訴前程序中檢察建議運行機制的完善

徐 海

（重慶市秀山縣人民檢察院，重慶 409900）

一、訴前檢察建議運行存在的問題及原因分析

（一）訴前檢察建議規(guī)定不明確

檢察建議是檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法定形式，其內(nèi)容直接影響訴前程序的效果。最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中對檢察建議的制作原則、內(nèi)容進行了規(guī)定。但實踐中，仍然存在部分檢察機關(guān)提出的檢察建議內(nèi)容過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致行政機關(guān)不清楚因為哪些行為，出現(xiàn)行政機關(guān)認為已全面履職，但檢察機關(guān)認為其履職不到位的現(xiàn)象。還有的檢察機關(guān)提出的檢察建議內(nèi)容十分具體，甚至出現(xiàn)“命令式”的內(nèi)容，導(dǎo)致檢察權(quán)過多干預(yù)行政權(quán)。訴前檢察建議的內(nèi)容詳略不一、缺乏可操作性，嚴重影響后續(xù)執(zhí)行的情況是很常見的，這是由于我國行政公益訴訟制度缺乏詳細的立法規(guī)定，具體制度還不健全，訴前檢察建議的運行還缺乏明確、具體的規(guī)定和指引。［1］

（二）訴前檢察建議的審查標準偏重結(jié)果導(dǎo)向

實踐中，部分檢察機關(guān)只要發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)沒有依照檢察建議的內(nèi)容及時整改到位，兩益仍受侵害的，就以行政機關(guān)未依法履職或者履職不到位為由提起訴訟，但最終并未得到人民法院的支持。［2］這是由于檢察機關(guān)更加注重檢察建議執(zhí)行的結(jié)果，即兩益是否得到修復(fù)，而在一定程度上否定了行政機關(guān)履職行為本身。尤其是在部分污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案件中，有些行政機關(guān)收到檢察建議后積極主動履職，但是由于環(huán)境等客觀不可控因素的限制，導(dǎo)致行政機關(guān)履職不及時或履職不能。還有的檢察機關(guān)雖會對行政機關(guān)的履行行為進行審查，但仍偏重結(jié)果標準，往往也以未能達到有效保護公益這一結(jié)果而提起訴訟。

（三）訴前檢察建議運行缺乏保障機制

一是缺乏跟蹤反饋機制。實踐中存在這樣的問題：部分檢察機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，不注重對檢察建議執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督和調(diào)查，更多是關(guān)注行政機關(guān)回復(fù)的書面材料，不能有效監(jiān)督有些行政機關(guān)不履行或者不積極履行的行為，甚至置之不理，導(dǎo)致檢察建議的作用難以發(fā)揮。二是缺乏溝通協(xié)調(diào)機制。部分行政公益訴訟案件專業(yè)性較強，案情復(fù)雜、牽涉面廣、持續(xù)時間長。有的檢察機關(guān)與行政機關(guān)有效溝通不足，部分訴前檢察建議得不到行政機關(guān)的理解，甚至是不予配合，導(dǎo)致檢察建議難以得到有效執(zhí)行。三是缺乏救濟保障機制。檢察機關(guān)由于專業(yè)和技術(shù)的限制，不能保證每份檢察建議都準確無誤。那行政機關(guān)是否可以檢察建議內(nèi)容有誤為由提出異議？提出異議但檢察機關(guān)不予采納的情況下，行政機關(guān)是否可以采取如申請復(fù)議等方式進行救濟？目前并沒有明確的規(guī)定。

二、訴前檢察建議制度運行的完善建議

（一）健全訴前檢察建議運行的溝通機制

檢察機關(guān)督促行政機關(guān)依法履職，根本目的都是為了保護兩益。因此，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間不是對抗關(guān)系，完善訴前檢察建議制度，有必要健全兩者間的溝通機制。

其一，完善落實人員交流機制。人員交流機制可以有效轉(zhuǎn)變檢察機關(guān)專業(yè)知識缺乏的劣勢，不斷提高檢察機關(guān)的專業(yè)化水平和監(jiān)督效力。如最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委探索互派人員交流機制，并通過培訓(xùn)、專項行動等方式，讓交流人員真正參與到工作中去，共同破解公益訴訟工作的難題。雖然目前很多省市都明確規(guī)定了人員交流機制，但真正落實到位的少之又少，由于人手不足、不重視等原因，掛名交流現(xiàn)象嚴重，迫切需要對人員交流機制做詳細具體的規(guī)定，以確保其真正發(fā)揮作用。

其二，建立健全執(zhí)法聯(lián)動機制。行政機關(guān)容易出現(xiàn)職能交叉、權(quán)限不清的問題，僅靠一個行政機關(guān)有時難以達到保護兩益的效果。檢察機關(guān)應(yīng)當結(jié)合各地實際，借鑒地方經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新工作模式，建立健全與行政機關(guān)之間的執(zhí)法聯(lián)動機制，避免檢察建議成為“一紙空文”。如“圓桌會議機制”，檢察機關(guān)與相關(guān)職能部門采取會上商討、會下協(xié)作配合的工作模式，共同推動問題解決?！昂娱L＋檢察長”協(xié)作機制，通過移送案件線索、共享執(zhí)法信息、協(xié)助案件辦理、召開聯(lián)席會議等措施，凝聚跨區(qū)域河流的保護合力。通過建立健全跨部門跨領(lǐng)域的執(zhí)法聯(lián)動機制，提高行政機關(guān)的執(zhí)法認識、執(zhí)法水平和能力，可以更好地通過訴前檢察建議解決兩益保護問題。

（二）明確訴前檢察建議執(zhí)行的審查機制

其一，確定兼顧行為和結(jié)果的雙重審查標準。以單一的行為或者結(jié)果為標準判斷檢察建議的執(zhí)行情況，不僅會降低行政機關(guān)履職的主動性和積極性，更不利于保護社會公益，背離了行政公益訴訟的正確發(fā)展軌道。兼顧行為和結(jié)果的雙重審查標準更全面、客觀，即檢察機關(guān)判斷訴前檢察建議有效執(zhí)行與否，既要全面審查行政機關(guān)的履職行為，是否按照檢察建議的內(nèi)容整改落實；又要考慮受損公益是否得到有效修復(fù)，更加符合行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷。這樣不僅有利于讓訴前檢察建議落到實處，更有利于檢察機關(guān)在全面掌握案情的基礎(chǔ)上決定是否提起訴訟，以實現(xiàn)兩益保護。

其二，完善訴前檢察建議執(zhí)行的審查方式。根據(jù)雙重審查標準，檢察機關(guān)應(yīng)當從兩方面對訴前檢察建議的執(zhí)行情況進行判斷。一是審查行政機關(guān)是否依法全面有效履職。行政機關(guān)對檢察建議的執(zhí)行包括形式上在法定期限內(nèi)對檢察建議書面回復(fù)，實質(zhì)上嚴格按照檢察建議的內(nèi)容去整改落實。那么，行政機關(guān)做到何種程度才算全面履職？可以從兩方面綜合分析：行政相對人已經(jīng)停止侵害公益的違法行為，行政機關(guān)主觀上積極作為且窮盡救濟手段。二是判斷受損公益的修復(fù)情況。審查行政機關(guān)的履職行為后，還要判斷社會公益是否仍處于受侵害狀態(tài)。對于可以挽回的社會公益，在排除因客觀原因需要暫緩的情形，行政機關(guān)已經(jīng)盡可能保護受損公益，如追回受損害的國有資產(chǎn)；對于無法挽回的社會公益，如環(huán)境污染等損害，行政機關(guān)已窮盡救濟手段，最大限度地恢復(fù)受損環(huán)境和降低公益受損帶來的不利影響。此外，檢察機關(guān)還可以聘請“專家輔助人”作出專業(yè)的鑒定和評估，綜合衡量受損公益的修復(fù)情況。［3］

（三）健全訴前檢察建議運行的監(jiān)督保障機制

其一，完善多元化跟蹤監(jiān)督機制。檢察機關(guān)不僅要制發(fā)訴前檢察建議書，還應(yīng)當對檢察建議的全過程開展監(jiān)督跟蹤，切實增強檢察建議的剛性。一是建立回訪制度，及時跟蹤了解檢察建議內(nèi)容的有效性和可行性，確保發(fā)揮預(yù)期效果。二是完善通報和考核制度。行政機關(guān)不整改或整改不到位的，檢察機關(guān)可以向同級黨委和政府通報；將行政機關(guān)的采納整改情況納入政績考評，提高行政機關(guān)的積極性。三是建立責任追究制度。因行政機關(guān)不依法履職使得社會公益遭受重大損失的，依法追究行政機關(guān)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接人員的責任。

其二，建立救濟保障機制。建立救濟保障機制，就是要在訴前階段充分尊重和保障行政機關(guān)及其行政權(quán)的行使。行政機關(guān)對檢察建議的內(nèi)容和執(zhí)行結(jié)果有不同認識時，應(yīng)當賦予行政機關(guān)提出異議的權(quán)利。一方面行政機關(guān)如確有證據(jù)證明檢察建議內(nèi)容錯誤的，應(yīng)及時提出異議，與檢察機關(guān)溝通是否變更；如確有客觀情況導(dǎo)致檢察建議不能執(zhí)行的，應(yīng)當書面回復(fù)檢察機關(guān)并提供事實依據(jù)，提高檢察建議的可執(zhí)行性。另一方面行政機關(guān)認為其已全面履職，但檢察機關(guān)經(jīng)審查認為行政機關(guān)未依法履職、兩益仍處于受侵害狀態(tài)，決定啟動訴訟程序的，應(yīng)當賦予行政機關(guān)提出異議權(quán)，并說明理由。檢察機關(guān)認為理由不成立的，再依法啟動訴訟程序。從而最大限度地確保檢察建議的有效執(zhí)行，節(jié)約司法資源，維護國家利益和社會公共利益。