行政事業(yè)單位預(yù)決算公開的問題及建議

李洪敏

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116023）

黨的十九大就預(yù)算管理明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”，將規(guī)范透明作為預(yù)算制度的基本要求。預(yù)決算公開是行政事業(yè)單位預(yù)算管理科學(xué)長(zhǎng)效發(fā)展的重點(diǎn)要求和核心舉措之一，是國(guó)家推進(jìn)法治政府建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)公開化、透明化的著力點(diǎn)，是保障人民群眾的預(yù)算知情權(quán)和參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

一、預(yù)決算公開的發(fā)展進(jìn)程和特點(diǎn)

第一，預(yù)算主體呈逐年遞增態(tài)勢(shì)。中央部門預(yù)決算公開主體數(shù)量增加近40%，公開預(yù)算部門比率逐年遞增，已接近96%。同時(shí)，公開方式逐步集中，效率逐步提升。有調(diào)查顯示，十余年間，從人大會(huì)議結(jié)束至部門預(yù)決算信息公開所耗時(shí)長(zhǎng)逐年遞減。

第二，部門預(yù)決算公開的內(nèi)容不斷豐富，這一點(diǎn)僅從公開的表格數(shù)量就能直觀感受到。從2010年2張表增長(zhǎng)至如今的8張表，涵蓋了部門收支、財(cái)政撥款收支、一般公共預(yù)算支出、基本支出和“三公經(jīng)費(fèi)支出”，以及政府性基金預(yù)算的內(nèi)容，更加全面、真實(shí)地反映部門收支總體情況和財(cái)政撥款收支情況。

第三，預(yù)算法律法規(guī)體系逐步建立，為新時(shí)代開展預(yù)決算公開工作提供支撐和依據(jù)。無論是《預(yù)算法》還是國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》及深化預(yù)算管理改革的相關(guān)文件，均明確提出了預(yù)決算信息公開的要求和內(nèi)容。2020年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)預(yù)決算公開工作增加了新的規(guī)范內(nèi)容，對(duì)預(yù)決算公開主體、時(shí)間、范圍、內(nèi)容等都有明確規(guī)定。

二、目前預(yù)決算公開仍存在的問題及原因

（一）預(yù)決算公開仍存在的問題

第一，預(yù)決算公開的內(nèi)容仍有待豐富和細(xì)化。政府將解除公共受托責(zé)任作為預(yù)決算公開的最終目標(biāo)。行政事業(yè)單位向社會(huì)公開的內(nèi)容應(yīng)被全體公眾知曉并得到公眾的監(jiān)督。關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)決算公開，公眾最關(guān)心的幾個(gè)問題無外乎“錢收了多少”“錢花在哪了”“錢花得是否合法合規(guī)”“錢花的效果如何”“單位經(jīng)營(yíng)管理得如何”等。雖然缺少權(quán)威機(jī)構(gòu)開展公眾對(duì)預(yù)算需求的調(diào)查，但顯而易見的是，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)決算公開的信息尚未很好地回答公眾最為關(guān)心的幾個(gè)問題。關(guān)于“錢收了多少”“錢花在哪了”等疑問，可以通過預(yù)決算公開數(shù)據(jù)大致了解相關(guān)情況，但目前公開的數(shù)據(jù)大多停留在宏觀數(shù)據(jù)的匯總，而缺少明細(xì)備查，數(shù)據(jù)本身的真實(shí)性、完整性等存在疑問；對(duì)于回答“錢花得是否合法合規(guī)”，目前直接有效的途徑之一是開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，但審計(jì)結(jié)果是否適度公開，公開信息能否滿足回答該問題的需求同樣存在疑問；回答“錢花的效果如何”可以通過公開績(jī)效評(píng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)，但績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)設(shè)置的合理性、評(píng)價(jià)的公允性、結(jié)果的可靠性等較難查證；回答“經(jīng)營(yíng)管理得如何”，公開信息相對(duì)有限，公眾不僅想知曉資金的收支情況，更想看到財(cái)務(wù)狀況，并透過財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)看業(yè)務(wù)發(fā)展。

第二，財(cái)務(wù)公開報(bào)告體系有待進(jìn)一步完善。首先，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況信息公開較少，土地、債權(quán)、非經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)等公眾較為關(guān)心的單位內(nèi)部信息公開程度相對(duì)較低；其次，當(dāng)前公開的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)尚不能很好地反映機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，政府會(huì)計(jì)成本核算制度有待建立健全，政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒?、向社?huì)提供公共服務(wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息有待明確；最后，當(dāng)前財(cái)務(wù)報(bào)告體系與推進(jìn)業(yè)財(cái)融合和全面績(jī)效管理的要求仍有差距。財(cái)務(wù)報(bào)告信息尚不能全面反映單位事業(yè)發(fā)展和重要職責(zé)的履行情況，績(jī)效評(píng)價(jià)尚未覆蓋所有財(cái)政資金，尚未達(dá)到從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果的要求。

第三，預(yù)決算公開法律法規(guī)體系仍有待建立健全。《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《政府信息公開條例》都對(duì)公開預(yù)決算提出了要求，但當(dāng)前財(cái)政信息公開規(guī)定仍相對(duì)籠統(tǒng)，缺少統(tǒng)一、詳細(xì)的預(yù)決算公開“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，預(yù)決算公開的原則、內(nèi)容、細(xì)化程度、公開時(shí)限和方式等具體操作內(nèi)容仍不夠豐富和完善，有些僅作了原則性的規(guī)定?！侗Ｃ芊ā繁Ｃ芊秶缍ú粔蚯逦敿?xì)，“國(guó)家秘密”的內(nèi)涵、外延和認(rèn)定依據(jù)不明確。

（二）預(yù)決算公開問題的成因

第一，公開氛圍尚未形成。一些部門和單位受長(zhǎng)期以來的體制、工作思路、固有觀念等影響，認(rèn)為預(yù)決算數(shù)據(jù)公開是行政事業(yè)單位按要求被動(dòng)完成的規(guī)定動(dòng)作，詳細(xì)地公開信息可能暴露財(cái)務(wù)管理甚至是事業(yè)發(fā)展問題，也存在違反《保密法》規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，主動(dòng)公開積極性不高。

第二，公眾參與成本較高。公眾有權(quán)利參與財(cái)政信息公開的監(jiān)督，但目前并沒有良好的環(huán)境來鼓勵(lì)公眾參與，在一定程度上也削弱了公眾參與的熱情。

第三，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系正在健全的過程中，政府成本會(huì)計(jì)改革剛剛起步，和預(yù)決算公開改革不同步。

三、對(duì)新時(shí)代做好預(yù)決算公開工作的建議

（一）豐富預(yù)決算公開內(nèi)容，做到“按需公開”

預(yù)決算公開是否真正滿足公眾的需求是檢驗(yàn)預(yù)決算公開工作是否到位的關(guān)鍵。做好預(yù)決算公開工作，要從完善公開內(nèi)容和增強(qiáng)公開信息可讀性兩個(gè)方面入手。一方面，加大政府綜合報(bào)告體系和預(yù)決算公開改革力度。公開信息應(yīng)逐步涵蓋財(cái)務(wù)狀況信息，逐步增加風(fēng)險(xiǎn)信息、績(jī)效信息、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本信息的比重，使公眾既能夠了解行政事業(yè)單位運(yùn)行過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，又能及時(shí)掌握相關(guān)資金是否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，是否做到“花錢要花在刀刃上”。另一方面，使用公眾能夠理解的語(yǔ)言編寫預(yù)算。預(yù)決算公開不能停留在表面信息的精確性或豐富性上，而應(yīng)盡可能使用通俗易懂、讓公眾能夠看懂的語(yǔ)言。由于普通公眾大多是非專業(yè)人員，這就需要財(cái)政部門及各行政事業(yè)單位豐富公開信息的同時(shí)，保障公開信息的可讀性、可靠性、可信度，以保證公眾順利實(shí)現(xiàn)公共參與和民主監(jiān)督。

（二）推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，大力發(fā)展管理會(huì)計(jì)

大力推進(jìn)業(yè)財(cái)融合、全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)，已經(jīng)成為行政事業(yè)單位發(fā)展的內(nèi)在要求。相關(guān)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，不論是單位還是個(gè)人，認(rèn)為財(cái)務(wù)報(bào)告披露的有用信息都集中在財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)信息和人力資源管理等方面，而這些信息均屬于管理會(huì)計(jì)的范圍，所以從某種意義上說，單位的利益相關(guān)者是依靠管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)來獲取符合其利益的有用信息的。因此，做好財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)的轉(zhuǎn)變工作非常重要。

（三）推進(jìn)預(yù)決算公開的法治化進(jìn)程

建議在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算公開的具體披露方式、操作規(guī)則、懲戒措施等，推進(jìn)國(guó)家預(yù)決算公開標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，行政事業(yè)單位按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開。一方面，相關(guān)主管部門能夠?qū)︻A(yù)決算公開工作作出科學(xué)評(píng)價(jià)；另一方面，專業(yè)機(jī)構(gòu)、媒體和社會(huì)大眾可以根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各部門、各單位預(yù)決算公開情況開展監(jiān)督。

（四）增加公開途徑

預(yù)決算公開應(yīng)當(dāng)采取更加靈活多樣的公開途徑，以達(dá)到滿足公眾對(duì)預(yù)決算信息需求的目的。可以考慮結(jié)合政府公報(bào)、年鑒或書籍等紙質(zhì)形式，也可以充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的作用，例如在官方的財(cái)政門戶網(wǎng)站設(shè)置政府信息公開專欄，集中、連貫地公開預(yù)算、決算、“三公經(jīng)費(fèi)”、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)信息等必要內(nèi)容，并通過設(shè)計(jì)方便、快捷的網(wǎng)頁(yè)布局方便公眾查詢。預(yù)決算公開應(yīng)堅(jiān)持以主動(dòng)公開為常態(tài)，應(yīng)及時(shí)利用新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)直播、廣播等多種媒介對(duì)預(yù)決算公開信息進(jìn)行宣傳解讀。對(duì)于需要依申請(qǐng)公開的信息，嚴(yán)格按照法定工作的步驟及時(shí)、認(rèn)真做好公開工作；對(duì)按規(guī)定不予公開的信息，要按規(guī)定程序及時(shí)予以答復(fù)。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)信息公開方面已經(jīng)取得了較大進(jìn)步，但受預(yù)決算公開體制機(jī)制等諸多因素的影響，預(yù)決算信息公開質(zhì)量還有待進(jìn)一步提升。在政府會(huì)計(jì)改革不斷深入推進(jìn)的背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)更加重視財(cái)務(wù)信息公開工作，從公開內(nèi)容、公開法治化建設(shè)、公開方式和途徑等方面多管齊下，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算信息公開的規(guī)范化和透明化管理。