行政許可法中的便民原則與公平之間的平衡

王涵璐

（青海師范大學(xué)，青海 西寧 810008）

2003年8月27日行政許可法公布施行，該法的施行對(duì)于我國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)起到了推動(dòng)的作用，在限制政府權(quán)力、實(shí)施政務(wù)公開(kāi)方面以及建設(shè)誠(chéng)信、廉潔、高效政府方面具有重大意義。將便民原則落到實(shí)處，可以發(fā)揮維護(hù)廣大公民權(quán)益、推動(dòng)體制機(jī)制改革、監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)事務(wù)等多方面的多重作用，可以在一定程度上治理和杜絕腐敗行為。因此要想更好地推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，需要進(jìn)一步深入研究行政許可法當(dāng)中的便民原則。

一、便民原則的理論分析

（一）便民原則的含義分析

關(guān)于便民原則，我國(guó)在《行政許可法》第六條款項(xiàng)中進(jìn)行了明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在實(shí)行行政許可時(shí)，必須堅(jiān)持便民原則，提升工作效率，給群眾提供高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。這里的“便民”所指代的是在進(jìn)行行政事務(wù)過(guò)程中盡量簡(jiǎn)化手續(xù)方便人民群眾，從而幫助行政相對(duì)人在獲取行政許可當(dāng)中盡可能地減少花在手續(xù)審批以及等待上的時(shí)間，并以盡可能短的時(shí)間通過(guò)許可。

（二）立法現(xiàn)狀分析

在我國(guó)《行政許可法》很多條款中，都能夠?qū)Ρ忝裨瓌t進(jìn)行表現(xiàn)。例如第十二條就對(duì)行政許可的范圍進(jìn)行了明確界定，還有第十三條對(duì)不屬于行政許可的行為情況進(jìn)行鮮明表述。這些規(guī)定保障了行政相對(duì)人的自主權(quán)同時(shí)也對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行了約束；并規(guī)定行政許可應(yīng)當(dāng)集中處理，減少處理時(shí)間，行政部門(mén)的辦事人員在為行政相對(duì)人處理行政事務(wù)時(shí)可以處理多個(gè)事務(wù)同時(shí)進(jìn)行，擴(kuò)大職權(quán)是為了減少審批等待時(shí)間提高工作效率，給予行為相對(duì)人更大的便利。［1］

對(duì)“一個(gè)窗口”對(duì)外制度進(jìn)行了創(chuàng)建，《行政許可法》在第二十六條中指出：凡是涉及內(nèi)部多個(gè)單位的行政許可行為，行政機(jī)關(guān)必須設(shè)立一個(gè)部門(mén)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行統(tǒng)一辦理和審批。”除此以外該法案在二十六條當(dāng)中還明確提出當(dāng)出現(xiàn)需要兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政部門(mén)實(shí)施行政許可時(shí)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)立一站式服務(wù)，組織與之相關(guān)的行政部門(mén)統(tǒng)一處理集中辦理，節(jié)省行政相對(duì)人的辦理時(shí)間，減少無(wú)謂奔波，［2］同時(shí)也有助于行政部門(mén)工作效能的提升，有力推動(dòng)便民政府的建設(shè)進(jìn)程。

綜上所述，在以上《行政許可法》的條例中，我們都能夠看到便民原則的影子，這表現(xiàn)了我國(guó)政府的一切工作都是體現(xiàn)我國(guó)人們根本利益的，這能夠激勵(lì)公民法人和其他組織對(duì)政府的行政許可行為進(jìn)行主動(dòng)配合。

二、便民原則與公平之間的平衡

審查具體可以分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩種，這里的形式審查通俗說(shuō)來(lái)就是表面材料審查，行政部門(mén)辦事人員對(duì)于行政相對(duì)人提交的相關(guān)材料進(jìn)行審查，審查各種材料及手續(xù)是否符合規(guī)定程序，同時(shí)對(duì)提交材料的全面性、真實(shí)性以及合法性進(jìn)行審查。實(shí)質(zhì)審查指的是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人所提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，查看其內(nèi)容是否存在錯(cuò)誤或是弄虛作假。當(dāng)前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)主要采取形式審查的方式，重點(diǎn)審查申請(qǐng)人是否擁有無(wú)申請(qǐng)書(shū)、其申請(qǐng)理由合不合理。再加上從申請(qǐng)人提交申請(qǐng)材料到行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，這之間時(shí)間段過(guò)長(zhǎng)，可能會(huì)造成材料上所反映的事情出現(xiàn)了新的變動(dòng)。針對(duì)這些情況，行政機(jī)關(guān)采用形式審查是無(wú)法對(duì)其真實(shí)情況進(jìn)行有效了解的，這樣一來(lái)就會(huì)使不少企業(yè)主體資格存在非常嚴(yán)重的錯(cuò)誤，這給以后的監(jiān)管工作造成巨大的麻煩。所以，行政機(jī)關(guān)必須在有需要的時(shí)候進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

一般情況下，行政許可都采取形式審查，可是有些行為是能夠給國(guó)家、社會(huì)以及第三人切身利益帶來(lái)巨大威脅，還有就是申請(qǐng)材料被舉報(bào)內(nèi)容作假、第三方提出質(zhì)疑，或者是能夠?qū)茌牱秶鷥?nèi)造成很大影響的，行政機(jī)關(guān)要采取實(shí)質(zhì)審查方式對(duì)這些行為進(jìn)行審查。由于實(shí)質(zhì)審查對(duì)象的多樣性，行政機(jī)關(guān)針對(duì)不同的內(nèi)容會(huì)采取不同的審查方式。第一，實(shí)地查證：行政機(jī)關(guān)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查來(lái)核實(shí)申請(qǐng)人提交的材料真實(shí)性的審查方式。第二，聽(tīng)證：一旦涉及行政相對(duì)人權(quán)益之外的第三方權(quán)益時(shí)就需要行政部門(mén)相關(guān)人員按照法律法規(guī)約束程序進(jìn)行聽(tīng)證，并以此作為依據(jù)來(lái)判斷是否可以通過(guò)行政許可。第三，司法鑒定：對(duì)于涉嫌虛假的申請(qǐng)材料，行政機(jī)關(guān)自身無(wú)法做出判斷的，送交司法鑒定機(jī)構(gòu)辨別真?zhèn)蔚膶彶榉绞?。第四，函證：是行政機(jī)關(guān)以公函的形式請(qǐng)求其他行政機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)協(xié)助核實(shí)有關(guān)申請(qǐng)材料的審查方式。

雖然實(shí)質(zhì)審查彌補(bǔ)了單一形式審查的弊端，但也存在著缺陷。關(guān)于材料內(nèi)容是否存在真實(shí)，這是由申請(qǐng)人進(jìn)行控制的，行政機(jī)關(guān)是無(wú)法在這上面和申請(qǐng)人進(jìn)行博弈的，再加上登記部門(mén)工作量大、缺乏相應(yīng)的程序和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法把握實(shí)質(zhì)審查的實(shí)施，因此實(shí)質(zhì)審查的啟動(dòng)實(shí)際上是很少的。［3］

三、便民原則的不足之處

（一）原則性規(guī)定過(guò)多，條款制定所留余地過(guò)大

在我國(guó)《行政許可法》中，我們能夠看出很多原則性規(guī)定，這是因?yàn)槲覈?guó)政府打算對(duì)全部的行政許可行為進(jìn)行有效規(guī)范，這就使得社會(huì)大眾對(duì)行政許可事項(xiàng)認(rèn)識(shí)只是停留在表面，也很難對(duì)未來(lái)的立法走向進(jìn)行預(yù)測(cè)。舉例說(shuō)來(lái)，行政許可法中規(guī)定行政部門(mén)在實(shí)施行政許可時(shí)應(yīng)當(dāng)集中處理統(tǒng)一辦理，行政機(jī)關(guān)的辦事人員可以同時(shí)處理多種事務(wù)掌握多項(xiàng)職權(quán)，但是卻沒(méi)有對(duì)職權(quán)范圍進(jìn)行界限劃分。過(guò)多的原則性規(guī)定，容易出現(xiàn)“紙上談兵”的效果，使法律缺少操作性而停留在紙面上，無(wú)法變成“活的法律”，同時(shí)也可能出現(xiàn)因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)而使行政權(quán)力膨脹的可能而導(dǎo)致便民成了一句空話(huà)。

（二）規(guī)定事項(xiàng)不全面，缺少明文規(guī)定

行政許可法中的一些條文只做到了“點(diǎn)到為止”，并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)明確的說(shuō)明，導(dǎo)致在遇到問(wèn)題的時(shí)候缺乏相應(yīng)的、具體的救濟(jì)措施，損害了行政相對(duì)人的利益。我國(guó)《行政許可法》在第八條條例中指出：如果行政許可事項(xiàng)所涉及的法律條文被修改、廢除的話(huà)，為了切實(shí)維護(hù)社會(huì)大眾的切身利益，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)已經(jīng)執(zhí)行的行政許可進(jìn)行變更或撤銷(xiāo)；倘若因此給社會(huì)帶來(lái)巨大損失的，行政機(jī)關(guān)要依法給予補(bǔ)償?！笨墒恰缎姓S可法》卻對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)行描述。［4］

四、便民原則的完善

（一）轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)設(shè)行政審批體制

想要更多的體現(xiàn)便民原則，首先需要轉(zhuǎn)變的就是管理觀(guān)念。政府有關(guān)部門(mén)要想真正為人民服務(wù)就需要改變傳統(tǒng)的管理理念，將管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)理念，以民為本而不是替民做主。提高國(guó)家工作人員的素質(zhì)，樹(shù)立為人民服務(wù)的理念，積極地為行政相對(duì)人服務(wù)。

（二）清理現(xiàn)行行政許可，裁剪行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

不僅注重形式，還要讓實(shí)質(zhì)上符合科學(xué)要求，當(dāng)前個(gè)別行政許可盡快在當(dāng)時(shí)制定時(shí)達(dá)到有關(guān)要求，然而在這會(huì)的變化中不能及時(shí)調(diào)整，因而，起不到應(yīng)用的作用。其中重點(diǎn)清理工作要放在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)上，將那些掌握權(quán)力卻不辦實(shí)事的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中整治，這不僅僅能夠提高行政許可速度，同時(shí)也能夠減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于政府的工作效率和質(zhì)量提升有著極大的促進(jìn)意義。

（三）提高業(yè)務(wù)素質(zhì)與服務(wù)水平

各行政部門(mén)可以通過(guò)開(kāi)展公務(wù)員培訓(xùn)活動(dòng)，引入獎(jiǎng)懲分明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高工作人員的積極性，營(yíng)造一種執(zhí)政為民的良好氣氛和積極向上的精神面貌，來(lái)更好地為行政相對(duì)人服務(wù)。業(yè)務(wù)人員素質(zhì)水平的提升不僅僅可以大大提高辦事效率，同時(shí)也能夠節(jié)省行政相對(duì)人時(shí)間，給行政相對(duì)人更好的服務(wù)體驗(yàn)。

（四）進(jìn)行雙向管理體制改革

對(duì)當(dāng)前的行政部門(mén)管理體制進(jìn)行雙向體制改革，狠抓橫向縱向兩個(gè)方面體制當(dāng)中的不足之處進(jìn)行糾正。嚴(yán)格按照行政許可法中的明確規(guī)定辦事，處理行政相對(duì)人的行政許可時(shí)盡量統(tǒng)一辦理集中處理。同時(shí)要加強(qiáng)部門(mén)之間的合作和互通，給予工作人員適當(dāng)?shù)臋?quán)力，對(duì)各級(jí)政府的許可權(quán)責(zé)要進(jìn)一步明確，并對(duì)一些職責(zé)重疊的行政單位要進(jìn)行重組整合。