政府融資平臺面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)

崔陽 胡澤民 劉哲銘

一、現(xiàn)狀

（一）融資現(xiàn)狀

1.融資渠道

（1）債券融資規(guī)模大且成本居高不下

據(jù)同花順統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月，現(xiàn)有地方政府融資平臺1492家，根據(jù)最新報(bào)告期2020年年末及2021年3月末統(tǒng)計(jì)，地方政府融資平臺債券余額（不含隱性債務(wù)）83192.52億元。

各評級城投債3年到期收益率除去年疫情外特殊情況外，常年維持在4%附近，尤其AA-評級債券更是居高不下。AAA與AA-評級利差同樣出現(xiàn)年年走高的情形。

銀行融資渠道嚴(yán)重依賴地方政府與銀行的關(guān)系。但為響應(yīng)政策要求，多家商業(yè)銀行普遍提升了地方投融資平臺的信貸標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)地方政府無法繼續(xù)為地方投融資平臺在借款中提供擔(dān)保，此時(shí)，投資項(xiàng)目是否具有明確的還款來源已經(jīng)成為地方政府投融資平臺能否獲得貸款的硬性條件。與市場化的投融資公司相比，地方投融資平臺項(xiàng)目以公益類項(xiàng)目為主，普遍存在收益低的問題，其獲得信貸支持難度偏高。

2.融資機(jī)制不合理

決策在前，融資在后。現(xiàn)行的業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)制主要是以政府下達(dá)任務(wù)的方式，由發(fā)改部門確定重點(diǎn)項(xiàng)目，行業(yè)主管部門確定實(shí)施方式，財(cái)政部門確定融資規(guī)模，最后才交由融資平臺制定具體融資方案報(bào)批后實(shí)施。投資決策自上而下與融資決策自下而上相互矛盾。

（二）經(jīng)營現(xiàn)狀

1.經(jīng)營項(xiàng)目造血能力差

政府融資平臺主要經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)等領(lǐng)域，導(dǎo)致出現(xiàn)資產(chǎn)流動性較差、抵（質(zhì)）押資產(chǎn)價(jià)值評估過高等現(xiàn)象?，F(xiàn)金流量較少，尤其是市政道路建設(shè)和污水處理、管網(wǎng)鋪設(shè)等這類項(xiàng)目幾乎不會產(chǎn)生現(xiàn)金流量，環(huán)境污染治理、老城區(qū)改造等項(xiàng)目也僅有少量現(xiàn)金流入，容易陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。

2.法人治理結(jié)構(gòu)不健全

我國地方政府投融資平臺主要包括政府建設(shè)項(xiàng)目融資平臺、國有資產(chǎn)融資平臺、業(yè)務(wù)多元化的投融資平臺、擁有大量不同業(yè)務(wù)的子公司等。縱觀各類型地方政府投融資平臺，雖然很多名義上是公司法人，但多數(shù)地方政府融資平臺由地方政府的直接管轄部門領(lǐng)導(dǎo)，主要為地方國資委或者財(cái)政部門。政府本身為公司的控股股東，導(dǎo)致其政企不分，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，無法成為一個真正的具有融資、投資、運(yùn)作和經(jīng)營的獨(dú)立市場主體。

二、從政府角度看存在的困難及風(fēng)險(xiǎn)

（一）困難

1.內(nèi)部控制無力

地方政府作為融資平臺的權(quán)利決策主體，存在盲目融資、項(xiàng)目混亂以及權(quán)利結(jié)構(gòu)不明等問題。地方政府融資平臺的融資項(xiàng)目為公益性的公共建設(shè)項(xiàng)目，具有融資規(guī)模大、回收期長、收益率低的特點(diǎn)，政府自身承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，被迫大力度進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)和項(xiàng)目融資，使得地方政府在未來幾年的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大;項(xiàng)目投資建設(shè)無法得到有效合理的預(yù)算評估，缺乏規(guī)范的市場調(diào)研和項(xiàng)目調(diào)研;通過地方政府融資平臺建立的項(xiàng)目公司與具體上市公司不同，沒有建立有效的內(nèi)部管理組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)沒有具體明確的股權(quán)結(jié)構(gòu)，造成股權(quán)主體缺失，難以實(shí)施有效管理。

2.責(zé)任主體不明確

地方政府作為融資平臺的責(zé)任主體，政府內(nèi)部無法明確具體責(zé)任人，由于項(xiàng)目眾多，融資負(fù)債規(guī)模巨大，政府所建的項(xiàng)目公司之間以及政府之間往往具有資金和項(xiàng)目關(guān)聯(lián)，很難明確具體的責(zé)任主體，同時(shí)基于信息不對稱性，對于政府融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)難以具體評估。

3.償債壓力大

債務(wù)存量大，債務(wù)期限和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。目前融資平臺普遍存在較高的總體負(fù)債比率，某些公司甚至達(dá)到了70%以上的負(fù)債比率。負(fù)債比率嚴(yán)重超標(biāo)不僅會對融資平臺運(yùn)行的可靠性、安全性造成較大的影響，同時(shí)還會形成金融行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。平臺經(jīng)營項(xiàng)目大多是公益性的，經(jīng)營回收期較長并且基本上不能給平臺帶來收益。此外，平臺融資多為銀行貸款，有些項(xiàng)目還需要政府用股權(quán)、土地等來抵押。且負(fù)債規(guī)模大，難以分散風(fēng)險(xiǎn)，加大政府還債壓力。

4.融資渠道窄且難度大

現(xiàn)有融資渠道主要為銀行貸款、融資租賃以及發(fā)行債券。但由于三種融資方法不具有穩(wěn)定性，一旦出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)苗頭就會造成較大的負(fù)債壓力。

2017年以來，財(cái)政部規(guī)范了政府融資行為，銀行等金融機(jī)構(gòu)為平臺公司等提供融資時(shí)，不得以地方政府及其所屬部門出具承諾函、擔(dān)保函等作為融資要件。同時(shí)，受金融去杠桿的影響，新增融資較以往困難，流動資金較為緊張，增大了流動性風(fēng)險(xiǎn)，加大了融資難度。

（二）風(fēng)險(xiǎn)

1.違約風(fēng)險(xiǎn)

由于地方政府融資平臺從銀行借貸的大多數(shù)是項(xiàng)目貸款，而這些項(xiàng)目中城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)占較大比重，例如城市道路交通建設(shè)、市政工程建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等等。但由于這類項(xiàng)目資金占用大，現(xiàn)金回融慢，造成短期內(nèi)無現(xiàn)金收入來源，導(dǎo)致對地方政府財(cái)政支持依賴性較大。存量債務(wù)主要靠借新還舊，會造成違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

以永煤事件為例，永煤作為河南AAA級國企，其違約導(dǎo)致河南省區(qū)域整體信用資質(zhì)被市場質(zhì)疑，投資者信心不足，市場整體情緒脆弱，河南信用債一二級市場均受到?jīng)_擊。永煤違約以來，河南城投債和信用債發(fā)行規(guī)模都大幅度下降，其中城投債2020年12月發(fā)行量銳減為0，2021年前三個月發(fā)行量分別為18億、11.6億和38億，小幅恢復(fù)，但整體恢復(fù)效果不佳，與2019年和2020年同期比較，整體發(fā)行額和凈融資額均顯著下降。信用債整體市場來看也受到較大影響。同時(shí)河南新發(fā)城投債發(fā)行成本明顯上行。例如，三門峽投資集團(tuán)發(fā)行成本上升212BP，駐馬店城鄉(xiāng)建設(shè)上升152BP，還有三家發(fā)行成本也小幅上調(diào)2-60BP左右。

3.系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

雖然政府融資平臺眾多，發(fā)行主體也多，但是地方政府為隱性發(fā)行人，同時(shí)融資平臺之間互保現(xiàn)象較多。如果地方政府融資平臺其中一家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，將會立刻影響到整個地區(qū)所有平臺，嚴(yán)重的會影響至全國造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所以政府在處理債務(wù)時(shí)會產(chǎn)生無形的剛兌壓力。