公立醫(yī)院如何通過(guò)加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督促進(jìn)預(yù)算 績(jī)效一體化

王丹

（廣東省人民醫(yī)院（廣東省醫(yī)學(xué)科學(xué)院），廣東 廣州 510080）

一、公立醫(yī)院加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督促進(jìn)預(yù)算績(jī)效一體化的背景

（一）加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，有助于完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約

2020年3月十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上首次將財(cái)會(huì)監(jiān)督列入黨和國(guó)家監(jiān)督體系的十大監(jiān)督之一，體現(xiàn)了黨中央對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的高度重視和深切重托。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，有助于全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。公立醫(yī)院作為國(guó)家治理體系的參與者，更應(yīng)積極響應(yīng)號(hào)召做好本單位財(cái)會(huì)監(jiān)督工作。

（二）預(yù)算績(jī)效一體化改革是公立醫(yī)院應(yīng)有之意、應(yīng)負(fù)之責(zé)

我國(guó)在預(yù)算績(jī)效管理方面已有20多年的改革歷程，但依然存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效，績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)等問(wèn)題。2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，首次提出“預(yù)算績(jī)效一體化”的概念，指出要牢固樹(shù)立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任。至此，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理階段”。目前絕大多數(shù)省份已正式發(fā)布了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)，但如何真正將預(yù)算管理和績(jī)效管理結(jié)合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，改變以往“兩張皮的管理方式”是我國(guó)當(dāng)前預(yù)算管理改革的重頭戲，仍需在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索。

（三）加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，提升預(yù)算績(jī)效管理的治理效能

國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，國(guó)家一系列重大改革舉措的落地落實(shí)，都需要財(cái)會(huì)監(jiān)督及時(shí)介入來(lái)推動(dòng)。新形勢(shì)下加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作將有利于解決重大決策在貫徹落實(shí)過(guò)程中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，確保政令暢通，決策執(zhí)行到位（李欽，2020）。張鳳玲（2020）的研究表明財(cái)會(huì)監(jiān)督還在強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范部門(mén)預(yù)算收支行為、提高資金績(jī)效、促進(jìn)公開(kāi)透明預(yù)算等方面發(fā)揮著重要作用。因此，如何結(jié)合黨和國(guó)家的財(cái)會(huì)監(jiān)督體系的變革，通過(guò)財(cái)會(huì)監(jiān)督有效激勵(lì)和約束預(yù)算績(jī)效一體化的執(zhí)行則顯得尤為重要?；诖耍疚脑噲D以公立醫(yī)院為研究對(duì)象，探討如何加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效一體化的改革目標(biāo)。

二、財(cái)會(huì)監(jiān)督和預(yù)算績(jī)效一體化的研究現(xiàn)狀

（一）財(cái)會(huì)監(jiān)督的研究現(xiàn)狀

盡管2020年以前一些文章的研究中也使用了“財(cái)會(huì)監(jiān)督”一詞，但都是基于國(guó)家《會(huì)計(jì)法》賦予財(cái)會(huì)人員的財(cái)務(wù)監(jiān)督與會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)的內(nèi)涵，從宏觀中觀到微觀層面探討如何強(qiáng)化監(jiān)督效能（李英蓮，2002；馬洪剛，2003），并探討財(cái)務(wù)監(jiān)督或會(huì)計(jì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督（賀巧萍，2000；王愛(ài)平等，2005）、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督（王瑞庭，2000）[5]等其他監(jiān)督之間的關(guān)系以及如何發(fā)揮各監(jiān)督之間的協(xié)同效能。

（二）預(yù)算績(jī)效一體化的研究現(xiàn)狀

隨著中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]34號(hào)），學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界開(kāi)始對(duì)如何在預(yù)算管理框架的基礎(chǔ)上嵌入績(jī)效管理進(jìn)行了廣泛討論。韓曉明（2018）[6]提出了構(gòu)建“五個(gè)環(huán)節(jié)融合，四項(xiàng)基礎(chǔ)支撐”的預(yù)算和績(jī)效管理一體化的框架。李昕諾（2018）[7]則從深化政府會(huì)計(jì)改革的角度闡述如何通過(guò)建立權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的核算制度、建立健全綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、從企業(yè)財(cái)務(wù)管理思維加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)編制以及選擇有效管理會(huì)計(jì)工具推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效的管理。

三、財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵

科學(xué)界定和準(zhǔn)確把握財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵是做好新時(shí)代財(cái)會(huì)監(jiān)督工作、發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用的前提。陜西監(jiān)管局（2020）[8]認(rèn)為財(cái)會(huì)監(jiān)督主要是通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)工作的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，是《會(huì)計(jì)法》賦予財(cái)政部門(mén)的重要管理職能。財(cái)政部河南監(jiān)管局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)宋其超（2020）則提出財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)政管理的重要組成部分，其涵蓋范圍應(yīng)包含一切政府財(cái)政活動(dòng)涉及的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，具體包括對(duì)財(cái)政稅收政策、財(cái)政管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督。本文認(rèn)為，在“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”的階段，如果將財(cái)務(wù)監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督相分離，不利于對(duì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督。因此，本文在探討從財(cái)會(huì)監(jiān)督加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，所指的“財(cái)會(huì)監(jiān)督”是包括財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的多種監(jiān)督的總和。

四、加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督落實(shí)公立醫(yī)院預(yù)算績(jī)效一體化的措施

本文首先通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式，了解公立醫(yī)院在“全面預(yù)算績(jī)效管理階段”的實(shí)踐中面臨的實(shí)際困難。根據(jù)回收調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果發(fā)現(xiàn)主要存在以下問(wèn)題：信息化程度較低，導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行統(tǒng)計(jì)困難；公立醫(yī)院預(yù)算績(jī)效考核的整體目標(biāo)難以確定；預(yù)算績(jī)效管理缺乏剛性、考核不嚴(yán)，預(yù)算績(jī)效管理流于形式。針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出以下改進(jìn)措施。

（一）運(yùn)用信息化監(jiān)督手段

當(dāng)前，大多數(shù)公立醫(yī)院開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督的信息化手段仍然有限，部分信息系統(tǒng)已使用多年，不能完全滿(mǎn)足當(dāng)前財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的需求。因此，公立醫(yī)院主動(dòng)適應(yīng)并積極應(yīng)對(duì)，通過(guò)搭建一體化信息系統(tǒng)主動(dòng)提升財(cái)會(huì)監(jiān)督的信息化手段，并及時(shí)開(kāi)發(fā)和更新信息系統(tǒng)，將預(yù)算系統(tǒng)與其他系統(tǒng)交互，打破信息屏障，打通信息孤島，提高獲取信息、處理數(shù)據(jù)、開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督的便利度和工作效率。

（二）嚴(yán)格審核績(jī)效目標(biāo)的編制

預(yù)算編制作為預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，有統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。公立醫(yī)院應(yīng)以績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效考核結(jié)果為重點(diǎn)審核預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效一體化。在實(shí)踐中，雖然預(yù)算主管部門(mén)在申報(bào)預(yù)算時(shí)申報(bào)了項(xiàng)目的具體績(jī)效考核指標(biāo)，但卻未明確項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)以及該項(xiàng)目與醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)性，這是監(jiān)督過(guò)程中的一大紕漏。因此，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，財(cái)會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該聚焦于各申報(bào)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與醫(yī)院戰(zhàn)略目標(biāo)的相關(guān)性。

（三）以執(zhí)行監(jiān)控為基礎(chǔ)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

事前預(yù)警和事中監(jiān)督作用是財(cái)會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督最大的區(qū)別。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要組成部分，是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行管理水平的高低，直接關(guān)系到公立醫(yī)院的服務(wù)水平和財(cái)務(wù)管理水平。因此，公立醫(yī)院應(yīng)該通過(guò)建立多個(gè)重要子系統(tǒng)，使得不同系統(tǒng)之間的相互協(xié)調(diào)，讓財(cái)會(huì)監(jiān)督真正實(shí)現(xiàn)事后檢查向事前、事中監(jiān)管的重大轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性、進(jìn)度及完成情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，及時(shí)采取措施糾偏止損，并監(jiān)督相關(guān)改進(jìn)措施的落實(shí)情況，確保績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（四）以績(jī)效目標(biāo)為核心嚴(yán)格審核預(yù)算調(diào)整的依據(jù)

預(yù)算調(diào)整一般發(fā)生在因特殊情況需要增加支出或者減少收入。但實(shí)際在預(yù)算調(diào)整時(shí)未考慮到期初設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致很容易發(fā)生管理層的舞弊，單位可通過(guò)預(yù)算調(diào)整合法化異常資金的使用，偏離已有績(jī)效目標(biāo)，產(chǎn)生極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，財(cái)會(huì)監(jiān)督應(yīng)該結(jié)合預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)，嚴(yán)格審核預(yù)算調(diào)整的依據(jù)，將預(yù)算調(diào)整可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

（五）以預(yù)算績(jī)效考核為重要抓手

為了實(shí)現(xiàn)保障預(yù)算績(jī)效一體化的持續(xù)有效性，還需要重視預(yù)算績(jī)效考核的財(cái)會(huì)監(jiān)督配套。財(cái)會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該從傳統(tǒng)的對(duì)資金使用合規(guī)性的監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)移到以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的監(jiān)管上來(lái)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立結(jié)果評(píng)價(jià)與預(yù)算編制過(guò)程監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制。具體地，在預(yù)算編制過(guò)程中，財(cái)會(huì)監(jiān)督應(yīng)以績(jī)效目標(biāo)考核為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)較高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先配機(jī)預(yù)算資金，同時(shí)，對(duì)最終上報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目的具體執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效的考核和有效的監(jiān)督，評(píng)價(jià)項(xiàng)目結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)的差異，使基于績(jī)效考核的財(cái)會(huì)監(jiān)督貫穿于預(yù)算管理的整個(gè)過(guò)程。

五、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)公立醫(yī)院由于缺乏預(yù)算績(jī)效一體化管理體系，財(cái)會(huì)監(jiān)督的大力推行為糾正預(yù)算績(jī)效管理的種種問(wèn)題提供了契機(jī)，對(duì)促進(jìn)預(yù)算績(jī)效一體化的完善具有積極作用。基于此，本文對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督和預(yù)算績(jī)效一體化的已有研究進(jìn)行梳理，并通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)公立醫(yī)院預(yù)算績(jī)效管理中主要存在信息化程度較低、績(jī)效考核的整體目標(biāo)難以確定、預(yù)算績(jī)效管理流于形式等一系列問(wèn)題?；谶@些問(wèn)題，本文提出在預(yù)算與績(jī)效管理一體化管理閉環(huán)的基礎(chǔ)上建立嵌入預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)建立事前預(yù)審、事中監(jiān)控與事后問(wèn)效的全過(guò)程財(cái)會(huì)監(jiān)督模式，貫穿于預(yù)算績(jī)效管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，形成完整的預(yù)算績(jī)效一體化與財(cái)會(huì)監(jiān)督閉環(huán)管理?？偟膩?lái)說(shuō)，本文對(duì)于加強(qiáng)公立醫(yī)院財(cái)會(huì)監(jiān)督和優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理一體化具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。