《航道養(yǎng)護(hù)管理規(guī)定》修訂的必要性分析

石晨 劉壘 母寶穎 交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院

原《規(guī)定》自2011年實(shí)施以來(lái)，對(duì)航道維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)確定、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃批準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)工作實(shí)施與考核等提出了明確要求，對(duì)于提高航道養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量和服務(wù)水平起到了積極的促進(jìn)作用。航道養(yǎng)護(hù)作為航運(yùn)發(fā)展的必要支撐，從頂層設(shè)計(jì)到具體養(yǎng)護(hù)實(shí)施作業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有了較大改變。

1.航道養(yǎng)護(hù)新形勢(shì)

1.1 《規(guī)定》出臺(tái)后相關(guān)法律法規(guī)制、修訂情況

2014年12月28日《中華人民共和國(guó)航道法》（以下簡(jiǎn)稱《航道法》）出臺(tái)，第四章對(duì)航道養(yǎng)護(hù)進(jìn)行專門(mén)規(guī)定，提高了對(duì)航道養(yǎng)護(hù)工作的重視程度。在《規(guī)定》出臺(tái)后，《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》相繼修訂，《通航建筑物運(yùn)行管理辦法》《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》相繼公布施行。2015-2019年間出臺(tái)了《內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)》《海輪航道通航標(biāo)準(zhǔn)》《通航建筑物維護(hù)技術(shù)規(guī)范》《通航建筑物運(yùn)行方案編制導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)，《航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》已經(jīng)部審核，待出臺(tái)。

1.2 航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)宏觀政策變化

法律體系構(gòu)建方面，2020年12月8日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《交通運(yùn)輸部關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見(jiàn)》，在構(gòu)建交通運(yùn)輸法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)上提出構(gòu)建由水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)、水路運(yùn)輸法規(guī)子系統(tǒng)、水上交通安全和防污染法規(guī)子系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成水路法規(guī)系統(tǒng)?！逗降婪ā纷鳛樗\(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)的“龍頭法”設(shè)專章對(duì)航道養(yǎng)護(hù)進(jìn)行規(guī)定，明確航道養(yǎng)護(hù)在航道管理中的重要性。

體制機(jī)制改革方面，一直以來(lái)，交通運(yùn)輸領(lǐng)域全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，改革重點(diǎn)一是去行政化，逐步推進(jìn)管辦分離，著力構(gòu)建新型政事關(guān)系；二是去盈利性，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性。交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)嵭惺聶?quán)改革，對(duì)上劃中央財(cái)政事權(quán)的長(zhǎng)江干線航道、西江航運(yùn)干線以及國(guó)境、國(guó)際通航河流航道養(yǎng)護(hù)實(shí)施主體作出規(guī)定，其中長(zhǎng)江干線航道養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)由中央實(shí)施；西江航運(yùn)干線養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)視改革進(jìn)展情況，逐步由中央實(shí)施，在改革到位之前，按照現(xiàn)行管理體制執(zhí)行；國(guó)境、國(guó)際通航河流航道養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)由中央實(shí)施或委托地方實(shí)施。

綠色環(huán)保養(yǎng)護(hù)方面，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出“構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系”，強(qiáng)調(diào)了交通生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的相關(guān)要求?！秲?nèi)河航運(yùn)發(fā)展綱要》提出“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的指導(dǎo)思想和“踐行資源節(jié)約環(huán)境友好的綠色發(fā)展方式”的內(nèi)河發(fā)展任務(wù)。

1.3 航道養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化

《全國(guó)航道管理與養(yǎng)護(hù)發(fā)展綱要(2016—2020年)》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）在主要任務(wù)中提出“穩(wěn)妥推進(jìn)航道養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！币皇窃诤降谰S護(hù)性疏浚、清障掃床、整治建筑物維護(hù)、航道設(shè)施（除航標(biāo)外）保養(yǎng)維修等領(lǐng)域，具備條件的積極引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。二是強(qiáng)化航道管理機(jī)構(gòu)在航道應(yīng)急搶通、航道巡查、航標(biāo)巡查與調(diào)整等領(lǐng)域的專業(yè)化養(yǎng)護(hù)和保障能力，加強(qiáng)測(cè)繪能力建設(shè)。三是加強(qiáng)市場(chǎng)信用管理，強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)化主體的監(jiān)管，引導(dǎo)和培育養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展。

2.《規(guī)定》與新形勢(shì)的適應(yīng)性分析

2.1 《規(guī)定》與新法銜接存在問(wèn)題

《規(guī)定》與新法的不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在：一是《航道法》作為《規(guī)定》的上位法，未被列入規(guī)定的編制依據(jù)中；二是適用范圍，《航道法》規(guī)定的航道既包括內(nèi)河航道，又包括沿海航道，《規(guī)定》只適用于內(nèi)河高等級(jí)航道和國(guó)際（境、界）河流航道；三是《航道法》對(duì)航道巡查、信息發(fā)布等方面作出的規(guī)定在《規(guī)定》中無(wú)法落地；四是文字表述，《航道法》中將“國(guó)際（境、界）河流”“航運(yùn)樞紐”改為“國(guó)際、國(guó)境河流”“通航建筑物”。

2.2 法律層級(jí)過(guò)低

原《規(guī)定》是交通運(yùn)輸部水運(yùn)局發(fā)布的規(guī)范性文件，其作為全國(guó)航道養(yǎng)護(hù)的法律依據(jù)，立法層級(jí)太低，規(guī)定內(nèi)容不夠清晰，容易出現(xiàn)多頭執(zhí)法的情況，造成的執(zhí)法混亂和執(zhí)法效率低下，不能有效規(guī)制航道養(yǎng)護(hù)工作的開(kāi)展。不利于航道養(yǎng)護(hù)依法實(shí)施，也不利于水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)的構(gòu)建。

2.3 不能體現(xiàn)體制機(jī)制改革情況

改革未實(shí)施以前，除長(zhǎng)江干線航道交由交通運(yùn)輸部設(shè)置的航道管理機(jī)構(gòu)直接管理，西江航運(yùn)干線由交通運(yùn)輸部設(shè)置的珠江航務(wù)管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)外，各省區(qū)航道管理體制主要分為航道專管機(jī)構(gòu)和包括航道管理在內(nèi)的水運(yùn)綜合管理機(jī)構(gòu)兩種類型，原《規(guī)定》的管理層級(jí)也是按照這種模式劃分的。體制機(jī)制改革后，現(xiàn)階段各地航道管理體制改革，政事分開(kāi)，部分地方負(fù)責(zé)航道養(yǎng)護(hù)的事業(yè)單位成為了公益性事業(yè)單位，沒(méi)有行政審批和行政執(zhí)法權(quán)，與有行政審批和行政執(zhí)法權(quán)力的航道養(yǎng)護(hù)管理部門(mén)不同，西江航運(yùn)干線和國(guó)境、國(guó)際河流航道財(cái)政事權(quán)上收國(guó)家，《規(guī)定》關(guān)于管理層級(jí)的法條已不適用。

2.4 缺少綠色環(huán)保條款

隨著綠色發(fā)展的深入，航道養(yǎng)護(hù)綠色環(huán)保的要求進(jìn)一步提高，當(dāng)前多地區(qū)航道養(yǎng)護(hù)單位在養(yǎng)護(hù)過(guò)程中使用節(jié)能、環(huán)保、綠色的技術(shù)、材料和工藝。疏浚土作為航道養(yǎng)護(hù)產(chǎn)生的廢棄物，為防止其對(duì)航道造成污染，其綜合利用一直是航道養(yǎng)護(hù)部門(mén)的研究重點(diǎn)。原《規(guī)定》中只在技術(shù)考核依據(jù)表格中對(duì)航標(biāo)使用提出了一項(xiàng)環(huán)保檢查標(biāo)準(zhǔn)，并未將綠色環(huán)保放在與安全、便捷相同的高度，重視程度不夠。

2.5 未涉及航道養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化相關(guān)內(nèi)容

事業(yè)單位體制改革后，航道養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)的工作職能發(fā)生變化，對(duì)管理崗位的需求量減少，對(duì)專業(yè)技術(shù)性崗位的需求量逐漸增加。航道養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化為解決航道養(yǎng)護(hù)問(wèn)題提供了有利途徑，隨著航道養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的發(fā)展，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)未完全成熟的問(wèn)題暴露出來(lái)，原《規(guī)定》對(duì)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化沒(méi)有規(guī)制，沒(méi)有準(zhǔn)入單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)準(zhǔn)入程序方面的引導(dǎo)，容易造成養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的混亂。

3.《規(guī)定》修訂的必要性

3.1 是承接上位法的必然要求

在《規(guī)定》中應(yīng)有對(duì)《航道法》航道養(yǎng)護(hù)一章法條的承接，并與其他航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，對(duì)航標(biāo)、通航建筑物等的養(yǎng)護(hù)作出規(guī)定，杜絕法條內(nèi)容交叉或空白，對(duì)適用范圍、技術(shù)術(shù)語(yǔ)等要在修訂過(guò)程中予以變更。

3.2 是構(gòu)建航道法規(guī)體系的必然要求

《規(guī)定》作為《航道法》配套規(guī)章已納入航道法規(guī)立法體系中，應(yīng)進(jìn)一步提升《規(guī)定》的法律層級(jí)，以交通運(yùn)輸部部令的形式發(fā)布，既可以有效指導(dǎo)航道養(yǎng)護(hù)工作的開(kāi)展，利于航道法規(guī)子體系的建立，又可以為后續(xù)《航道管理?xiàng)l例》的修訂以及《通航建筑物管理?xiàng)l例》的制定提供支撐。

3.3 是適應(yīng)體制改革的必然要求

《規(guī)定》應(yīng)與體制改革新要求相符，按照政事分開(kāi)的新形勢(shì)，將航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)單位分為負(fù)責(zé)航道養(yǎng)護(hù)管理的部門(mén)和航道養(yǎng)護(hù)單位兩大類，分別按照行政管理職能和純公益事業(yè)單位屬性負(fù)責(zé)具體事務(wù)等原則分類。在管理層級(jí)相關(guān)法條的編制上要考慮中央事權(quán)航道的特殊性，對(duì)西江航運(yùn)干線管理職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。

3.4 是體現(xiàn)航道養(yǎng)護(hù)綠色環(huán)保的必然要求

綠色作為現(xiàn)代化綜合交通體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻，航道養(yǎng)護(hù)應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的理念，《規(guī)定》修訂應(yīng)處理好航道養(yǎng)護(hù)與環(huán)境保護(hù)兩者的關(guān)系，提出指導(dǎo)性的原則和要求，在養(yǎng)護(hù)工作原則中增加綠色環(huán)保原則，推廣滿足環(huán)保要求的新技術(shù)和設(shè)施設(shè)備應(yīng)用。

3.5 是符合養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化發(fā)展的必然要求

部分航道養(yǎng)護(hù)工作通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行將成為航道養(yǎng)護(hù)的新常態(tài)，《規(guī)定》中應(yīng)增加引導(dǎo)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)發(fā)展的條款，將市場(chǎng)化引入養(yǎng)護(hù)法規(guī)體系。相關(guān)條款應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化的養(yǎng)護(hù)工作類型明確區(qū)分，對(duì)維護(hù)養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)自身運(yùn)作的輔助性服務(wù)項(xiàng)目和面向公眾的公共服務(wù)性項(xiàng)目區(qū)分開(kāi)，將疏浚等日常養(yǎng)護(hù)工作和專項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工程區(qū)分開(kāi)。

4.結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，原《規(guī)定》與宏觀政策和養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化發(fā)展現(xiàn)狀已不相匹配，不能有效指導(dǎo)和規(guī)制全國(guó)航道養(yǎng)護(hù)工作的開(kāi)展。為提升航道養(yǎng)護(hù)管理水平，推動(dòng)建立航道管理養(yǎng)護(hù)現(xiàn)代化體系，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行修改有其必要性。