城鎮(zhèn)子女宅基地使用權(quán)繼承

王至宇

（河北工程大學(xué)，河北 邯鄲 056038）

在2020年9月9日發(fā)布的“十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議”答復(fù)中就農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問(wèn)題、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題作出了詳細(xì)答復(fù)。城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城工作，為了更好地在城鎮(zhèn)購(gòu)房以及子女上學(xué)，他們把戶籍從農(nóng)村遷至城鎮(zhèn)，進(jìn)而“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問(wèn)題”的答復(fù)引發(fā)了社會(huì)的共同關(guān)注，答復(fù)中明確指出：城鎮(zhèn)戶籍子女可依法對(duì)存有房產(chǎn)的宅基地使用權(quán)進(jìn)行繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

一、農(nóng)村宅基地繼承的價(jià)值

（一）有利于解決法律的沖突

《憲法》第十三條規(guī)定了公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國(guó)家依法保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)。

《民法典》第一千一百二十二條規(guī)定了遺產(chǎn)是自然人死亡時(shí)所遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定了取得宅基地使用權(quán)需滿足三個(gè)條件，即“一戶一宅”、面積符合規(guī)定、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員［1］。

顯然，《土地管理法》中的規(guī)定與《憲法》與《民法典》中規(guī)定相沖突。宅基地上所附著的房屋及相關(guān)配套措施應(yīng)是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，是農(nóng)民的合法個(gè)人財(cái)產(chǎn)，它應(yīng)當(dāng)是屬于繼承范圍之內(nèi)的［2］。另外，根據(jù)我國(guó)法律中規(guī)定的“房地一體”的原則，也應(yīng)該認(rèn)定在宅基地上存在房屋時(shí)，繼承人可以合法繼承被繼承人所有房屋以及其所占有宅基地部分使用權(quán)。

此外，將宅基地使用權(quán)限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不符合現(xiàn)在的實(shí)際情況。城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，為了便于購(gòu)房以及子女接受教育，他們將戶籍遷至城市。若依照《土地管理法》中的規(guī)定，離鄉(xiāng)遷戶的農(nóng)村人喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組成成員的身份，均無(wú)法取得宅基地的使用權(quán)。很明顯，這樣是不符合實(shí)際情況的，會(huì)給已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民帶來(lái)巨大的束縛，不利于社會(huì)發(fā)展的。再者法律針對(duì)同一物權(quán)的保護(hù)應(yīng)是平等的，城鎮(zhèn)居民可通過(guò)繼承獲得房屋與土地，不應(yīng)因?yàn)樯矸莸母淖兌鴦儕Z農(nóng)民對(duì)于宅基地以及祖屋繼承的權(quán)利。

該《答復(fù)》針對(duì)城鎮(zhèn)戶口是否能夠依法繼承宅基地使用權(quán)的問(wèn)題作出明確答復(fù)，調(diào)和了這三者法律之間沖突的部分，使我國(guó)的農(nóng)村宅基地繼承更加明確，具有可行性，更好地保護(hù)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

（二）有利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的價(jià)值

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的改變和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使宅基地使用權(quán)不再是以居住保障為唯一價(jià)值體現(xiàn)，新農(nóng)村的建立、發(fā)展，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值也逐漸顯現(xiàn)，財(cái)產(chǎn)價(jià)值的日益彰顯促使宅基地繼受取得成為可能［3］。宅基地使用權(quán)設(shè)立是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，而隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展而逐漸趨于瓦解，以居住保障和初始取得仍作為其唯一旨要的制度設(shè)計(jì)也與當(dāng)今社會(huì)不相適應(yīng)。城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并且定居，這種單向人口流動(dòng)，降低了對(duì)宅基地本身居住保障的剛性需求。通過(guò)允許城鎮(zhèn)子女可依法繼承宅基地使用權(quán)，可使宅基地使用權(quán)在除發(fā)揮其居住保障功能之外，為農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收益提供便利。

（三）有利于保護(hù)農(nóng)戶的私有財(cái)產(chǎn)

農(nóng)戶通過(guò)申請(qǐng)獲得宅基地的使用權(quán)，他們?cè)讷@得的宅基地上建造房屋，對(duì)于一部分農(nóng)民而言，一棟房屋可能就是他們一生奮斗的成果，如若因?yàn)槔^承主體的身份的限制而剝奪了他們的繼承權(quán)，則會(huì)造成公權(quán)力對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的侵犯。不動(dòng)產(chǎn)可能是農(nóng)民的最重要的財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋以及宅基地使用權(quán)的無(wú)差別繼承，不僅會(huì)激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)造財(cái)富的熱情和動(dòng)力，也充分體現(xiàn)了《憲法》中所規(guī)定的“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”的重要價(jià)值；同時(shí)，允許城鎮(zhèn)戶口子女可依法繼承宅基地，也可更好地維護(hù)鄉(xiāng)情，傳承傳統(tǒng)文化。

二、農(nóng)村宅基地繼承相關(guān)規(guī)定的缺失問(wèn)題

（一）農(nóng)村宅基地可繼承范圍的認(rèn)定

本《答復(fù)》中已將宅基地的繼承進(jìn)一步進(jìn)行了限制，需在宅基地上有房才可以進(jìn)行繼承并登記，單獨(dú)繼承宅基地使用權(quán)是無(wú)法進(jìn)行的。但當(dāng)宅基地使用權(quán)被繼承之前符合拆遷安置房、安置地的規(guī)定要求的，其宅基地所對(duì)應(yīng)的拆遷安置房、安置地是否可以作為繼承的標(biāo)的，拆遷安置房、安置地通常被認(rèn)為是對(duì)宅基地被征收、征用后的一種補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)調(diào)換，其根本目的還是保護(hù)農(nóng)戶的基本生活權(quán)利，保障農(nóng)戶最基本的生活需求。至于拆遷安置房，是對(duì)被拆遷人的原居住房屋進(jìn)行補(bǔ)償，其是源于地上房屋的，從法理角度來(lái)看視為其與原房屋具有同一性。而拆遷安置地首先就意味著原始宅基地確已破滅，若被拆遷人再次擁有宅基地使用權(quán)就必須由村集體經(jīng)濟(jì)組織重新進(jìn)行安排、分配，就回溯到了宅基地使用權(quán)的初始取得，并非宅基地使用權(quán)的繼受取得，故而在該種情況下不能對(duì)安置地進(jìn)行單獨(dú)繼承［4］。

（二）當(dāng)戶內(nèi)仍有剩余人員時(shí)如何進(jìn)行繼承

當(dāng)農(nóng)戶仍有剩余人員時(shí)，其已經(jīng)落戶城鎮(zhèn)的子女是否可以主張進(jìn)行繼承，其繼承時(shí)應(yīng)該按照什么原則進(jìn)行繼承。在法律實(shí)務(wù)工作中，普遍認(rèn)為：宅基地使用權(quán)是從屬于集體土地使用權(quán)的，是本戶中所有家庭成員所共有的一項(xiàng)特殊權(quán)利，家庭成員之間的共有權(quán)不應(yīng)隨著被繼承人的死亡而消滅；而在法理理論中，因離婚、分家、家庭成員死亡而致家庭關(guān)系變動(dòng)后可以請(qǐng)求分割。此外，宅基地使用權(quán)設(shè)立的初衷是對(duì)農(nóng)戶的基本權(quán)利進(jìn)行保障，滿足他們的基本生活需求。當(dāng)有繼承權(quán)的人與同樣具有繼承權(quán)生活在本宅基地上的本集體成員之間發(fā)生沖突后，應(yīng)該怎樣去平衡。顯而易見(jiàn)，戶內(nèi)的剩余人員對(duì)于該宅基地使用權(quán)的需求強(qiáng)于已經(jīng)落戶在城鎮(zhèn)的子女，應(yīng)當(dāng)給予剩余人員有關(guān)宅基地繼承的優(yōu)先權(quán)。

三、城鎮(zhèn)子女繼承農(nóng)村宅基地的風(fēng)險(xiǎn)防范

一是要防范繼承難、登記難的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)成立專門機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一登記，建成完備的宅基地檔案，并以此作為宅基地執(zhí)行的參考依據(jù)。通過(guò)專門機(jī)構(gòu)對(duì)于宅基地具體情況的登記，可及時(shí)掌握宅基地的使用情況，在發(fā)現(xiàn)宅基地閑置等問(wèn)題后也可及時(shí)解決。同時(shí)成立配套的城鎮(zhèn)戶籍子女繼承農(nóng)村宅基地登記制度，在城鎮(zhèn)戶籍子女在進(jìn)行繼承時(shí)可以實(shí)現(xiàn)繼承與登記，可以繼承開(kāi)始時(shí)就充分了解該戶的繼承情況是否符合《土地管理法》的基本原則，對(duì)于不符合條件的繼承及時(shí)了解以及處理。

二是要防范農(nóng)戶的利益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。村莊是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本單位，承擔(dān)著本村農(nóng)民生活的基礎(chǔ)功能，公共設(shè)施、服務(wù)需要依靠集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)負(fù)擔(dān)。但城鎮(zhèn)子女入住村莊后，村中的村民逐漸多元化，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于村莊內(nèi)的基礎(chǔ)服務(wù)投資的動(dòng)力會(huì)受到影響，致使村莊內(nèi)的公共性服務(wù)衰退，使村民生活幸福指數(shù)下降。為防范該風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，應(yīng)設(shè)立有償使用制度，更好保護(hù)到村莊中原住戶的利益，避免了通過(guò)繼承取得宅基地使用權(quán)享受村集體的福利同時(shí)不為村集體作出貢獻(xiàn)，此外，有償制度的建立也會(huì)使得城鎮(zhèn)居民在繼承宅基地時(shí)做好衡量，可在一定程度上減少繼承后仍存在宅基地閑置的情況。

三是要防范鄉(xiāng)村倫理被破壞的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)建立在“血緣和地緣”基礎(chǔ)上的熟人社會(huì)，其紐帶為“人情”，其基礎(chǔ)為“互信”，并且將“人情”與“互信”作為農(nóng)村社會(huì)中相互交往的基本倫理［5］。當(dāng)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民混居一起后，因生活習(xí)慣、文化背景與價(jià)值觀等的不同，農(nóng)村居民本身的生活觀、家庭觀、道德倫理觀等必定會(huì)受到一定程度的沖擊與挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)，首先需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)是倫理道德建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為切入點(diǎn)，才能對(duì)農(nóng)村倫理道德健康發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，完善基于地緣的鄉(xiāng)村自治制度，梁漱溟先生就曾提出“許多事情鄉(xiāng)村皆自有辦法，許多問(wèn)題鄉(xiāng)村皆自能解決?！倍袜l(xiāng)村中人員日漸多元化，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村自治組織方法，同時(shí)吸收城市居民參與鄉(xiāng)村治理，構(gòu)造現(xiàn)代化新農(nóng)村自治體系。