檢察建議的功能障礙與推進(jìn)

謝聞波 王曉嵐 周登諒

（1.上海市徐匯區(qū)人民檢察院，上海 200030；2.華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237）

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，檢察建議在我國(guó)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟以及監(jiān)所檢察等活動(dòng)中得到廣泛使用，它是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、促進(jìn)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的一種重要手段。然而，由于檢察建議法律依據(jù)不完善、各地檢察建議在適用中不規(guī)范等原因?qū)е缕鋭傂约s束力不足，進(jìn)而影響了其實(shí)施的效果。針對(duì)這一問(wèn)題，張軍檢察長(zhǎng)提出“把檢察建議做成剛性、做到剛性”的要求。與此同時(shí)，就檢察建議本身而言，誠(chéng)如王敏遠(yuǎn)教授指出的，在新一輪的司法體制改革的背景下，檢察建議的內(nèi)容和重心逐漸由刑事訴訟轉(zhuǎn)向民事和行政領(lǐng)域，檢察建議的品質(zhì)要求更加突出，此外檢察建議發(fā)揮作用的方式也在變化。［1］

隨著司法體制改革、監(jiān)察體制改革的推進(jìn)以及檢察建議內(nèi)容和重心的變化，其功能也會(huì)更加復(fù)雜、多元，如何繼續(xù)有效發(fā)揮其傳統(tǒng)功能，結(jié)合時(shí)代需求拓展新功能，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性，便成為一個(gè)值得研究的問(wèn)題。特別是檢察建議的效力與功能之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系如何強(qiáng)化，如何提升其監(jiān)督效果，促進(jìn)法律的正確實(shí)施都需要展開(kāi)認(rèn)真的思考。本文在對(duì)檢察建議相關(guān)功能進(jìn)行梳理、分析的基礎(chǔ)上，試著提出一些推進(jìn)其功能有效發(fā)揮的建議。

二、檢察建議的功能考察

結(jié)合近年來(lái)檢察建議的適用情況，我們認(rèn)為檢察建議的功能主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

（一）糾錯(cuò)功能

針對(duì)公安、司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門在辦案過(guò)程中存在的違反法律的行為或做法，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議加以糾正。對(duì)于糾錯(cuò)的范圍，最高人民檢察院頒行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《檢察建議規(guī)定》）中已經(jīng)有較為明確的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議督促有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)糾正錯(cuò)誤，從而有效行使其法律監(jiān)督職能。

（二）預(yù)防功能

在以往的實(shí)踐中，檢察建議也常常被用于犯罪預(yù)防，尤其是職務(wù)犯罪。主要做法是針對(duì)同一系統(tǒng)職務(wù)犯罪的作案手段、作案方法、發(fā)案規(guī)律大體相同的狀況，通過(guò)專題調(diào)研，分析職務(wù)犯罪形成的原因、特點(diǎn)、規(guī)律、機(jī)制，找出制度和管理方面存在的問(wèn)題，及時(shí)提出檢察建議，督促有關(guān)系統(tǒng)和其上級(jí)主管部門采取相應(yīng)措施，消除可能產(chǎn)生職務(wù)犯罪或者被職務(wù)犯罪分子利用的機(jī)會(huì)和條件。［2］

（三）社會(huì)治理功能

檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)兩種方式參與社會(huì)治理，一是辦理各類案件，二是制發(fā)社會(huì)治理類檢察建議。前者側(cè)重于已經(jīng)發(fā)生的案件的解決，后者側(cè)重于防范可能的問(wèn)題和漏洞。針對(duì)有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位的管理漏洞，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實(shí)、分析研判的基礎(chǔ)上制發(fā)檢察建議，有效地推動(dòng)了有關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞，提升了治理水平。

（四）維護(hù)公益功能

根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《檢察建議規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中如果發(fā)現(xiàn)有損害社會(huì)公共利益的行為或裁判，有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。特別值得關(guān)注的是，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，前者如果不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起行政公益訴訟。

此外，也有研究者提出檢察建議的功能還包括整改功能、處置功能、引導(dǎo)功能、督促功能。［3］通過(guò)對(duì)這些功能具體內(nèi)容的考察后，可以發(fā)現(xiàn)上述功能在內(nèi)容上與本文所述存在重合的情形，例如整改功能是指檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在管理漏洞或安全隱患而提起檢察建議，幫助其強(qiáng)化管理、完善制度，實(shí)際上這已經(jīng)包含在社會(huì)治理功能當(dāng)中，其他幾項(xiàng)功能亦是如此，故不再單列。

三、檢察建議功能實(shí)現(xiàn)中存在的主要障礙和問(wèn)題

考察檢察建議工作的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)早期的檢察建議主要承擔(dān)糾錯(cuò)和預(yù)防功能，近年來(lái)社會(huì)治理和維護(hù)公益的功能得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。整體上看，檢察建議的規(guī)范性和法律效力不斷增強(qiáng)，這有助于促進(jìn)國(guó)家法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，但也存在一些障礙和問(wèn)題，這主要表現(xiàn)為：

（一）法律地位和效力不統(tǒng)一

檢察建議在發(fā)揮相關(guān)功能的過(guò)程中，一個(gè)較為突出的問(wèn)題是，在不同的司法程序中檢察建議的法律地位和效力不統(tǒng)一，導(dǎo)致其法律效果很容易出現(xiàn)偏差?，F(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定，對(duì)于特定類型案件或司法人員的違法行為，人民檢察院可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議。現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)于特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議；行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。而《刑事訴訟法》則未做任何關(guān)于檢察建議的規(guī)定。這意味著針對(duì)不同類型的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議時(shí)法律依據(jù)和保障是存在差異的，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被監(jiān)督單位的不配合行為的約束力也是不同的。顯然，這一現(xiàn)狀并不利于檢察建議從整體上發(fā)揮法律監(jiān)督的職責(zé)，進(jìn)而會(huì)影響其具體功能的實(shí)現(xiàn)。

（二）重個(gè)案監(jiān)督，輕類案監(jiān)督

大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，檢察機(jī)關(guān)往往更加重視對(duì)個(gè)案的監(jiān)督，類案監(jiān)督偏少，“就案論案”的情況較為盛行。所謂類案監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)一定時(shí)期有關(guān)機(jī)關(guān)的同類案件、同類問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，找出其中存在的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、處理結(jié)果矛盾、管理不規(guī)范等問(wèn)題，針對(duì)違法問(wèn)題提出糾正意見(jiàn)的一種監(jiān)督方式。

需要指出的是，個(gè)案監(jiān)督固然有助于糾正可能的錯(cuò)誤，但其局限性也很明顯。誠(chéng)如研究者所指出的，個(gè)案監(jiān)督涉及問(wèn)題單一，監(jiān)督意見(jiàn)不易引起重視；涉及對(duì)象單一，被監(jiān)督人員往往不愿暴露自身的辦案瑕疵，偵查機(jī)關(guān)也不希望將個(gè)案的瑕疵上升為整體工作的不足。［4］并且由于缺乏類案的比較，往往很難從標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的層面提出更加普適性的方案。此外，部分個(gè)案監(jiān)督檢察建議的內(nèi)容空泛，缺乏針對(duì)性、可操作性，導(dǎo)致被監(jiān)督對(duì)象無(wú)從回應(yīng)甚至拒絕回復(fù)。

關(guān)于類案監(jiān)督，目前僅有《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》）規(guī)定了三種可以提出檢察建議的情形，例如人民法院對(duì)民事訴訟中同類問(wèn)題適用法律不一致的、在多起案件中適用法律存在同類錯(cuò)誤的。然而，類案監(jiān)督往往需要借助案件檢索、對(duì)比分析才有可能發(fā)現(xiàn)法律適用不一致、適用法律存在同類錯(cuò)誤等情形，對(duì)此檢察機(jī)關(guān)常常會(huì)遇到有關(guān)機(jī)關(guān)不配合、線索難以發(fā)現(xiàn)的難題。類案監(jiān)督對(duì)于檢察人員也提出了更高的要求，不僅要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、收集信息、找出類案中的錯(cuò)漏，也要依據(jù)法律和事實(shí)提出糾正意見(jiàn)并做好說(shuō)服、溝通工作。

四、推進(jìn)檢察建議功能實(shí)現(xiàn)的建議

為了進(jìn)一步推進(jìn)檢察建議相關(guān)功能的實(shí)現(xiàn)，提升其法律監(jiān)督的效力，有必要對(duì)相關(guān)問(wèn)題加以完善。

（一）完善相關(guān)立法和程序

我們認(rèn)為，檢察建議相關(guān)功能的有效發(fā)揮首先有賴于立法的支撐與保障。就目前來(lái)看，僅《檢察建議規(guī)定》對(duì)檢察建議做了最為系統(tǒng)的規(guī)定，為檢察建議的制發(fā)提供了較為具體的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，各地的檢察機(jī)關(guān)一般也會(huì)制定本地檢察建議工作的實(shí)施辦法或細(xì)則。其次，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)民事審判監(jiān)督中檢察建議的適用范圍和情形作出了較為具體的規(guī)定。

與此同時(shí)，一些部門法也對(duì)檢察建議做了相應(yīng)的規(guī)定，例如《民事訴訟法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》等。但問(wèn)題在于，相關(guān)部門法中關(guān)于檢察建議的規(guī)定一般都較為簡(jiǎn)單，并且相關(guān)立法賦予檢察建議的效力也存在差異。

從功能推進(jìn)的角度來(lái)說(shuō)，目前僅有《行政訴訟法》針對(duì)幾種特別情形賦予檢察建議較為“剛性”的效力，將提起行政公益訴訟作為后續(xù)的保障手段。而根據(jù)《民事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)特定的問(wèn)題只是“可以”提出檢察建議。前文也已經(jīng)提及，關(guān)于檢察建議，《刑事訴訟法》甚至未做任何規(guī)定。

顯然，目前立法的不同步并不利于檢察建議的提出，各地檢察機(jī)關(guān)在日常工作中本就承擔(dān)了巨大的工作壓力，其在提起檢察建議時(shí)可能會(huì)存在動(dòng)力不足、方向不明、資源有限等問(wèn)題。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有必要對(duì)相關(guān)立法加以完善。

首先，盡管檢察建議的內(nèi)容和重心逐漸轉(zhuǎn)向民事和行政領(lǐng)域，但我們?nèi)匀唤ㄗh在《刑事訴訟法》中明確檢察建議的適用范圍和必要的程序，以提升檢察建議在刑事領(lǐng)域中法律依據(jù)的位階，同時(shí)明確檢察建議同其他訴訟行為的銜接。例如，公安、司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)或執(zhí)行中存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)在刑訴法中明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出檢察建議。

其次，進(jìn)一步完善《民事訴訟法》《行政訴訟法》中關(guān)于檢察建議的規(guī)定?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)于生效裁判如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤或者調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)法院提出檢察建議，也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。對(duì)此，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》就明確“判決、裁定是經(jīng)同級(jí)人民法院再審后作出的，判決、裁定是經(jīng)同級(jí)人民法院審判委員會(huì)討論作出的，地方各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院抗訴”，而不是提出檢察建議。我們認(rèn)為，在兩大訴訟法中也應(yīng)明確，如果生效裁判是經(jīng)過(guò)原審法院審判委員會(huì)討論作出的，則不宜再向原審法院提出檢察建議，而應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴為宜。這樣既有利于避免辦案人員的選擇難題，也有利于確保程序公正。

最后，建議在相關(guān)法律或規(guī)范性文件中明確人民法院處理檢察建議的程序。在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，人民法院可以展開(kāi)必要的調(diào)查并作出回應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，就是由法院特定部門的工作人員對(duì)檢察建議書(shū)進(jìn)行審查、核實(shí)，必要時(shí)展開(kāi)適當(dāng)?shù)恼{(diào)查，以確定其事實(shí)、理由是否成立，然后由院長(zhǎng)或?qū)徟形瘑T會(huì)決定如何回應(yīng)；如果對(duì)檢察建議的內(nèi)容持有異議，應(yīng)對(duì)允許其向制發(fā)檢察建議的人民檢察院申請(qǐng)復(fù)議。

（二）加強(qiáng)類案監(jiān)督，提升監(jiān)督的深度與系統(tǒng)性

為了切實(shí)有效加強(qiáng)類案監(jiān)督，促進(jìn)檢察建議相關(guān)功能的實(shí)現(xiàn)，我們?cè)囍岢鋈缦峦晟平ㄗh：

第一，進(jìn)一步完善類案監(jiān)督的范圍。除了《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的三種情形外，刑事訴訟、行政訴訟中法律適用不一致、適用法律存在同類錯(cuò)誤等情形，行政機(jī)關(guān)存在的監(jiān)管漏洞或者執(zhí)法不規(guī)范也應(yīng)納入類案監(jiān)督的范圍。同時(shí)，需要明確的是，針對(duì)類案提出檢察建議應(yīng)當(dāng)集中在具有重大隱患和普遍性的問(wèn)題上，可能會(huì)嚴(yán)重侵犯案件當(dāng)事人或案外人的合法權(quán)利，而對(duì)于一般性的操作不規(guī)范則可以通過(guò)其他方法予以糾正。

第二，確保類案監(jiān)督人員配備的專業(yè)化。由于類案監(jiān)督具有更高的要求和難度，因此我們建議在不改變現(xiàn)行檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置的大框架下，可以考慮在不同業(yè)務(wù)部門內(nèi)指定（抽調(diào)）專人組成院內(nèi)工作小組負(fù)責(zé)承辦檢察建議工作，保持人員的相對(duì)獨(dú)立性。工作小組內(nèi)部需要進(jìn)行必要的分工與協(xié)作，加強(qiáng)流程管理，提升工作效率與質(zhì)量，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)工作小組的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確工作職責(zé)，提升思想意識(shí)。

第三，做好監(jiān)督樣本的精準(zhǔn)發(fā)掘。在明確監(jiān)督范圍和人員配備后，檢察人員應(yīng)當(dāng)圍繞“類案”“法律適用錯(cuò)誤”“適用法律不一致”“監(jiān)管漏洞”等要素展開(kāi)調(diào)查和發(fā)掘工作。在條件允許的情況下，可以借助大數(shù)據(jù)分析工具對(duì)相關(guān)文書(shū)、材料進(jìn)行分析、比對(duì)，從而找出適合進(jìn)行類案監(jiān)督的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上再展開(kāi)進(jìn)一步的事實(shí)調(diào)查、溝通協(xié)調(diào)、文書(shū)撰寫(xiě)與審核、書(shū)面或宣告送達(dá)、跟蹤監(jiān)督等工作。

第四，提升類案監(jiān)督檢察建議的質(zhì)量。由于類案監(jiān)督具有較強(qiáng)的規(guī)范意義和指導(dǎo)價(jià)值，檢察建議的質(zhì)量就顯得格外重要。檢察人員在制發(fā)此類檢察建議時(shí)需要更加細(xì)致、規(guī)范：（1）基礎(chǔ)事實(shí)和數(shù)據(jù)務(wù)必做到準(zhǔn)確、無(wú)誤；（2）對(duì)于類案中暴露出來(lái)的共性問(wèn)題，應(yīng)該結(jié)合相關(guān)法律和事實(shí)作出深入的剖析，讓被監(jiān)督單位充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性；（3）對(duì)于類案的具體建議應(yīng)該盡量具體、有可操作性，并告知被監(jiān)督單位回復(fù)的期限及可能的程序后果。

第五，加強(qiáng)溝通，做好跟蹤監(jiān)督。在發(fā)出類案檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)可以同步做好如下幾項(xiàng)工作：一是與被監(jiān)督單位做好溝通工作，督促其認(rèn)真對(duì)待檢察建議，并及時(shí)了解其落實(shí)情況和進(jìn)度；二是做好被監(jiān)督單位回復(fù)意見(jiàn)的評(píng)估，重點(diǎn)考察其合理性與可行性，考察其能否有效解決類案中存在的問(wèn)題；三是可以考慮定期進(jìn)行整改效果“回頭看”，即對(duì)于已經(jīng)提出整改方案的被監(jiān)督單位，檢察機(jī)關(guān)可以選擇合適的時(shí)間對(duì)后續(xù)同類案件、同類問(wèn)題進(jìn)行隨機(jī)抽查，以判斷其整改的質(zhì)效；四是對(duì)于未認(rèn)真作出回復(fù)或整改不力的被監(jiān)督單位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，例如將檢察建議及相關(guān)材料報(bào)送同級(jí)人大、黨委，提請(qǐng)人大、黨委對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)監(jiān)督。