邁向“負責任地創(chuàng)新治理”
——當代社會技術治理的失靈癥候與療治可能

劉翠霞

黨的十九屆四中全會指出，要“建立健全運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，……必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善……科技支撐的社會治理體系”，因此，如何發(fā)揮技術賦能的作用，加強技術和治理的深度嵌合，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為當前我國政府和學術界倍加關注的議題。國內外的諸多實踐證明，技術對于提升公共治理和行政活動效能，彰顯國家治理制度優(yōu)勢，確保社會秩序的清晰高效運行，發(fā)揮了重要的作用。但技術的快速迭代發(fā)展也將人類推入高度不確定性的風險社會時代，技術本身作為現(xiàn)代社會主要的風險源，對其的濫用和誤用常使技術治理面臨“失靈之觴”，滑入 “數(shù)字利維坦”“算法專制”的陷阱。所以對當代社會技術治理失靈的癥候進行深入的社會病理學剖析，避免“技術惡托邦”的反噬風險，有效強化社會治理創(chuàng)新中的“科技支撐”能力，便成為當前迫切需要進行的一項具有現(xiàn)實意義與前瞻價值的研究。

一、爭議中的“技術治理”

作為社會運行理性化和公共行政科學化的重要表征，技術治理是社會技術化與技術社會化交融的產物，其概念淵源可以追溯至西方的technocracy研究傳統(tǒng)，其中文譯法大致有“技術統(tǒng)治(論)”“技治主義”“專家治國(論)”“專家政治”“科技治國論”“科技興國論”等，最近也有學者將其翻譯為“技術官僚制”。(1)張乾友：《技術官僚型治理的生成與后果——對當代西方治理演進的考察與反思》，《甘肅行政學院學報》2019年第3期。technocracy是與autocracy(獨裁制)、aristocracy(貴族統(tǒng)治)、plutocracy(富豪統(tǒng)治)、democracy(民主制)等相對而言的、強調技術(專家)決定性地位的一種統(tǒng)治管理方式。在泰勒的科學管理思潮影響下，這一術語最早由美國的工程師和發(fā)明家W.H.史密斯于1919年提出，意指“人民通過他們的公仆科學家和技術人員來進行有效的社會控制” ，(2)轉引自安維復：《Technocracy——一種價值無涉的工具理性》，《求是學刊》1999年第5期。后經制度學派創(chuàng)始人凡勃倫“技術人員的蘇維?！?3)Thorstein Veblen, The Engineers and the Price System, New York: B.W. Huebsch Inc., 1921, p.152.思想的奠基，經濟學家霍華德·斯科特發(fā)起的技治主義運動(1932-1936年)(4)William E. Akin, Technocracy and the American Dream: The Technocrat Movement, 1900-1941, Berkley: University of California Press, 1977.的推廣，以及加爾布雷思的“新工業(yè)國”、(5)John K. Galbraith, The New Industrial State, Boston: Houghton Mifflin Company,1971.布熱津斯基的“電子技術時代”、(6)Zbigniew Brzezinski, Between Two Ages: America’s Role in the Technetronic Era, New York: The Viking Press, 1970, p.9.丹尼爾·貝爾的“后工業(yè)社會”、(7)Daniel Bell, The Coming of Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecasting, London: Heinemann Educational Books, 1974.普賴斯的“多元階層(科學階層、政治階層、行政階層、專業(yè)階層等)平衡論”(8)Don K. Price, The Scientific Estate, Cambridge, Mass.: The Belknap Press of Harvard University Press, 1965, p.135.等的拓展，成為關注“專家及其專業(yè)知識對政治的影響”的“專家知識政治學”，(9)Frank Fischer, Technocracy and the Politics of Expertise, Newbury Park, CA: Sage Publications, 1990.引領著全球各國治理改革的方向和趨勢。

但與此同時，technocracy內蘊的“技術(專家)決定論”“機械烏托邦”理想也引發(fā)了西方馬克思主義、自由主義、歷史人文主義、社會建構論者等的批判。有學者批評其侵蝕個人自由和主體性，加劇了知識不平等，與民主背道而馳，淪為維護專制統(tǒng)治的新型意識形態(tài)。(10)相關觀點參見馬爾庫塞、哈貝馬斯、芬伯格、埃呂爾、溫納、哈耶克、?？?、費耶阿本德以及科學知識社會學家布魯爾、皮克林、夏平、比杰克、麥肯齊等人的著作。進入21世紀以來，信息、智能、生化等高新技術的發(fā)展將人類推入了深度科技化時代，技術對人類的影響達到了前所未有的高度，人類對技術的依賴，使得運用新技術進行公共治理成為推動社會高質量運行的最佳也是必然的選擇。但正如有學者指出的，其奉為圭臬的“效率至上”和“標準化”原則掩蓋了人類社會的復雜多樣性和價值追求，(11)Richard G. Olson, Scientism and Technocracy in the Twentieth Century: The Legacy of Scientific Management, Lanham, Md.: Lexington Books, 2016.智能技術作為新世界秩序的特洛伊木馬，可能構成專家和工程師們實施“監(jiān)控一切”陰謀的基礎。(12)Patrick M. Wood, Technocracy Rising: The Trojan Horse of Global Transformation, Mesa, AZ: Coherent Publishing, 2015.這些批判性分析都反映了運用技術來治理社會可能面臨的風險和困境。

國內學者劉永謀對technocracy源流下的技術治理思想譜系進行了詳細的梳理和分析，并指出人類已進入技治社會，即強調“科學運行與專家治理的技術決定論社會”。(13)劉永謀：《反思技術時代的治理變革》，《中國社會科學報》2021年2月2日。另外，其撰寫的學術專著《技術治理》即將出版，這將是國內第一部系統(tǒng)闡述技術治理思想的著作。而從近年來國內學術界的相關研究來看，技術治理更多地是被置于社會治理、公共管理等領域之下加以思考，社會學、管理學、行政學等學科圍繞技術治理的運行機制、運作邏輯、功能限度等展開了豐富的研究。但對于何謂“技術治理”，目前國內外學者尚未有明確清晰的共識性界定。一方面，由于文化傳統(tǒng)、政治體制、社會結構的差異，再加上翻譯中無法避免的“不可通約性”，除了帶有批判色彩的“technocracy”，在國外鮮少涉及與國內帶有褒義或者至少中立色彩的“技術治理”意蘊完全接近的研究。在此意義上，“技術治理”其實是一個帶有中國特色的學術術語，其作為正式術語使用始于2009年，用于反映改革開放以來中國社會結構的變遷，及其運行機制從“總體控制”轉向“技術治理”的軌跡，(14)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國改革30年經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。這也奠定了國內技術治理研究的基調，即錨定中國社會與境，對其在中國社會治理轉型與創(chuàng)新中的價值定位、政治吸納、制度嵌入、實踐策略等進行深描剖解，大都立足于我國政府與社會治理的具體領域和形式，比如社區(qū)網格化治理、精準扶貧、項目制、行政發(fā)包制、錦標賽制以及電子政務、智慧城市治理、城市大腦等。另一方面，國內對于技術治理的探討維度也呈現(xiàn)出巨大分歧，比如其著眼點是“治理的技術”還是如何“對技術進行治理”，或“用技術進行治理”，或“對技術治理再治理”？(15)參見劉秀秀：《新時代國家治理中技術治理的雙重維度及其出路》，《行政管理改革》2019年第10期；宋晨熙、劉錚：《從“治理技術”到“技術治理”：社會治理的范式轉換與路徑選擇》，《寧夏社會科學》2019年第6期；張現(xiàn)洪：《技術治理與治理技術的悖論與迷思》，《浙江學刊》2019年第1期；郭曉雨：《行政執(zhí)法的技術治理邏輯——基于對執(zhí)法案卷制作的“行為-過程”分析》，《法制與社會發(fā)展》2021年第2期；劉永謀：《“新技術治理的隱憂”：以智能治理和生化治理為例》，《當代美國評論》2019年第1期。究竟是將技術治理作為“治理手段”還是作為“賦權工具”？(16)徐雅倩：《技術、國家與社會：技術治理的現(xiàn)代面向及其反思》，《自然辯證法研究》2021年第6期。其關注焦點是“國家如何以技術性方式進行治理”還是“信息技術在政府治理中的應用”？(17)陳天祥、徐雅倩：《技術自主性與國家形塑：國家與技術治理關系研究的政治脈絡及其想象》，《社會》2020年第5期。相關分析的疏離和解釋視角的殊立限制了學者間對話的可能，也削弱了技術治理本身的學術與應用價值?？傊?，技術治理在當代社會儼然成為一個“被使用”遠勝于“被理解”的概念，其“能指的飄浮”導致了語意的模糊混亂，也直接影響了對其實然與應然狀態(tài)的判斷。學術爭議中的技術治理折射著實踐運作中的技術治理的多面性，反過來，技術治理實踐的樣貌也塑造著技術治理研究的格局。

二、技術治理的當代意涵

盡管技術治理的話語網絡宏富而寬廣，言說邊界的伸縮性也極強，但在特定社會情境與語言環(huán)境中，其也有相對固定與一致性的意涵。在注重公共管理科學化與社會治理能力現(xiàn)代化的當代社會，技術治理成為繼新公共行政、新公共管理、新公共治理之后的另一種重要“范式”或“研究綱領”。在某種程度上，這是以泰勒為代表的“科學管理”運動在當代的升級復歸，也是對傳統(tǒng)的“人治”“德治”“禮治”以及“法治”的補充或超越。在此意義上，技術治理不是以擬企業(yè)家、(18)準確地說是模仿企業(yè)家或者說像企業(yè)家一樣進行管理，這也是新公共管理理論中的核心觀點之一。經濟人、官僚、圣賢之人、君主等為治理主體的治理，而是像科學家(包括工程師、技術專家等)開展項目研究或做實驗一樣來進行治理，當然也包括工程師或技術專家直接參與的治理。治理主體的形象是“科學家式”的，運用的工具是“技術性”的，治理的流程是“科學可量化”的，治理的結果是“高效益”的。(19)關于技術治理范式的討論，筆者正在撰寫的另一篇文章《技術治理：范式抑或研究綱領？》中將有更詳細的闡釋。因此，技術治理的本質是將自然科學研究的邏輯移植入治理領域，利用先進技術實現(xiàn)治理的科學化、專業(yè)化、精細化與智能化，其核心特征主要表現(xiàn)為如下四個方面：

1.以數(shù)字化技術為支撐依據(jù)。作為信息技術發(fā)展的高級階段，數(shù)字化的本質是指將物理世界中復雜多變的信息，轉換成一系列二進制代碼，引入計算機內部，形成可識別、可存儲、可度量的數(shù)字、數(shù)據(jù)，建立起相應數(shù)據(jù)模型，對現(xiàn)實社會中企業(yè)、政府等主體的架構、管理、運行等進行系統(tǒng)變革與組織優(yōu)化的過程，這一過程將人類運用數(shù)學語言書寫社會之書的理想變成了現(xiàn)實。隨著互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代數(shù)字化技術的應用和快速發(fā)展，人類已經進入萬物互聯(lián)互通的數(shù)字社會。數(shù)字社會以數(shù)為媒，與傳統(tǒng)的以人為媒的散點社會、區(qū)塊社會不同，一切社會事實的屬性和社會行動均可以用數(shù)字刻畫出來，(20)關于數(shù)字社會特點的理解得益于邱澤奇教授2021年7月5日下午應華中師范大學社會學院之邀在騰訊會議所做的《淺釋邁向數(shù)字的社會》講座。因而數(shù)字社會的治理，必然也必須依賴數(shù)字化技術，是以數(shù)字化技術為支撐的技術治理。

2.以“把治理客體當作物”為原則。為了實現(xiàn)社會科學研究的科學化，社會學家涂爾干曾提出了社會研究的“把社會事實當作物”(21)參見[法]涂爾干：《社會學方法的準則》，狄玉明譯，商務印書館1995年版。來研究的準則，即社會科學家應該像自然科學家研究自然物那樣研究社會事實，才能達到自然科學那樣的高度和成就。同樣，技術治理要真正地走向科學化，必須也要模仿學習自然科學家的做法，像他們對待自然物那樣，運用先進的技術設備和方法對需要治理的事務進行嚴謹精準的觀察、分析、記錄、分類、計算、預測等，將事務的“復雜性化簡”，(22)彭亞平：《技術治理的悖論：一項民意調查的政治過程及其結果》，《社會》2018年第3期。清晰準確地顯露事務的面貌。治理過程中使用的術語如發(fā)包制、項目制、表單、指標、數(shù)據(jù)錄入等也都是自然科學的語言。在“科學即美德”的現(xiàn)代社會，主要治理主體的“科學家化”，治理客體的標準化、數(shù)字化、可視化，成為技術治理實踐的基本準則。

3.以“技術專家角色擴展”為保障。技術專家作為現(xiàn)代社會知識生產和技術發(fā)明的主要承擔者，擁有較高的專業(yè)素養(yǎng)和權威地位，在現(xiàn)代社會政治經濟文化系統(tǒng)中扮演著“真理代言人”的角色。同時，他們的專業(yè)身份也使其成為公眾極為信賴的群體，公眾愿意讓渡自己的權利給他們，請他們參與公共決策，作為“誠實的代理人”(23)[美]小羅杰·皮爾克：《誠實的代理人: 科學在政策與政治中的意義》，李正風、繆航譯，上海交通大學出版社2010年版，第12頁。扮演“公共利益的維護者角色”，尤其是在公共政策制定過程中，他們應該積極也有能力扮演議程設置的塑造者、政策方案的設計者、政策采納的決策者、政策執(zhí)行的協(xié)助者和政策評估的評議者角色。(24)余萬里：《學者參與決策過程的五種角色》，《國際政治研究》2009年第3期。技術治理的過程涉及政府行政管理和公共決策的諸多環(huán)節(jié)，其本質是“知識驅動型的治理”，(25)參見楊立華：《專家學者參與型治理:荒漠化及其他集體行動困境問題解決的新模型》，北京大學出版社2015年版。只有充分發(fā)揮技術專家的功能，治理才能贏得公眾的支持，達到預期效果并取得成功。

4.以行政效能最大化為鵠的。行政效能是指行政主體在實施行政行為時，以較小的行政資源投入來實現(xiàn)最佳的行政工作目標，達到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。技術治理的中心目標即是通過數(shù)字化技術的應用，提高治理主體的運籌能力和組織機構的工作效率，“營造積極向上、干事創(chuàng)業(yè)、風清氣正的良好政治生態(tài)”，(26)參見習近平在2015年9月11日中共中央政治局第二十六次集體學習中的講話。促進經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的同步協(xié)調發(fā)展。而最終的目標則是如中國傳統(tǒng)文化治理話語中的“治”(與“亂”相對，如貞觀之治)之義素內蘊的“理想政治秩序”追求那樣，通過行政效能的提升，滿足美好政治生活的需求，實現(xiàn)和諧之治。(27)參見蘇曦凌：《中國“治理”話語的時空規(guī)定性及其政治使命》，《探索》2021年第4期。

三、技術治理失靈的主要癥候

上述技術治理的四個核心特征反映著當代社會技術治理的數(shù)字化、客觀化、專業(yè)化和效率化四大基本訴求。技術治理如若無法滿足這四種需求，其治理效果往往難以達到預期效果，面臨“失靈”困境，導致“走過場”式的象征性治理、“違反公開透明原則”的黑箱式治理、“逾越公民合法權利邊界”的過度化治理以及“漠視基層群眾需求”的官僚化治理等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得原本應該與現(xiàn)有體制融洽嵌合、發(fā)揮賦權賦能作用、維護公民個體自由民主權利、提高公共服務質量與公共決策水平、高效公平合理分配社會資源的技術，在治理過程中不僅無法釋放其“增效提質”功能，反而在諸多方面成為改革發(fā)展的阻障，產生技術低效、怠工、破壞、極權主義、行政成本增加等“反治理”的問題，(28)劉永謀：《技術治理、反治理與再治理：以智能治理為例》，《云南社會科學》2019年第2期。形成技術治理的“反身性與外部性”(29)參見梁玉成、政光景：《打破技術治理悖論——從“默頓系統(tǒng)”邁向“牛頓系統(tǒng)”的技術治理轉型》，《社會發(fā)展研究》2020年第1期。悖論。具體而言，技術治理的失靈癥候主要體現(xiàn)在如下四個方面：

1.技術發(fā)展與體制改革的異步。技術治理是在一定的“體制座架”基礎上嵌入數(shù)字化技術要素對公共事務進行的技術化治理，亦即數(shù)字化技術的應用一方面需要排除各種干擾，適配已有的體制結構，被有機整合進現(xiàn)有制度體系的運行過程中，確保體制座架的堅實穩(wěn)固；另一方面，體制座架也需要因應技術進步的時代需求，對治理系統(tǒng)中的制度規(guī)范、組織架構、管理模式、運行機制等進行適時的調節(jié)和變革，避免技術應用中的“系統(tǒng)耗散”，推動兩者的協(xié)同發(fā)展。但數(shù)字化技術更新迭代的速度之快，使其“體制匹配度”大大削弱，已有體制的調整改革遠遠落后于技術進步發(fā)展的需要，二者日益脫軌，導致奧格本所說的“文化墮距”，亦即物質文化與科學技術的變遷速度快于制度觀念的變遷、體制革新滯后于技術革新產生的異步難題。(30)相關分析受到邱澤奇教授的啟發(fā)。參見邱澤奇：《技術化社會治理的異步困境》，《社會發(fā)展研究》2018年第4期。而這種墮距、脫嵌或脫軌的解決方法有二：一是技術“屈尊降貴”去迎合較為陳舊的制度“裝置”，放棄最大化技術效力的追求，保留部分技術效用的發(fā)揮，保證技術治理的低水平有效運行；二是拋開現(xiàn)有體制束縛，果斷應用新技術，在與固有行政管理框架的沖撞博弈中解放技術的生產力與活力，充分發(fā)揮其在治理過程中的降本增效功能。前者易導致技術治理走向象征性、形式化的治理，后者則易陷入“科林格里奇困境”，即“一項技術的社會后果不能在技術生命的早期被預料到，然而，當不希望的有害后果被發(fā)現(xiàn)時，技術卻已經成為整個經濟和社會結構的一部分，以至于對它的控制十分困難”，(31)David Collingridge, The Social Control of Technology, New York: St. Martin’s Press, 1980, p.11.也就是說技術一旦超越現(xiàn)有經濟政治格局被啟動應用，往往會因其“自主性”(32)[美]蘭登·溫納：《自主性技術：作為政治思想主題的失控技術》，楊海燕譯，北京大學出版社2014年版。的發(fā)展導致社會對其的控制無能為力，無法遏制其可能帶來的“失控”風險。

2.技術監(jiān)控與隱私保護的失衡。為了確保治理的精準化與客觀化，技術治理需要運用先進的數(shù)字化設備，收集匯總現(xiàn)實社會中諸多事務現(xiàn)象以及個體行為的各種信息，而數(shù)字化技術擁有的強大智能監(jiān)控和信息處理能力，使得當代社會中的每一個個體都成為“透明人”。正如有學者指出的，“技術治理對秩序唯美主義和全景式監(jiān)控的過度追求使個人變得更加透明，導致隱私的邊界不斷收縮”。(33)單勇：《跨越“數(shù)字鴻溝”：技術治理的非均衡性社會參與應對》，《中國特色社會主義研究》2019年第5期。在數(shù)字化監(jiān)控技術面前，人淪為了一堆由數(shù)字、方程、算法構成的可計算之物，全面袒露在“電子圓形監(jiān)獄”的敞視之下。所謂的隱私、自由、尊嚴被視如敝屣，正像昆德拉所說的“他人的眼光，是沉重的負擔，是吸人膏血的吻”。數(shù)字化技術對人的監(jiān)控凝視，同樣將人的一切置于“他人目光的地獄”之下，使得人人自危，陷入“最安靜的恐怖主義”之中。而更重要的是，這種監(jiān)控是“黑箱”式的，個體無法知曉其背后的監(jiān)控規(guī)則、程序以及監(jiān)控主體，監(jiān)控獲得的數(shù)據(jù)信息被過度使用和濫用，人文關懷讓位于經濟理性與感性狂歡，技術成為現(xiàn)代社會的“恐懼”之源，技術治理因而面臨著被權力和資本壟斷操控的風險。

3.技術賦能與技術索權的沖突。技術治理之所以被寄予 “善治”的厚望，是由于技術具有賦能賦權的作用，尤其是互聯(lián)網和數(shù)字化技術的興起，拓寬了公民表達個人訴求參與公共治理的渠道，提高了政府回應公民需求和社會關切的能力，增強了政府的透明度和開放性，(34)參見鄭永年：《技術賦權：中國的互聯(lián)網、國家與社會》，東方出版社2014年版。優(yōu)化了政府與社會之間的關系。但與此同時，技術的賦能賦權作用也受制于技術設備的可及性、技術應用能力以及公民的數(shù)字素養(yǎng)。由于經濟社會發(fā)展的不平衡，很多弱勢群體沒有接入網絡的機會，不會使用互聯(lián)網及數(shù)字化設備，成為“數(shù)字貧民”或曰“數(shù)字難民”，難以融入數(shù)字化社會。他們在巨大的“數(shù)字鴻溝”面前，無法享受數(shù)字技術帶來的紅利，不僅未被技術賦能，反而被剝奪了作為公民的一些基本權利，也就是“技術索權”，即“社會上一部分群體由于對新的技術運用和操作技能水平跟不上技術革新及其發(fā)展普及速度，而被新技術剝奪乃至索取了其由憲法和法律規(guī)定的應該享有的權利”。(35)楊嶸均：《 “技術索權”視角下信息弱勢群體公共服務供給的偏狹性及其治理》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2018年第6期。技術發(fā)展進程中內蘊的賦能與索權之間的沖突，既是現(xiàn)有社會階層結構的再現(xiàn)，同時也進一步強化了既有階層之間的不平等，提高了作為數(shù)字強勢群體的技術專家階層的地位，增加了技術治理中的專家極權的風險。

4.行政效率與社會公平的摩擦。從其最初的本義來看，技術治理就是通過技術化工具和方法實現(xiàn)治理效率的最大化。數(shù)字化技術為效率最大化提供了前所未有的軟硬件支持，“一網統(tǒng)管”“一網通辦”“城市大腦”“精準扶貧”“智慧養(yǎng)老”“智慧醫(yī)療”等，都大大提高了政府公共行政與公共服務的效率和質量。但由于技術的自主性與社會性共存，具有“遞歸性結構”，(36)[美]布萊恩·阿瑟：《技術的本質：技術是什么，它是如何進化的》，曹東溟、王健譯，浙江人民出版社2018年版，第38頁。其在客觀專業(yè)地自我生產-復制-涌現(xiàn)的循環(huán)過程中，形成了復刻現(xiàn)實以預測未來境況的算法程式，“它按自己特有的感覺來折射人類利用它的意志和人類為它計劃的目標”，(37)轉引自狄仁昆、曹觀法：《雅克·埃呂爾的技術哲學》，《國外社會科學》2002年第4期。不可避免地負荷社會固有的價值取向。比如，組織招聘的自動打分系統(tǒng)中對女性和黑人的歧視，它并非是人為設定的標準，而是系統(tǒng)在收集了大量數(shù)據(jù)信息后依賴“機器學習”，經過長期的模擬計算出來的結果，它既是現(xiàn)實社會偏見的映照，同時又進一步強化了現(xiàn)實的不平等。這種建立在“算法中心主義”基礎上的“算法歧視”或曰“算法霸權”，為了效率的最大化犧牲了根據(jù)公平原則合理分配各種經濟政治社會文化資源的可能，以貌似客觀的“概率公正”抵消了具體的“個案公正”。(38)單勇：《犯罪之技術治理的價值權衡：以數(shù)據(jù)正義為視角》，《法制與社會發(fā)展》2020年第5期。效率與公平的矛盾在技術治理中無法化解，技術的應用甚至加深了二者的摩擦，使得效率失去了正當性與合法性保障，產生了“效率悖論”，(39)黃曉春、嵇欣：《技術治理的極限及其超越》，《社會科學》2016年第11期。從而削弱了技術治理的效力。

四、技術治理失靈的癥因索解

技術治理在當代社會治理、公共行政、公共管理中發(fā)揮了重要的功能，無論是在疫情防控、社區(qū)建設與發(fā)展、交通管理、公共安全管理，還是教育行政管理、環(huán)境保護、公益慈善救助、養(yǎng)老、醫(yī)療等領域，其以先進的信息通信與數(shù)字化技術為依托，及時快速有效地應對社會發(fā)展中的各種難題，大大改善了公共產品的供給結構，提升了公共服務的質量。但由于技術與治理天然具有的內在張力和沖突，以及技術既是治理工具又是治理對象的雙重面相，使得技術治理在邏輯上無法規(guī)避失靈的可能。另一方面，治理主體責任倫理的缺失與治理實踐本身的慣性阻力，也使得技術治理在現(xiàn)實中難免面臨失靈的困境。

(一)邏輯根源

1.技術的逆多元化傾向與治理的多元協(xié)同訴求的抵牾。技術與治理各有其特定的含義。技術是“有意識地恰當使用生產實踐中的客觀規(guī)律性”，(40)[日]倉橋重史：《技術社會學》，王秋菊、陳凡譯，遼寧人民出版社2008年版，第42頁。追求的是整齊劃一、井然有序以及高效率、低成本，其在不斷的發(fā)明創(chuàng)造使用中確立了自身的“一套標準參照系和專家系統(tǒng)”，(41)劉同舫：《技術的當代哲學視野》，人民出版社2017年版，第3頁。而且隨著技術作為第一生產力力量的呈現(xiàn)，技術及其需要成為衡量一切價值的尺度，其承載主體“技術專家/工程師等”的權威地位也日益上升。技術的統(tǒng)一性、普遍性、國際性也使其成為當代社會的“通貨”，因此技術本質上是要求標準化和一元化的。而治理面對的場景則是多元復雜的，是“所有相關行動者的干預行為相互作用所產生的‘共同’結果或者后果”，(42)[英]R.A.W.羅茲：《理解治理：政策網絡、治理、反思與問責》，丁煌、丁方達譯，中國人民大學出版社2020年版，第44頁。是對一般“管理”方法的升華和優(yōu)化，其遵循上下互動的權力運作邏輯，“實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，……關注的主要問題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求”，(43)陳振明、薛瀾：《中國公共管理理論研究的重點領域和主題》，《中國社會科學》2007年第3期。也就是強調通過多元、合作、平等協(xié)商的關系確定共同的公共事務管理目標并實現(xiàn)目標。總之，“技術強調一致性和標準化原則，追求效率，推崇技術專家治國。治理強調的是多元主體協(xié)商共議，追求多樣性，推崇的是多數(shù)人共同參與”。(44)馬衛(wèi)紅、耿旭：《技術治理對現(xiàn)代國家治理基礎的解構》，《探索與爭鳴》2019年第6期。這也就意味著，“在單一治理技術與多元化的治理場景之間和在技術的規(guī)范統(tǒng)一性和事實全面性之間存在固有矛盾”，(45)呂德文：《治理技術如何適配國家機器——技術治理的運用場景及其限度》，《探索與爭鳴》2019年第6期。技術的壟斷傾向與治理的民主參與理念相互矛盾，無法融合，導致技術治理搖擺于技術化與民主化的兩難選擇中，在“追求效率還是公平”的此消彼長中消耗著技術治理的效能。

2.作為治理對象的技術與作為治理工具的技術的自反。在治理場域中，技術是一種矛盾的存在。一方面，技術是推動人類進步的重要甚至是決定性的力量，它改善了人類的生活，增強了人類利用和改造自然的能力，也提升了人類自我管理與社會管理的能力。良治和善治的達成離不開技術的強大支持，技術是治理的必備工具。另一方面，技術本身的發(fā)展也帶有強烈的不確定性，尤其是現(xiàn)代社會，技術已經成了風險的主要來源，無論是核電核能、轉基因技術、信息通信技術、人工智能還是自動化機器、交通設施、水利工程、監(jiān)控設備、醫(yī)療器械、家用電器、化工產品等具體的技術物，都將人類置于技術的裹挾控制之下，而人類理性的有限性與知識的無限性，使得人類無法預測技術發(fā)明和應用可能帶來的所有后果。無論是核電站泄漏事故、大數(shù)據(jù)操縱選舉、智能機器殺人還是全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等意外的災難性后果，可以說都是技術文明的產物，因而技術也成為必須治理的對象。技術既是治理的工具又是治理的對象，意味著運用技術進行治理會因技術本身的不確定性而面臨治理失效的風險。同時對技術進行治理又不得不借助于其他技術，亦即“運用技術治理技術”的必要性，而這則會疊加技術治理的不確定性，使技術治理陷入“自我維護”與“自我批判”的自反性悖論中，導致技術治理的“反諷”(46)參見肖瑛：《反思與自反：反身性視野下的社會學與風險社會》，商務印書館2020年版，第46-47頁。和內卷化，消解技術治理的意義與價值。

(二)現(xiàn)實肇因

1.責任倫理的缺席。從治理主體的角度來看，技術治理的失靈是責任倫理缺席的結果。責任倫理是馬克斯·韋伯提出的與“信念倫理”相對的概念，后者考慮的是行動者的行為意圖，而前者強調的是必須考慮行為的結果，也就是應具有“預防性的責任”或“前瞻性的責任”意識，提前預見行為完成之后可能產生的結果，并努力克服其中負面的東西。技術治理的意圖當然是善治，但其后果卻可能是“惡”的，因此治理主體應當提前自覺地意識到自己行動直接或間接導致的后果，并為此承擔一種“前瞻性責任”,從而區(qū)別于“事后問責”。(47)張海柱：《新興科技風險、責任倫理與國家監(jiān)管——以人類基因編輯風險為例》，《人文雜志》2021年第8期。而在當前的技術治理實踐中，治理主體無論是官員決策者、專家、利益相關者還是公眾，對治理失靈的擔憂大都被“事后問責”的寄望所抵消。事后問責是一種消極的責任，其作為一種回顧性責任會導致“規(guī)范性承諾的缺乏、責任的稀釋和責任人的消失”(48)贠兆恒、李建清：《負責任創(chuàng)新語境下的責任解析》，《自然辯證法研究》2020年第10期。三種問題，產生“制度性隱匿風險”，(49)周桂田：《全球化風險挑戰(zhàn)下發(fā)展型國家之治理創(chuàng)新——以臺灣公民知識監(jiān)督決策為分析》，《政治與社會哲學評論》2013年第4期。亦即將帶有安全隱患的技術用于管理過程，以僥幸心理或“法不責眾”心理，“有組織地不負責任”，在制度性默許的情況下集體性漠視可能存在的諸多風險。同時，事后問責也為“借口”的大量生產與責任推諉提供了溫床，尤其是在“技術不確定性”日趨嚴重、技術的“遠程效應”無法預測的當代社會，事后問責的結果經常是把責任推給了技術本身，讓技術為“失職”買單，強調技術治理不奏效是技術不科學、不精確、不可靠導致的后果。

2.實踐慣性的阻力。從治理行動的角度來看，技術治理的失靈是實踐慣性阻滯的結果。慣性是一種連續(xù)性和穩(wěn)定性，實踐慣性是在長期的實踐過程中形成的例行程序、行為習慣、認知模式、共識規(guī)范等的有機集合，它是人類面對自身的“有限理性”缺憾做出的最經濟的選擇，它“持續(xù)釋放出抗拒改變、安于現(xiàn)狀的力”，(50)余偉如：《資本的慣性運轉及其批判——馬克思生產與再生產理論的當代解析》，《河北經貿大學學報》2021年第6期。阻抗著后續(xù)實踐對先前實踐的審視、調整和更新，使得改變和革新變得困難重重。技術治理實踐是在已有的治理模式和制度架構下展開的，讓技術適應遵循已有的治理程序、經驗和規(guī)范，是規(guī)避損失的最保險的選擇。因為選擇的改變和調整“需要付出時間和精力成本，如信息收集與處理成本、應對調整到更差選項的風險項等”。(51)徐紅利、劉煜昊、徐薇、宋曉豆：《考慮決策慣性的隨機網絡路徑選擇與交通流分配模型》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》2021年第4期。此外，應用新技術進行治理的過程中還存在“沉沒成本”，即過去的治理行動付出的代價和投入的成本，如果完全拋棄過時的技術，這些成本便無法再被收回。這些慣性因素使技術治理對原有治理模式形成“路徑依賴”，壓抑了技術治理的革新動機，使得治理遲滯于技術的發(fā)展速度，無法實現(xiàn)技術治理效能的最大化。

五、技術治理失靈的療治可能

技術治理失靈的邏輯根源在于技術一元化與治理多元化之間的內在矛盾，以及技術本身作為風險來源與其依賴工具理性意欲實現(xiàn)善治理想之間的悖謬。而從治理的現(xiàn)實境況來看，其失靈則源于治理主體“責任倫理的缺席”以及治理行動“實踐慣性的阻力”。如何化解技術治理失靈的困局，可行性的策略需要從實踐場域中加以尋找。以“負責任”彌補“責任倫理的缺席”，以“創(chuàng)新”對沖“實踐慣性的阻力”，用“負責任地創(chuàng)新治理”抵御技術治理過程中的難題，同時以這一新概念驅除“技術治理”語詞上的歧義，擺脫技術與治理在邏輯上的緊張關系，可能是療治技術治理失靈癥候的一種可行思路。

當然，這里的“負責任地創(chuàng)新治理”與近年來歐美各國政策圈與學術界興起的“負責任創(chuàng)新”(Responsible Innovation)理念和運動有一定的關聯(lián)，但同時也具有顯著的差別。歐美的“負責任創(chuàng)新”理念主要是針對當代社會科技創(chuàng)新活動的不確定性而提出的，強調科學共同體在深度科技化時代應擔負的社會責任，其“試圖重塑一種科技創(chuàng)新的模式，與當下的創(chuàng)新模式有所區(qū)別，關注創(chuàng)新過程中的社會倫理方面，(倡導創(chuàng)新過程中的)早期介入、實時評估，(呼吁)科技創(chuàng)新的各相關主體、行動者共同參與協(xié)商”。(52)廖苗：《負責任創(chuàng)新的理論與實踐》，湖南大學出版社2020年版，第41頁。在前述技術治理的當代意涵中，我們曾提及技術治理是一種追求科學化、專業(yè)化的治理，是要像科學家開展科研那樣去進行治理，治理的過程應盡可能模仿科學研究的過程，這樣的隱喻背后其實暗含了技術治理也需要“負責任創(chuàng)新”的理念，但由于技術治理針對的是公共行政、社會管理、公共管理領域，因此“負責任地創(chuàng)新治理”更著眼于民主、公平、福利、效益等公共價值的實現(xiàn)。那么，如何進行“負責任地創(chuàng)新治理”呢？

首先，是以“負責任”彌補“責任倫理的缺席”。即指在治理過程中不再將責任視為一種選擇，而是治理主體的一種“必需”，在保留“事后問責”的回溯式責任之外，更要重視“前瞻式責任”，提前考慮技術本身以及運用技術進行治理可能會有的風險、阻礙，可能的影響后果，列出“負面效應清單”，通過技術預見、評估、規(guī)劃等方式盡力規(guī)避各種“副作用”。同時，堅持“無傷害原則”，即如果某一項治理行動或政策“可能會給公共領域造成嚴重的傷害(給公眾的健康或全球化環(huán)境帶來影響)，那么，在關于其安全性缺乏科學上近乎確定的證據(jù)的情況下，這一行動不應該被實施”。(53)蔡仲、劉鵬：《科學、技術與社會》，南京大學出版社2017年版，第158頁。當然，這里的“責任”并非僅僅是指政府官員、政策制定者或決策者的責任，技術專家、知識分子、普通公眾、利益相關者等等都是“前瞻式責任”的承擔者，所謂的“負責任”其實也是技術治理中的多元治理主體共擔風險的責任，是一種“全責任”，(54)劉戰(zhàn)雄：《論負責任創(chuàng)新的全責任本質》，《自然辯證法研究》2018年第10期。即在技術治理過程中，所有利益相關者組成的責任共同體應該在其可達范圍內都要積極共同地履行或承擔全部責任。

其次，是以“創(chuàng)新”對沖“實踐慣性的阻力”。即突破對固有治理模式的路徑依賴，與時俱進，以開放、包容的心態(tài)，審慎權衡技術治理的機遇與風險，集合不同參與主體的智慧，創(chuàng)造性地提出技術治理的新方案和新方法。創(chuàng)新是現(xiàn)有資源的“重新組合”，是囊括了科技、經濟、政治、文化在內的許多社會部門和建制的系統(tǒng)性活動，是一項“集體成就”。(55)參見廖苗：《負責任創(chuàng)新的理論與實踐》，湖南大學出版社2020年版，第30-31頁。技術治理本身涉及政府、專家系統(tǒng)、科研機構、企業(yè)、社會組織、社區(qū)等不同領域的主體，這些行為主體是否能夠充分利用自身的政治、文化、經濟、社會資本，沖破現(xiàn)有的體制惰性障礙，在積極參與協(xié)商合作的基礎上為技術嵌入治理和治理的技術化，極富想象力和前瞻性地貢獻新穎有效的治理策略，同時有足夠能力“界定創(chuàng)新活動的結果及潛在影響，……引導其向符合社會期望和滿意的方向演進”，(56)梅亮：《責任式創(chuàng)新：科技進步與發(fā)展永續(xù)的選擇》，清華大學出版社2018年版，第12頁。成為“負責任地創(chuàng)新治理”的核心內容。當然，創(chuàng)新本身的確存在不確定性和風險性，在某些情況下可能會使治理變得更“壞”，但這恰恰也為治理能力的提升提供了契機，如果在治理過程中為了規(guī)避可能的風險，一直墨守成規(guī)，沉浸于“不求有功但求無過”的舒適圈內，在加速發(fā)展的當代社會，最終將會面臨被淘汰的命運。因此，創(chuàng)新治理需要有責任擔當?shù)挠職?，也需要有風險評估與管理的智慧，應該通過前瞻式責任的預置，盡量“在創(chuàng)新前期避免不為我們預知和控制的不確定性與風險性所引發(fā)的消極后果”。(57)贠兆恒、李建清：《負責任創(chuàng)新語境下的責任解析》，《自然辯證法研究》2020年第10期。

總之，“負責任地創(chuàng)新治理”強調的是在技術治理中切入倫理維度、納入創(chuàng)新思維，以公共利益和價值的維護為宗旨，打破“效率至上”“技術賦權”“技術萬能”(58)韓志明：《技術治理的四重幻象——城市治理中的信息技術及其反思》，《探索與爭鳴》2019年第6期。的幻象，使得當代社會的治理成為可持續(xù)、包容性、有溫度的治理。在治理過程中，引入科技向善、風險共擔的責任先導機制，構建加大創(chuàng)新投入、健全激勵政策、強化人才培育的創(chuàng)新驅動機制，確立破除決策慣性與不作為惰性、激活本土制度優(yōu)勢的制度完善機制，將是實現(xiàn)“負責任地創(chuàng)新治理”的有效路徑。