淮河中游非法采砂起因與解決措施的淺談

王軍 淮南市祁集電力排灌站

2012年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%。這意味著中國城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口數(shù)量。從這方面看，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了發(fā)展的關(guān)鍵階段。為了適應(yīng)當(dāng)前的變化浪潮，生活的各個(gè)方面都發(fā)生了重大變化。在生活水平方面，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造600多萬戶，農(nóng)村危房改造380多萬戶(2017年)。由于在城市和農(nóng)村地區(qū)有大量的國家驅(qū)動(dòng)的建設(shè)，河沙需求量很大，以支持建設(shè)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，包括快速的城市化、眾多的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和建筑建設(shè)。

按照建筑行業(yè)的相關(guān)要求，每噸水泥需要大約6到7噸沙子和碎石。我國使用了全球58%的水泥產(chǎn)量，即21.5億噸（2012年），而印度使用了6.75%，美國使用了2% 。我國對(duì)水泥的需求在20年間(1994年至2012年)增長了437.5%，而世界其他地區(qū)的使用量增長了59.8%。這表明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展(如建筑熱潮)和河沙資源消耗之間的關(guān)系。2018年，我國砂石年產(chǎn)量200億噸，成為世界第一大砂石生產(chǎn)國和消費(fèi)國。砂石已成為中國的一個(gè)巨大產(chǎn)業(yè)，成為中國需求量最大的礦產(chǎn)資源之一，是中國實(shí)現(xiàn)人民美好生活的重要支撐點(diǎn)。中國有各種各樣的沙子，按照沙子的來源分類，包括河沙、海沙、沙漠沙和粉沙。河沙的天然性質(zhì)決定了其價(jià)值。海砂含有氯離子，氯離子會(huì)導(dǎo)致鋼鐵的腐蝕，并使用它建造的建筑物容易受到侵蝕。沙漠中的沙子太小，粒度太圓，不能很好地與其他水泥組分相互結(jié)合。在這種情況下，河砂已經(jīng)成為建筑市場上的“黃金材料”，并且被采砂者急切地開采。河沙是一種有限資源，是河流不可分割的重要組成部分，在河流生態(tài)系統(tǒng)中起著至關(guān)重要的作用。我國采砂主要有3種類型：以建設(shè)為導(dǎo)向的采砂，或供應(yīng)建材市場的采砂；從事公益性采砂，或者為加固堤壩、河堤、治理河道、疏浚航道等目的采砂；礦質(zhì)采砂，以采砂獲得礦物為目的。本文主要研究用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)的采砂，特別關(guān)注1980年代以來的非法采沙活動(dòng)(無證采礦)的原因及后果?；春又杏沃饕挥诎不帐【车谋辈??；春又杏涡纬傻幕春又杏纹皆秶劝ɑ春右员钡娜康貐^(qū)?；春又杏纹皆鳛辄S淮大平原的重要的組成部分，地面主要由淮河主支流的沉積和黃河的泛濫所形成。在淮河中游平原上人口較多，人口密集區(qū)域多分布于淮河沿岸，淮河沿岸周圍密集分布著農(nóng)田，淮河中游的非法采砂對(duì)于淮河沿岸人們生產(chǎn)生活產(chǎn)生重要影響。因此，本文選取淮河中游段作為研究對(duì)象。

造成非法采砂屢禁不止現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。在非法采砂方面法律法規(guī)的薄弱是非法采砂泛濫的重要原因。近年來針對(duì)淮河日益猖獗非法采砂情況，沿淮各省出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，如安徽省出臺(tái)了《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》等，這些法規(guī)側(cè)重于行政處罰，相對(duì)于暴利砂石行業(yè)，非法采砂者違法成本低，對(duì)非法采砂者威懾力?。?016年，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋【2016】25號(hào)）首次明確砂石為礦產(chǎn)資源，非法采砂者情節(jié)嚴(yán)重的以非法采礦罪論處，對(duì)非法采砂者起到一定震懾作用，但在實(shí)際操作中由于非法采砂船只均無證照，查處相當(dāng)困難，非法采砂產(chǎn)品價(jià)值認(rèn)定和非法采砂危害手續(xù)復(fù)雜及認(rèn)證時(shí)間較長等原因時(shí)間操作起來較為困難；特別呼吁能出臺(tái)一部以保護(hù)淮河生態(tài)為主線保護(hù)的淮河魚類、打擊非法采砂等《淮河保護(hù)法》，以此推動(dòng)淮河流域全方位、全河段保護(hù)工作。此外，現(xiàn)代新技術(shù)的應(yīng)用降低的非法采砂的難度。大型機(jī)械抽沙取代了傳統(tǒng)的用手或用竹籃和扁擔(dān)扛沙的收割模式。砂泵挖泥船、砂泵、抽沙電機(jī)、洗沙機(jī)、輸沙機(jī)、叉車、貨車等現(xiàn)在采砂輸送時(shí)常用的機(jī)器，這些機(jī)器有不同的尺寸，以適應(yīng)不同的地方，如河流、池塘、海洋、湖泊、水庫等等，因?yàn)閷?duì)挖泥船和采砂船有巨大的需求。為了適應(yīng)采砂行業(yè)的需要，許多機(jī)械制造商已經(jīng)將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)更多的采砂機(jī)械，以獲得更多的利潤。采砂泵的出口直徑逐年增大，在安徽淮南查處的采砂船中，部分挖泥船配備600馬力的采砂泵，每小時(shí)可泵出600噸。這些大型船舶大大提高了開采河沙和海沙速度。河砂價(jià)格的上漲是違法采砂的動(dòng)力來源。根據(jù)有關(guān)行業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2018年1月到6月中旬，河沙價(jià)格漲幅驚人，部分地區(qū)漲幅達(dá)到114.29%以上，且仍在繼續(xù)上漲；同期水泥價(jià)格漲幅在32%～37%之間，混凝土漲幅在27%～31%之間。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷加緊建設(shè)，河沙價(jià)格不斷上漲。價(jià)格的上漲也為非法采砂提供了快速擴(kuò)張的溫床。

在河沙價(jià)格上漲的利益驅(qū)使和采砂技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)下，非法采砂的范圍不斷擴(kuò)大影響逐步惡化，對(duì)河道周圍的生態(tài)和人們的生活造成嚴(yán)重影響。因此急需對(duì)非法采砂采用雷厲風(fēng)行的手段進(jìn)行徹底地整治。對(duì)目前淮河中游非法采砂的現(xiàn)況，提出以下兩點(diǎn)建議。

1.完善相關(guān)法律法規(guī)及配套措施

（1）提高處罰上限，如《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》最高處罰不超過5萬元，處罰數(shù)額有點(diǎn)小，應(yīng)該提高到30萬元。

（2）完善相關(guān)法律法規(guī)如作為判定礦產(chǎn)資源罪重要依據(jù)非法采砂產(chǎn)品價(jià)值認(rèn)定非法采砂危害公共安全鑒定較為困難，能不能從另一方面來判定無證照駕駛船只作為危害公共安全論處。

（3）加大源頭查處力度如可以對(duì)制造非法采砂船只進(jìn)行處罰，制造多艘的可以治罪。

（4）建立可采區(qū)審批清單，逐年有序開放可采區(qū)這樣既能拓寬河道加大河道自身蓄水能力，又能加大市面砂石供應(yīng)能力，降低砂石將，緩解砂石供需矛盾。

2.逐步實(shí)現(xiàn)信息化，促進(jìn)各部門聯(lián)合治理

在隨著我國現(xiàn)代化水平的不斷進(jìn)步，信息化技術(shù)在非法采砂整治過程也應(yīng)該得到廣泛的運(yùn)用。通過高新科技的引入，建立起上中下三層聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造出多部門協(xié)調(diào)行動(dòng)的綜合治理平臺(tái)。通過信息化的引入，達(dá)到對(duì)非法采砂“早預(yù)防，早發(fā)現(xiàn)，早整治，早恢復(fù)”的“四早”目標(biāo)。在信息化建設(shè)的過程中，逐步建立起各個(gè)縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理非法采砂的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。把這些基層執(zhí)法者納入到信息化綜合治理平臺(tái)中，讓信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確，反應(yīng)行動(dòng)更加迅速。通過這種多層次，多部門，基層覆蓋面廣的信息化平臺(tái)的建設(shè)，使得治理非法采砂的目的更加明確，行動(dòng)速度更快，綜合治理效果更好。

非法采砂行為，影響社會(huì)穩(wěn)定，危害公共安全，這就要求各單位部門既要各司其職又要相互配合：水利部門要做好可采區(qū)規(guī)劃與開采的監(jiān)管；立法機(jī)構(gòu)要建立健全非法采砂的法律做好司法解釋，執(zhí)法部門依法嚴(yán)厲整治非法采砂行為，相信有各單位部門共同努力，有沿淮兩岸群眾大力支持非法采砂現(xiàn)象一定能得到有效遏制。