臨沂開發(fā)區(qū)體制機制改革與經(jīng)濟發(fā)展關系研究

張福臣

（臨沂市商務發(fā)展服務中心，山東 臨沂 276000）

改革與發(fā)展是整個社會不變的主題，而體制機制的變革與經(jīng)濟的發(fā)展又是人類社會改革與發(fā)展的主題。臨沂市開發(fā)區(qū)改革就是通過革新開發(fā)區(qū)原本的體制和機制，從而為開發(fā)區(qū)未來能夠更好發(fā)展探索出一套合適的體制機制，也為臨沂市經(jīng)濟更好更快發(fā)展作準備。

一、改革的背景

1984年，在鄧小平同志的積極倡導下，黨中央、國務院作出了創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)的重大決策。30多年來，開發(fā)區(qū)以小平題詞為精神指引，勇?lián)母镩_放試驗田重任，銳意進取、開拓創(chuàng)新，已經(jīng)成為帶動我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，為我國的經(jīng)濟騰飛和改革發(fā)展作出了重要貢獻。實踐證明，開發(fā)區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，是全國經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)集聚的主要載體。開發(fā)區(qū)建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制和機制的改革、改善區(qū)域間的投資營商環(huán)境、引導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、發(fā)展外向型經(jīng)濟作用巨大。

隨著經(jīng)濟全球化和國際國內產(chǎn)業(yè)布局的發(fā)展變化，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展進入新時代，開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新、加快發(fā)展的優(yōu)惠政策和發(fā)展優(yōu)勢在不斷弱化，管理手段不夠科學、運營效率欠佳等制度性障礙制約了發(fā)展。近年來，國家、省、市對加快轉變開發(fā)區(qū)發(fā)展方式、促進體制機制方面的改革創(chuàng)新、完善現(xiàn)有的管理體制等作出了安排部署。2017年，國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。2019年，山東省出臺了《關于推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新促進高質量發(fā)展的意見》。各項措施都重點聚焦開發(fā)區(qū)的體制改革創(chuàng)新，倡導簡政放權，完善管理體制，實施高效靈活的運營機制。

二、改革的原因

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠優(yōu)

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不夠科學合理。一些開發(fā)區(qū)缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，存在邊規(guī)劃、邊建設、邊招商的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)劃分不明確、布局較為混亂。二是產(chǎn)業(yè)層次不夠高端。多屬于勞動密集型和資金密集型產(chǎn)業(yè)，集聚度和相關性低、產(chǎn)業(yè)鏈短、配套政策弱，處于產(chǎn)業(yè)鏈低端。三是產(chǎn)業(yè)結構不夠合理。部分開發(fā)區(qū)過分追求項目數(shù)量，產(chǎn)業(yè)結構雷同，如機械制造、生物制藥、化工產(chǎn)業(yè)、建材家居、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，新一代信息技術、休閑旅游、現(xiàn)代物流、會展經(jīng)濟等現(xiàn)代服務業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大。四是企業(yè)整體競爭力不夠強。開發(fā)區(qū)普遍缺少頂天立地的大企業(yè)、大集團，尤其是高科技、高附加值、帶動能力強的龍頭企業(yè)、優(yōu)質企業(yè)偏少。五是產(chǎn)城融合度不夠高。開發(fā)區(qū)多屬于“工業(yè)孤島”，金融、商貿(mào)物流、技術水平、信息產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)性行業(yè)和商業(yè)、交通、醫(yī)療、教育和消費等與生活息息相關的服務業(yè)發(fā)展滯后，配套設施不健全、功能不完善。

（二）體制機制不夠活

一是職能權限落實不到位。改革前，市、區(qū)縣政府未向開發(fā)區(qū)定向下放過經(jīng)濟管理權限，集中審批、綜合執(zhí)法等權限下放落實不到位，項目辦理手續(xù)繁、環(huán)節(jié)多、周期長。二是干部管理體制不夠靈活。多數(shù)開發(fā)區(qū)沒有中層干部任免權；部分開發(fā)區(qū)雖采取聘用制解決人員不足問題，但由于所聘人員不是公務員或事業(yè)編制，上升空間受到制約。三是分配激勵機制不夠科學。開發(fā)區(qū)干部職工大部分時間都工作在項目建設一線，長年累月“5+2”“白+黑”，但現(xiàn)行考核機制及收入分配制度不能充分體現(xiàn)優(yōu)績優(yōu)酬，難以面向國內外吸引人才，難以調動工作人員的積極性。四是社會管理任務較為繁重。隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模擴張、功能多元、人口增多，處理和應對區(qū)內教科文衛(wèi)、計劃生育、勞動就業(yè)等社會事務將牽扯不少時間和精力，一定程度上弱化了經(jīng)濟發(fā)展職能。五是行政效率偏低。改革前，開發(fā)區(qū)存在政出多門、職能交叉、多頭管理、難以協(xié)調等問題，阻礙了行政效率提高，又造成行政成本居高不下。六是財政體制不夠完善。大部分開發(fā)區(qū)目前不具有一級財政，各類稅收直接上繳當?shù)卣又度谫Y渠道相對單一，基礎設施及公共服務投資乏力、建設緩慢。

（三）經(jīng)濟開放度不夠高

開發(fā)區(qū)新上項目多以內資為主，利用外資、進出口貿(mào)易規(guī)模較小，特別是在拉長產(chǎn)業(yè)鏈、形成產(chǎn)業(yè)聚集、企業(yè)集群的外資項目上沒有重大突破。與蘇州工業(yè)園相比，2020年度臨沂市外貿(mào)進出口總額排名第一的臨沂經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)達到319.2億元，僅占蘇州工業(yè)園的4.9%左右；臨沂市實際利用外資排名第一的費縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)達到1.05億美元，僅占蘇州工業(yè)園的5.3%左右。另外，從2020年度全省綜合評價成績分析來看，雖然臨沂市開發(fā)區(qū)實際利用外資增長率、進出口總額增長率兩項指標分別高于全省平均水平，但實際利用外資、進出口總額總量較低，均低于全省平均水平。

（四）發(fā)展后勁不夠足

一是發(fā)展空間受限。臨沂市開發(fā)區(qū)批復面積普遍為3～5平方公里，遠遠不能滿足目前發(fā)展需要，很多大項目、好項目因沒有土地指標而遲遲無法落戶。二是土地利用率不夠高。土地缺口較大，整體利用率偏低，個別開發(fā)區(qū)土地利用率不足65%，多層廠房占比僅為5%。三是創(chuàng)新研發(fā)能力有待增強。創(chuàng)新研發(fā)投入不足，科技人員偏少，個別開發(fā)區(qū)規(guī)模以上企業(yè)技術人員占比不足5%；科技服務體系不夠完善，技術含量高的企業(yè)少，自主創(chuàng)新能力不強。四是項目發(fā)展后勁不足。高端性、引領性和支撐性強的大項目、好項目儲備不多；已簽約項目開工率低，存在拖沓、觀望、等待等現(xiàn)象。

三、改革的主要歷程和內容

多年來，市委、市政府全面貫徹落實黨中央、國務院以及省委、省政府對開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新作出的部署要求，堅持把體制機制改革與創(chuàng)新作為釋放開發(fā)區(qū)發(fā)展活力、推動臨沂經(jīng)濟社會加快發(fā)展的重要舉措。

（一）積極爭取省級試點，積累改革創(chuàng)新經(jīng)驗

2014年12月，臨沂經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)獲批第一批省級體制機制創(chuàng)新試點，開展“用人分配機制”和“市場監(jiān)管機制（綜合執(zhí)法）”兩項試點。2017年5月，莒南、沂水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)獲批第二批省級體制機制創(chuàng)新試點，莒南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在綜合行政執(zhí)法創(chuàng)新方面先行先試，沂水經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在項目審批機制創(chuàng)新和市場化開發(fā)運營機制創(chuàng)新方面開展試點。

（二）勇于先行先試，敢于大膽創(chuàng)新

2018年，市委、市政府主要領導就意識到臨沂市開發(fā)區(qū)體制機制存在問題，不能較好地發(fā)揮“經(jīng)濟發(fā)展主陣地”和“雙招雙引”主戰(zhàn)場的作用，并對臨沂市開發(fā)區(qū)體制機制改革工作提前作了部署，先后出臺了《關于加快推進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》等7個促進開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的政策文件，在全省率先推行開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新，并將全市16家開發(fā)區(qū)歸入全市經(jīng)濟和社會發(fā)展的綜合績效考核中，實行有別于行政區(qū)的統(tǒng)一考核、統(tǒng)一排名，將開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新作為加分項，列入了市對開發(fā)區(qū)的考核事項。

（三）緊緊圍繞省委部署，全面有序推進改革

2019年7月，省委召開會議，研究開發(fā)區(qū)體制機制改革有關事項，審議《關于推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新促進高質量發(fā)展的意見》。會議結束后，臨沂市及時傳達學習省會議精神，安排部署改革任務，迅速啟動新一輪開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新改革。臨沂市嚴格按照省委、省政府統(tǒng)一部署，結合市開發(fā)區(qū)發(fā)展實際，選擇了6家不同類型的開發(fā)區(qū)作為改革試點，按照市場化的改革趨向和去行政化發(fā)展方向，從合并、托管、一區(qū)多園等新模式上進行探索創(chuàng)新。試點改革完成后，臨沂市又對剩余10家非試點開發(fā)區(qū)進行了體制機制改革。

（四）完善改革配套文件，夯實改革創(chuàng)新基礎

為重點聚焦開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，加快建立高效完善的管理制度、更加靈活開放的運營機制、更加具有激勵作用的人事干部管理體制，臨沂市先后制定了數(shù)十個相關配套文件，夯實了改革創(chuàng)新基礎。

四、結語

改革只有進行時，沒有完成時；改革不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。但從目前開發(fā)區(qū)改革的成效來看，開發(fā)區(qū)改革有效促進了臨沂市開發(fā)區(qū)體制機制完善和創(chuàng)新，加快了經(jīng)濟方式的轉變，優(yōu)化了開發(fā)區(qū)的營商環(huán)境，促進了市經(jīng)濟更好發(fā)展。因此，開發(fā)區(qū)改革對臨沂市的經(jīng)濟發(fā)展起到了極其重要的促進作用，甚至決定著臨沂市的經(jīng)濟發(fā)展方向。