縣級(jí)財(cái)政全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐與思考

黨海濤

摘要：預(yù)算績(jī)效管理是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的關(guān)系，力求以較小的成本或費(fèi)用取得較大的產(chǎn)出與成果。其宗旨在于有效降低提供公共物品的成本和支出效率，約束其擴(kuò)張行為，因此又被稱為以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理。預(yù)算績(jī)效管理是深化財(cái)政管理體制改革的需要，也是一項(xiàng)新型復(fù)雜的工程。特別是在目前財(cái)政收支矛盾較為明顯的形勢(shì)下，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，把財(cái)政資金用在急需之處，就越發(fā)顯得重要了。文章結(jié)合2020年10月已經(jīng)正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》以及山東省郯城縣近年來(lái)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際工作，對(duì)當(dāng)前縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題深入剖析，提出了幾點(diǎn)縣級(jí)財(cái)政全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的粗淺看法。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政;預(yù)算績(jī)效管理

目前財(cái)政收支矛盾較為明顯的形勢(shì)下，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，把財(cái)政資金用到急需之處，并取得預(yù)期的社會(huì)效益、生態(tài)效益有時(shí)還要求產(chǎn)生必要的經(jīng)濟(jì)效益。早于2020年10月已經(jīng)頒布施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，績(jī)效首次在法律條文中出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍即第一次將績(jī)效水平列為預(yù)算管理原則之一，這體現(xiàn)了財(cái)政資金的使用從注重投入到注重成效的轉(zhuǎn)變。各級(jí)部門(mén)都在積極探索如何應(yīng)對(duì)這一新機(jī)遇，特別是縣級(jí)的財(cái)政部門(mén)面臨著更大的困難和挑戰(zhàn)，加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作顯得尤其緊迫和重要。下面結(jié)合山東省郯城縣近幾年來(lái)自身實(shí)踐探索，就縣級(jí)財(cái)政如何全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出幾點(diǎn)初淺認(rèn)識(shí)。

一、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

郯城縣為有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作著重從強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)、完善制度建設(shè)、構(gòu)建框架結(jié)構(gòu)三個(gè)方面做文章，積極探索開(kāi)辟財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理的新路徑，順應(yīng)國(guó)家大勢(shì)、全力推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作邁上新臺(tái)階。

（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)力度，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

“十三五”以來(lái)，郯城縣財(cái)政局重視預(yù)算績(jī)效管理宣傳工作，組織全縣財(cái)政系統(tǒng)干部職工學(xué)習(xí)十九大系列會(huì)議精神、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》及《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等內(nèi)容，先后舉辦了全縣財(cái)政干部職工、部門(mén)管理者及具體經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班20余次，印發(fā)宣傳冊(cè)上萬(wàn)余份，介紹我縣績(jī)效管理工作開(kāi)展情況、現(xiàn)狀、趨勢(shì)及各業(yè)務(wù)流程，讓更多人關(guān)注績(jī)效管理、了解績(jī)效管理進(jìn)而融入績(jī)效管理工作當(dāng)中去。為宣傳成績(jī)、鞭策從業(yè)人員繼續(xù)奮進(jìn)，郯城縣宣傳績(jī)效管理的文章多次出現(xiàn)在市、縣級(jí)融媒體平臺(tái)上。在財(cái)政部通報(bào)的2018年度縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果中，郯城縣成功闖進(jìn)全國(guó)前200名 ，獲財(cái)政部獎(jiǎng)金300萬(wàn)元。這一系列宣傳培訓(xùn)和成績(jī)的取得更加彰顯了樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理的重要性和緊迫感，所以牢記責(zé)任，不忘初衷，砥礪前行。此外，還通過(guò)召開(kāi)郯城縣預(yù)算績(jī)效管理工作總結(jié)表彰會(huì)議、邀請(qǐng)社會(huì)中介優(yōu)秀從業(yè)者講課等形式，大力宣傳預(yù)算績(jī)效管理最新政策和實(shí)踐成果，強(qiáng)化各部門(mén)管理者的績(jī)效管理意識(shí)，為預(yù)算績(jī)效管理工作的推行做好輿論宣傳和意識(shí)強(qiáng)化工作。

（二）完善制度體系建設(shè)

為了更全面地對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作加以推行，在認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》等相關(guān)資料后，2020年1月份的《中共郯城縣委、郯城縣人民政府關(guān)于全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效的實(shí)施意見(jiàn)》，為全面推進(jìn)我縣預(yù)算績(jī)效管理工作指明了方向和途徑。2020年2月份郯城縣印發(fā)了《郯城縣縣級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理辦法》，細(xì)化了工作分工任務(wù)、落實(shí)了部門(mén)單位應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，隨后郯城縣財(cái)政局陸續(xù)出臺(tái)了《郯城縣縣級(jí)預(yù)算部門(mén)績(jī)效管理暫行辦法》、《郯城縣財(cái)政局預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部規(guī)程》及《郯城縣財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等多個(gè)重要的規(guī)范性文件，規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，出臺(tái)系列具體管理辦法，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供了強(qiáng)有力的制度保障，使預(yù)算績(jī)效管理工作有章可循、有法可依，可操作性更強(qiáng)。通過(guò)制度體系建設(shè)將績(jī)效管理的理念融入全縣預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程，為全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系

郯城縣非常注重績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系構(gòu)建，首先確定年度績(jī)效計(jì)劃，各部門(mén)根據(jù)部門(mén)職責(zé)確定戰(zhàn)略目標(biāo)，詳盡的闡述部門(mén)在年度內(nèi)擬提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，包括績(jī)效目標(biāo)、開(kāi)展的具體活動(dòng)和需要的資金或資源、以及衡量績(jī)效目標(biāo)的具體操作指標(biāo)數(shù)據(jù)等。其次報(bào)送績(jī)效報(bào)告，通過(guò)實(shí)際績(jī)效和計(jì)劃績(jī)效的對(duì)比，描述自身績(jī)效目標(biāo)的完成情況，部門(mén)履行績(jī)效自評(píng)的結(jié)果和存在問(wèn)題，可以委托職能部門(mén)提報(bào)也可以委托社會(huì)中介報(bào)送。再次進(jìn)行重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，部門(mén)提交的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告出于自身情況，很難保證評(píng)價(jià)的客觀公允，財(cái)政部門(mén)還針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目依托財(cái)政系統(tǒng)力量或者社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在縣政府網(wǎng)站專欄中予以公開(kāi)，接受公眾評(píng)價(jià)和監(jiān)督，最后將反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。做預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于有效使用財(cái)政資金、提供更佳的公共產(chǎn)品和服務(wù)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞一定要與預(yù)算資金分配產(chǎn)生關(guān)系，直接影響財(cái)政撥款的多少。

二、縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理當(dāng)中的隱患

（一）全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理鏈條各環(huán)節(jié)配合不緊密、有“松動(dòng)”

主要包括建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。從郯城縣實(shí)踐來(lái)看，對(duì)新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估以及績(jī)效目標(biāo)的合理性等方面做得還不夠;由于績(jī)效評(píng)價(jià)力量不足、沒(méi)有專門(mén)的科室去推行績(jī)效運(yùn)行的雙監(jiān)控工作，因此存在未能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不及時(shí)甚至存在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未能要求項(xiàng)目暫?；蛲Ｖ诡A(yù)算撥款，對(duì)項(xiàng)目的督促和整改落實(shí)工作比較松動(dòng)。開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用方面，由于礙于人情、熟人等心理影響，偏弱、偏軟情況時(shí)有發(fā)生。這些情況說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理鏈條各環(huán)節(jié)配合不緊密、存在“松動(dòng)”，不利于預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施。

（二）傳統(tǒng)思想觀念作祟，部門(mén)對(duì)績(jī)效管理重視程度不夠

長(zhǎng)期以來(lái)注重投入和使用、輕視管理和績(jī)效”的思想一直根深蒂固，業(yè)務(wù)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效理念尚未真正建立，存在畏難心理、思想上消極被動(dòng)，缺乏積極性、主動(dòng)性，各部門(mén)都把重點(diǎn)放在向財(cái)政部門(mén)要資金、要項(xiàng)目，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作略顯消極懈怠。將“預(yù)算績(jī)效管理”片面的理解為縣財(cái)政部門(mén)開(kāi)展檢查、會(huì)計(jì)審核等，未將預(yù)算績(jī)效管理壓力傳導(dǎo)至末級(jí)。特別是部門(mén)的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，大量工作依賴縣財(cái)政部門(mén)去組織實(shí)施，影響了預(yù)算績(jī)效管理的全面推進(jìn)，勢(shì)必導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理在效果上大打折扣。

（三）缺乏專業(yè)人才，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)難度增大

目前預(yù)算績(jī)效管理是一種前沿的管理模式，對(duì)專業(yè)度和技術(shù)方面要求都比較高，專業(yè)技術(shù)人才的配備和信息資源的拓展是重中之重。郯城縣自開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作以來(lái)，開(kāi)展了對(duì)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)和績(jī)效自評(píng)，在方法上得以創(chuàng)新，但是單位存在很過(guò)績(jī)效目標(biāo)填報(bào)方面的問(wèn)題及縣級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)自身預(yù)算績(jī)效管理不到位，對(duì)單位設(shè)立績(jī)效目標(biāo)較粗、項(xiàng)目支出預(yù)算說(shuō)明不細(xì)致等情況，由于專業(yè)人員缺乏，未能發(fā)現(xiàn)或者即使發(fā)現(xiàn)了也未能精準(zhǔn)加以指導(dǎo)，導(dǎo)致工作人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)政策不能深入了解和吃透掌握。預(yù)算績(jī)效管理工作要求專業(yè)性較高而財(cái)政部門(mén)缺少專業(yè)人才，造成過(guò)多的依靠社會(huì)中介力量，政府購(gòu)買支出增加同時(shí)對(duì)中介提交的報(bào)告客觀與否、質(zhì)量高低不能精準(zhǔn)判定，導(dǎo)致全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作離上級(jí)要求存在差距。

三、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）關(guān)口前移，步步為營(yíng)，逐步擰緊預(yù)算績(jī)效管理“松動(dòng)”的鏈條

在新增預(yù)算項(xiàng)目和追加預(yù)算項(xiàng)目上運(yùn)用科學(xué)合理的事前績(jī)效評(píng)估手段，真正的實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，從根本上解決部分財(cái)政資金使用不規(guī)范、效果不明顯問(wèn)題。配強(qiáng)配足預(yù)算績(jī)效管理工作職能業(yè)務(wù)科室人員力量和專業(yè)技能，對(duì)實(shí)施中重點(diǎn)項(xiàng)目和政策，及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督;對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題項(xiàng)目，提出整改意見(jiàn)并落實(shí)執(zhí)行情況;對(duì)確定不能實(shí)施的項(xiàng)目，不講情面堅(jiān)決收回，避免資金在部門(mén)單位沉淀浪費(fèi)，影響資金使用效益。強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，“職務(wù)即是責(zé)任”承擔(dān)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)科室及人員，要牢固樹(shù)立履職盡責(zé)、守土有責(zé)的意識(shí)。

（一）關(guān)口前移，步步為營(yíng)， 逐步擰緊預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程鏈條

通過(guò)對(duì)新增預(yù)算項(xiàng)目和追加項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的事前績(jī)效評(píng)估，真正的實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，從根本上解決部分財(cái)政資金使用不規(guī)范、效果不明顯問(wèn)題。配強(qiáng)配足預(yù)算績(jī)效管理工作職能業(yè)務(wù)科室人員力量和專業(yè)技能，對(duì)實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目和政策，及時(shí)跟蹤監(jiān)督;對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題項(xiàng)目，提出整改意見(jiàn)并落實(shí)執(zhí)行情況;對(duì)確定不能實(shí)施的項(xiàng)目，不講情面堅(jiān)決收回，避免資金在部門(mén)單位沉淀浪費(fèi)，影響資金使用效益。強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，“職務(wù)即是責(zé)任”承擔(dān)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)科室及人員，要牢固樹(shù)立履職盡責(zé)、守土有責(zé)的意識(shí)，努力提高預(yù)算績(jī)效管理水平。

（二）加大法律政策學(xué)習(xí)力度，糾正有偏差的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理觀念

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》就是頂層設(shè)計(jì)，做好政策學(xué)習(xí)和宣傳是各級(jí)財(cái)政部門(mén)的一項(xiàng)重要任務(wù)。尤其是2020年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，首次以法律的形式明確實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作?！俄?xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了闡述，是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的指南。這些法律法規(guī)是實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的政策依據(jù)。要從財(cái)政部門(mén)和實(shí)施部門(mén)兩個(gè)層次，特別是實(shí)施部門(mén)層面提高思想認(rèn)識(shí)和政治站位，正視財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想。為此，要將預(yù)算績(jī)效管理水平作為部門(mén)主要負(fù)責(zé)人重點(diǎn)成績(jī)考核內(nèi)容之一，通過(guò)正向激勵(lì)機(jī)制，倒逼部門(mén)主要負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變績(jī)效觀念，從“要我講績(jī)效”到“我要將績(jī)效”。從思想根源深處，將正確的績(jī)效管理理念深入人心，特別是主要負(fù)責(zé)人方面，落實(shí)部門(mén)主體責(zé)任，為預(yù)算績(jī)效管理全面推進(jìn)掃除障礙。

（三）多維度構(gòu)建績(jī)效管理人員隊(duì)伍體系

針對(duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍和從業(yè)人員技術(shù)不強(qiáng)的現(xiàn)狀，要“雙管齊下”。一方面，財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)人事考試招聘或遴選相關(guān)或相近專業(yè)的業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍當(dāng)中，引導(dǎo)他們認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)預(yù)算績(jī)效管理原則和精神實(shí)質(zhì)，盡快的發(fā)揮人才優(yōu)勢(shì);另一方面，開(kāi)展對(duì)部門(mén)管理者和具體經(jīng)辦人員的共同培訓(xùn)，提供最新的政策理論和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)預(yù)算單位績(jī)效管理意識(shí)和技能雙提高。同時(shí)，加快建立縣級(jí)績(jī)效管理專家人才庫(kù)，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞暮髠鋵I(yè)績(jī)效管理人才，為績(jī)效管理工作儲(chǔ)備更多后備力量。此外，在開(kāi)展重大項(xiàng)目或較陌生領(lǐng)域的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可以適當(dāng)?shù)囊雽I(yè)的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

四、結(jié)語(yǔ)

基于此，預(yù)算績(jī)效管理工作是當(dāng)前預(yù)算管理面臨的一項(xiàng)深刻變革，同時(shí)也迎來(lái)了新機(jī)遇、伴隨著新挑戰(zhàn)，特別是面臨突如其來(lái)的疫情影響下財(cái)政收支矛盾增大，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，把有限的財(cái)政資金用在急需之處、刀刃上，發(fā)揮“四兩撥千斤”引導(dǎo)作用，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)該積極順應(yīng)國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理工作要求，通過(guò)加大法律法規(guī)政策學(xué)習(xí)，強(qiáng)化績(jī)效管理理念，重視績(jī)效管理人員隊(duì)伍建設(shè)，將績(jī)效管理關(guān)口前移，使預(yù)算績(jī)效工作得到全面推進(jìn)。

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（作者單位：山東省郯城縣財(cái)政局）