《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中的報(bào)告制度及其機(jī)制構(gòu)成

中共山東省委組織部副部長 龔文東

2016 年10 月27 日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱“黨內(nèi)監(jiān)督條例”）是新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)性文件，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的目的和依據(jù)，闡述了黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式和強(qiáng)化自我監(jiān)督、構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系等重要問題，要求全黨一體執(zhí)行，是新時(shí)期全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，保持黨的先進(jìn)性和純潔性的重要制度依據(jù)。在這部重要的黨內(nèi)法規(guī)中，有許多創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)，在監(jiān)督方式和監(jiān)督機(jī)制方面都發(fā)生了顯著的變化。其中用較大的篇幅提到了各種報(bào)告制度，本文嘗試歸納和分析黨內(nèi)監(jiān)督條例中的這些報(bào)告制度，以利于對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督工作的理解和把握。

一、黨內(nèi)監(jiān)督條例中規(guī)定的報(bào)告制度

在黨內(nèi)監(jiān)督條例中重點(diǎn)提到了七種報(bào)告制度，分別是違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告制度、述責(zé)述廉報(bào)告制度、個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度、違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度、工作報(bào)告制度、信訪情況報(bào)告制度、整改報(bào)告制度。

1.違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告制度

違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告制度是指黨的各級(jí)組織和黨員在發(fā)現(xiàn)黨的干部有違反黨紀(jì)黨規(guī)的行為時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨組織報(bào)告的制度要求。根據(jù)監(jiān)督的不同層級(jí)和不同情形，違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告可分為各種情況： 第十二條規(guī)定中央委員會(huì)成員必須嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，發(fā)現(xiàn)其他成員有違反黨章、黨紀(jì)的行為時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制并向黨中央報(bào)告；第十七條第二款規(guī)定了黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子成員發(fā)現(xiàn)班子主要負(fù)責(zé)人存在問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其提出，必要時(shí)可以直接向上級(jí)黨組織報(bào)告；第二十六條第三項(xiàng)規(guī)定了紀(jì)委發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問題，可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；第二十八條第一款規(guī)定了紀(jì)委派駐紀(jì)檢組發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部的問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)向派出機(jī)關(guān)和被監(jiān)督單位黨組織報(bào)告；第三十五條第三項(xiàng)規(guī)定了黨的基層組織發(fā)現(xiàn)黨員、干部違反紀(jì)律問題要及時(shí)教育或處理，問題嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)向上級(jí)黨組織報(bào)告；第三十七條規(guī)定了有關(guān)國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨規(guī)黨紀(jì)需要黨組織處理的應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)黨組織報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的問題線索，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨組織報(bào)告，必要時(shí)向上級(jí)黨組織報(bào)告。違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告制度是黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督和民主監(jiān)督的重要方式和手段。

2.述責(zé)述廉報(bào)告制度

黨內(nèi)監(jiān)督條例在第二十三條規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)每年在黨委常委會(huì)（或黨組）擴(kuò)大會(huì)議上述責(zé)述廉，接受評(píng)議。述責(zé)述廉報(bào)告應(yīng)當(dāng)載入廉潔檔案，并在一定范圍內(nèi)公開。從以前的述職述廉變成現(xiàn)在的述責(zé)述廉，一個(gè)字的變化體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，并通過一定范圍內(nèi)的公開強(qiáng)化了黨內(nèi)的民主監(jiān)督。這里的“責(zé)”和“廉”包含了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的主體責(zé)任以及廉潔自律上的落實(shí)和完成情況。

3.個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度

黨內(nèi)監(jiān)督條例第二十四條規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，報(bào)告內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)（十四項(xiàng)內(nèi)容），二是個(gè)人及家庭重大情況，三是離開工作崗位或者工作所在地的情況。有關(guān)部門（主要指組織部門）應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告加強(qiáng)抽查核實(shí)，對(duì)虛報(bào)瞞報(bào)、篡改偽造的要嚴(yán)肅查處。個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告成為考察領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵守組織紀(jì)律的重要依據(jù)，并作為未來進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人信息公開的重要基礎(chǔ)，成為黨內(nèi)民主監(jiān)督的重要方式和手段。

4.違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度

黨內(nèi)監(jiān)督條例第二十五條規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度，發(fā)現(xiàn)利用職務(wù)便利違規(guī)干預(yù)干部選拔任用、工程建設(shè)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、司法活動(dòng)等問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)黨組織報(bào)告。違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)提供了一個(gè)預(yù)防和限制機(jī)制，是加強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督的重要手段。

5.工作報(bào)告制度

黨內(nèi)監(jiān)督條例第二十六條第三項(xiàng)規(guī)定了下級(jí)紀(jì)委至少每半年向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告1 次工作，每年向上級(jí)紀(jì)委進(jìn)行述職。紀(jì)委的工作報(bào)告制度保證了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督工作能夠有效開展，通過下級(jí)紀(jì)委向上級(jí)紀(jì)委定期報(bào)告，實(shí)現(xiàn)了上級(jí)紀(jì)委及時(shí)了解和掌握下級(jí)黨委的情況，加強(qiáng)了上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督。

6.信訪情況報(bào)告制度

黨內(nèi)監(jiān)督條例第二十九條規(guī)定了紀(jì)委在處理信訪舉報(bào)時(shí)，對(duì)社會(huì)反映突出、群眾評(píng)價(jià)較差的領(lǐng)導(dǎo)干部情況要及時(shí)報(bào)告。這是紀(jì)委在處理本級(jí)管轄的領(lǐng)導(dǎo)干部信訪線索時(shí)對(duì)反映突出和強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行專門處理，給予特別關(guān)注，對(duì)這類信訪應(yīng)向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委同時(shí)報(bào)告。

7.整改報(bào)告制度

黨內(nèi)監(jiān)督條例第四十一條規(guī)定黨組織對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題整改后要將整改結(jié)果及時(shí)向上級(jí)黨組織報(bào)告，必要時(shí)可以向下級(jí)黨組織和黨員通報(bào)，并向社會(huì)公開。整改報(bào)告加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)果的信息公開，有利于社會(huì)監(jiān)督。

二、黨內(nèi)監(jiān)督條例中的報(bào)告制度的機(jī)制構(gòu)成

上述的七種報(bào)告制度體現(xiàn)了黨在強(qiáng)化監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)方面的有益嘗試，呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。這些機(jī)制包括：自上而下的縱向監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任分立的制約機(jī)制和倒逼機(jī)制、信息公開及自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.通過明確下級(jí)向上級(jí)報(bào)告責(zé)任的約束方式加強(qiáng)了上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威和責(zé)任來自于各級(jí)黨組織，主要體現(xiàn)為自上而下的監(jiān)督，但由于方法和手段的限制，監(jiān)督的效果仍有待提高。明確了報(bào)告責(zé)任有助于豐富監(jiān)督的形式和手段，規(guī)范了監(jiān)督的信息來源和渠道，加強(qiáng)了自上而下監(jiān)督的能力，同時(shí)督促上級(jí)帶頭履行監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任。

2.通過對(duì)不同主體的報(bào)告責(zé)任的明確，將監(jiān)督責(zé)任分散落實(shí)到具體的各類主體身上，強(qiáng)化了不同主體之間相互制約的責(zé)任機(jī)制。這些規(guī)定構(gòu)成了黨內(nèi)監(jiān)督的嚴(yán)密體系，既有實(shí)體內(nèi)容，又有監(jiān)督保障，有利于促進(jìn)各級(jí)黨組織及其負(fù)責(zé)人扛起主體責(zé)任，瞪大眼睛、伸長耳朵，抓早抓小、防微杜漸，把黨內(nèi)監(jiān)督落到實(shí)處。在黨委(黨組)的監(jiān)督中，要求建立違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度，在重要領(lǐng)域和重大事項(xiàng)上賦予了黨員和干部監(jiān)督的職責(zé)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部試圖插手干預(yù)產(chǎn)生威懾作用，制約了違規(guī)用權(quán)的行為，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部謹(jǐn)慎用權(quán)。

3.通過信息公開和基層黨組織與黨員的報(bào)告制度實(shí)現(xiàn)了社會(huì)輿論和普通黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督。由于信息受限，監(jiān)督手段、監(jiān)督通道、監(jiān)督路徑不夠等，就使得下對(duì)上的監(jiān)督有難度?！稐l例》規(guī)定利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開、拓寬監(jiān)督渠道，并建立違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告制度、信訪情況報(bào)告制度和整改報(bào)告制度，解決民主不夠和集中不夠的問題。監(jiān)督要落實(shí)到基層組織，對(duì)違規(guī)違紀(jì)知情報(bào)告責(zé)任的規(guī)定，充分尊重黨員主體地位，強(qiáng)調(diào)黨員應(yīng)當(dāng)以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，行使黨員權(quán)利，最大范圍地賦予了廣大黨員干部和黨組織開展監(jiān)督的職責(zé)，強(qiáng)化了民主監(jiān)督機(jī)制。

三、黨內(nèi)監(jiān)督條例中的報(bào)告制度的運(yùn)用

這些機(jī)制的建立為進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督提供了有效的機(jī)制保障，但要更加有效地發(fā)揮監(jiān)督作用，還需要建立更加詳細(xì)的配套制度體系。以違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度為例，我們可以觀察一下報(bào)告制度的監(jiān)督作用發(fā)揮所需的制度配套情況。

十八屆四中全會(huì)公報(bào)中就提出：“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制?！?/p>

2015 年3 月18 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，明確了司法人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的情況應(yīng)當(dāng)全面、如實(shí)記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查；明確了領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的具體行為內(nèi)容；明確了司法人員的記錄行為受法律和組織保護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)干部不得對(duì)司法人員打擊報(bào)復(fù)。

2015 年3 月30 日，中央政法委印發(fā)了《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，進(jìn)一步明確了對(duì)司法人員違規(guī)干預(yù)司法活動(dòng)、過問案件的問責(zé)、處理和處分的規(guī)定。

2015 年8 月19 日，最高人民法院印發(fā)了《人民法院落實(shí)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》，將領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的特別事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化為15 項(xiàng)，并對(duì)記錄、通報(bào)和問責(zé)作出了詳細(xì)的工作程序規(guī)定。

2019 年8 月23 日，最高檢印發(fā)《關(guān)于建立過問或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項(xiàng)記錄報(bào)告制度的實(shí)施辦法》，把記錄報(bào)告的重大事項(xiàng)，從司法辦案擴(kuò)大到干部選拔任用、項(xiàng)目安排、工程建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等5 個(gè)方面。

2020 年4 月9 日，最高檢制定印發(fā)《關(guān)于執(zhí)行“三個(gè)規(guī)定”等重大事項(xiàng)記錄報(bào)告制度若干問題的工作細(xì)則》，進(jìn)一步規(guī)范重大事項(xiàng)填報(bào)工作。

為保證規(guī)定執(zhí)行的效果，還通過公開通報(bào)的方式加強(qiáng)督促落實(shí)。2015 年11 月6 日，中央政法委公開通報(bào)了北京、上海、江蘇、云南等地5 起領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的典型案件。2016 年2 月1 日，中央政法委再次通報(bào)7 起領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的典型案件。2020年5 月7 日，最高檢召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)全國檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“三個(gè)規(guī)定”的工作情況。截至2020 年3 月，全國檢察機(jī)關(guān)共主動(dòng)記錄報(bào)告2018 年以來過問或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項(xiàng)18751 件，其中反映情況、過問了解的占96.5%，干預(yù)插手的占3.5%。

上述的這些規(guī)定和措施不但明確了記錄、報(bào)告、追責(zé)的具體要求，還明確了公開通報(bào)的要求和實(shí)施程序，使得對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)插手司法活動(dòng)的監(jiān)督和問責(zé)程序清晰明確，操作和執(zhí)行均有據(jù)可行。違規(guī)干預(yù)司法活動(dòng)記錄報(bào)告的相關(guān)配套制度的制定保證了違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度的有效實(shí)施和落實(shí)。因此，要使黨內(nèi)監(jiān)督條例能夠有效發(fā)揮作用，認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和要求是必要的，但同時(shí)配套建立相關(guān)要求的制度體系也是非常重要的，需要在相關(guān)領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)落實(shí)落細(xì)，這樣才能真正充分有效地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督條例的作用。比如在選人用人領(lǐng)域、基建工程領(lǐng)域和招投標(biāo)領(lǐng)域都有必要依照違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度的原則，參考司法領(lǐng)域的做法，建立有效的、可執(zhí)行的違規(guī)干預(yù)記錄報(bào)告制度體系。