政在政治引導下實施各項任務，政治控制需要處在國家意志執(zhí)行限度的范疇內，以免增加國家意志自由表達的難度，也會降低執(zhí)行各項政策的效率和有效性。[3]

基于傳統(tǒng)行政管理模式，政治與行政二分法的執(zhí)行通常會搭建二元結構，其中公民參與便是政治范疇的一項重點內容。將公共行政組織外部環(huán)境當作外部世界，由于行政組織主要負責審議與管理等工作，探索最佳工作方法，外部工作人員以及所在組織會損害該理性流程。基于此，在行政管理方面，公民參與到行政管理的各項活動中難免會存在一些問題，例如政府部門在實施日常工作方面，針對細節(jié)部分的監(jiān)督，抑或采用的管理舉措，如果直接由公眾進行批評，會阻礙各項工作的實施。因此，政治行政二元結構內并沒有肯定公民參與的重要價值。[4]

第二，立足于傳統(tǒng)行政管理中的官僚制這一角度，以往采用的行政管理模式更為注重組織效率。而官僚制便成為當時最為常見的工具形式。[5]將官僚制與政治行政二元結構融合，不僅可以優(yōu)化行政管理的效果，也能夠提高政府部門組織工作效率，朝著層級化、規(guī)范化的方向發(fā)展，這在傳統(tǒng)公共行政中得到極大的關注。官僚制和公民參與呈現(xiàn)出對立的關系，在實踐中發(fā)現(xiàn)，官僚制對于民主存在影響，有行業(yè)學者與專家認為官僚制更為傾向統(tǒng)治，不利于實現(xiàn)公民參與。[6]因此，處于傳統(tǒng)行政管理階段，公共管理理論和實踐并沒有明確公民參與的重要地位。

鑒于此，社會管理與發(fā)展進程中運用公共管理理論，需要注意如下問題：

一是施行流程。公共管理理論采用系統(tǒng)性的處理方法，結合一般管理、公共管理特征，建議將公共管理職能劃分為職能過程與綜合職能，其中職能過程包括計劃、組織、領導、控制，綜合職能則包含決策、創(chuàng)新。二是施行方案。公共管理理論的施行要明確公共組織目標、宗旨，科學選擇適合社會環(huán)境與公民需求的組織目標戰(zhàn)略、戰(zhàn)略管理方案，擬定公共政策。三是組織活動。公民參與到公共管理的各項活動中，主要體現(xiàn)在公共人力資源、公共資產(chǎn)合理配置等方面。四是領導與協(xié)調。公民參與更加注重公共領導實際效能，執(zhí)行體制和社會環(huán)境之間的適應性，挑選合理的公共激勵方法，創(chuàng)建公共溝通機制，用以協(xié)調沖突。五是控制與管理。公共監(jiān)督、公共責任機制是施行公共管理理論的保障，可以通過績效評估、管理了解公共部門工作進度，應用信息技術創(chuàng)建公共信息管理系統(tǒng)，全面實現(xiàn)電子政務，提高公共預算管理的質量。六是制定決策。公共管理制定的決策具有綜合性，與公共管理職能緊密融合。七是實踐創(chuàng)新。公共管理各項環(huán)節(jié)創(chuàng)新是常規(guī)行為，例如戰(zhàn)略管理、公共政策、公共組織改革等。[7]公共管理不具備獨立性，各流程之間關系密切，彼此之間相互作用，是不斷創(chuàng)新的過程。公共管理期間必然會執(zhí)行相對應的公共政策，這種公共政策屬于公共管理理論范疇，也是組成公共管理的關鍵性抽象元素。處在動態(tài)環(huán)境下，施行公共管理政策需要在實踐過程中加以完善。考慮到公共政策的倫理性特征，按照現(xiàn)行準則作為公共政策施行的基本標準，對于制定公共政策的主體而言，最終所獲得的公共政策均呈現(xiàn)出倫理特征，其中涉及發(fā)展目標與行動等對公共政策起引導作用。[8]

三、公共管理理論中的公民參與

公共管理理論中包括的公民參與，主要從新公共行政、新公共管理、新公共服務三個方面加以理解，其中新公共行政范疇公民參與具有廣泛性，新公共管理范疇的公民參與則具有回應性，新公共服務范疇的公民參與具有核心性。

1.新公共行政的廣泛參與

新公共行政最早是在20世紀中期左右的美國出現(xiàn)，作為新概念出現(xiàn)的同時，也在社會上帶來很大程度的影響，直接關系到公共管理理念。在此之前施行的行政管理理論，更多是關注行政效率，公正性、公平性等，公共管理理論并沒得到重視。進入到20世紀60年代之后，美國開始爆發(fā)民權運動，其中政府部門的公共管理得到人們的重視，并且直接提出了行政改革的意見，使得公共行政符合法律法規(guī)要求。通過民權運動改變了公共行政的傳統(tǒng)想法與模式，憑借全新的公共行政思維方式，立足的本質除了相關技術以外，更加關注人本主義。

新公共行政理論在實踐的過程中，公共行政組織將可能獲得的利益擴張視為其長期發(fā)展的根本方向，卻將服務對象實際需求忽略，在工作效率方面集中了大量的人力、物力，導致政府部門在運行過程中與民主行政本質相脫離。鑒于此，基于新公共行政理論，在現(xiàn)代化民主社會環(huán)境下創(chuàng)建民主行政模型，有利于推動公共管理深入發(fā)展。

新公共行政理論中的公民參與，可以幫助政府更為直接且全方位地了解民眾需求，掌握其關注的問題，協(xié)調政府部門和群眾之間的沖突和矛盾，確保制定的公共決策符合法律規(guī)定，切實提升政府部門行政水平。[9]除此之外，新公共行政強調政府部門參與公共管理當中的公民參與和公務員參與，鼓勵公民參與公共行政的各個環(huán)節(jié)，其中包括公共行政管理和評估等，有利于加強社會公平性。

2.新公共管理的回應參與

公共管理在當前社會環(huán)境下需要不斷改革，以滿足發(fā)展過程中面臨的多元化要求。新公共管理改革最早可以追溯到20世紀末期，當時在英國開始興起新公共管理改革，并且在實踐過程中制定了行政改革的舉措，其中以公民憲章運動最具代表性，最終也獲得了相對可觀的改革效果。后期新公共管理改革對西方國家也帶來了直接的影響，甚至在國際環(huán)境下擴大了新公共管理運動的覆蓋范圍。由此可以總結新公共管理內容，包括：職業(yè)化管理；績效標準和評估；預算和戰(zhàn)略管理；政府部門的回應性服務；轉變大型、集中型公共服務機構模式；競爭機制；私人部門管理；協(xié)調管理、公眾等主體的關系。根據(jù)以上內容可以發(fā)現(xiàn)，不僅是現(xiàn)階段西方政府實施改革的基本方向，也是施行新公共管理模式呈現(xiàn)的核心特點。[10]

立足于傳統(tǒng)行政管理角度，新公共管理可以直接理解為管理主義復興，而決定新公共管理思維模式和新公共行政內容相反，即強調技術的基礎上弱化了人本主義。基于新公共管理理論，所有公共管理人員可以認為公民即顧客，為顧客提供公共服務及擬定公共政策務必要滿足其實際需求。[11]因此，開展公共管理的各項工作，公民參與也是直接回應政府部門擬定公共政策的途徑之一，由此可以確定新公共管理中的公民參與具有回應性特點。受到新公共主義引導作用，政府部門與公共機構系統(tǒng)有時并不會積極回應公民，從而導致雙方存在矛盾，該矛盾和新公共管理方法在實踐中存在的理論問題也大致相同。例如在實踐中發(fā)現(xiàn)新公共管理涉及的工具改革公共部門，實際上在工作中限制了公民參與。[12]如合同出租在市場環(huán)境中，是市場導向必須遵循的原則之一，有利于工作效率、效益的提升，然而結合實際卻發(fā)現(xiàn)公共責任范圍縮小，甚至對公共官員、群眾的溝通帶來直接的阻礙。另外，在私有化這一方面，其作用本身是簡化政府部門的冗余機構，為公共部門的各項工作注入活力，然而卻會對公民參與造成影響，甚至會引發(fā)公共責任的矛盾?？紤]到顧客提出的多元化需求，在回應性與多元性服務的提供上，反而將公民視為普通消費者，并未體現(xiàn)出公民參與的重要性。由此可見，在新公共管理領域，強調公民的回應參與非常關鍵，政府部門與公共管理者應該對廣大公民給予積極的回應。

3.新公共服務的核心參與

從20世紀末至今，新公共管理理論在實踐應用中受到各個行業(yè)、領域的關注，并且存在一些疑問，主要集中在新公共管理理論中公民參與這一方面。例如公民參與的實際作用并不是非常明顯，認為參與的行為并不會對政府部門帶來實質上的影響，所提出的意見也并未得到采納。要想切實解決這一問題，需要緊密聯(lián)系廣大公民和政治系統(tǒng)，立足于新公共服務中公民參與的核心性提出優(yōu)化措施。

新公共服務理論在公共管理改革中得到應用，并且改善公民參與效果不明顯等相關問題。然而，現(xiàn)行封閉性系統(tǒng)并沒有突出公民參與對擬定公共決策的作用。想要通過這一理論明確公民的重要位置，還需要重點關注公民的需求及公共利益，深入了解新公共服務理論，并且重新梳理政府部門和公民的聯(lián)系，在完善公共管理架構期間，可以融入公民參與，并且將其視為公共管理領域的核心內容。

四、結語

社會處在動態(tài)發(fā)展的環(huán)境下，政府部門負責公共參與的各項工作，必須對公民參與加強重視。一是要明確公民在公共管理中的重要性，積極采納公民提出的建議。二是結合公共管理理論，針對現(xiàn)有管理模式、思維方式等加以優(yōu)化，重點強調公民參與，協(xié)調公民和政府部門及公共管理者之間的關系，提升公共管理能力。