混改條件下股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)資監(jiān)管方式的選擇

何賽嬌

（深圳市大鵬新區(qū)發(fā)展和財(cái)政局，廣東 深圳 518053）

推進(jìn)混合所有制改革（后文簡(jiǎn)稱“混改”）是黨的十八屆三中全會(huì)提出的方向，近十年來(lái)一直指引著各國(guó)有企業(yè)及政府各級(jí)部門的工作?；旌纤兄聘母锸俏覈?guó)國(guó)企制度改革的主要突破方向?；旄氖亲陨隙碌馁Y本改革與自下而上的制度改革并行的舉措，其復(fù)雜性對(duì)各級(jí)企業(yè)的改革工作提出了新的要求。2018年，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了新的改革，即第八次政府機(jī)構(gòu)改革。本輪混改對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及各類國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生了重要影響?；诖舜胃母镞x擇合理的企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)資監(jiān)管方式，是加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管的重要措施，能加快我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的混合所有制改革進(jìn)度［1］。

一、股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)資監(jiān)管方式選擇的理論基礎(chǔ)

混合所有制改革的理論基礎(chǔ)主要包括現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、分權(quán)控制理論、長(zhǎng)期合伙理論等。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企業(yè)一直面臨著預(yù)算約束欠缺、多目標(biāo)激勵(lì)效果沖突、中國(guó)式內(nèi)部人控制企業(yè)等問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致企業(yè)的專業(yè)分工程度低、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)難以明確區(qū)分。同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企業(yè)的委托代理鏈過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致難以產(chǎn)生短促而有效的激勵(lì)效果，許多本應(yīng)施加更多監(jiān)管的內(nèi)容存在欠缺監(jiān)管的情況。為解決這一問(wèn)題，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、分權(quán)控制理論、長(zhǎng)期合伙理論被引入我國(guó)混改理論體系。其中，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論是最重要的理論基礎(chǔ)，它闡述了企業(yè)中權(quán)威權(quán)力的分配方式，強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分配不應(yīng)模仿私有制的成功分配模式，而是應(yīng)當(dāng)基于國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)企的本質(zhì)制定適合現(xiàn)狀的體系。分權(quán)控制理論則認(rèn)為當(dāng)擁有控制權(quán)的股東數(shù)量較少時(shí)，擁有優(yōu)勢(shì)控制權(quán)的大股東就可能會(huì)作出許多降低可證實(shí)現(xiàn)金流的決策，因此應(yīng)引入更多股東予以制衡，實(shí)現(xiàn)分權(quán)控制。長(zhǎng)期合伙理論則是一種以人力資源管理為主要內(nèi)容的企業(yè)混改理論，其典型案例是當(dāng)今電子商務(wù)“領(lǐng)頭羊”阿里巴巴和京東的“同股不同權(quán)”，理論核心是讓產(chǎn)權(quán)的分配不僅僅為了實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)的控制，還要讓擁有產(chǎn)權(quán)的各方勢(shì)力能夠因擁有產(chǎn)權(quán)而實(shí)現(xiàn)合作共贏，但這需要以股東的平等協(xié)商為前提［2］。

新一輪混改的理論基礎(chǔ)是股東平等理論，要求滿足非國(guó)有投資者的管理訴求。這些理論研究結(jié)果表明，管理國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)有企業(yè)權(quán)力的主要方式是使各股東實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，從而減少政府對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)的干涉，綜合提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。從股權(quán)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)說(shuō)，權(quán)力制衡應(yīng)通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)的相對(duì)平均化實(shí)現(xiàn)。總之，國(guó)資監(jiān)管方式與股權(quán)結(jié)構(gòu)之間存在相關(guān)性，但并非緊密相關(guān)。股東之間的相互制衡機(jī)制能夠減小政府的干預(yù)力度，并且在特殊情況下，可特殊安排股權(quán)分配，適應(yīng)特殊領(lǐng)域的國(guó)資監(jiān)管政策?；旄氖峭苿?dòng)我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)有企業(yè)公司治理的根本，需根據(jù)當(dāng)前混改形勢(shì)繼續(xù)進(jìn)步。

二、股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)資監(jiān)管方式選擇現(xiàn)狀

（一）國(guó)有控股類

就現(xiàn)狀而言，我國(guó)對(duì)國(guó)有控股類企業(yè)的監(jiān)管較多。一方面，監(jiān)管主體多?，F(xiàn)今很大一部分監(jiān)管工作由國(guó)資委承擔(dān)，監(jiān)管主體已較過(guò)去減少了許多，但仍存在職能切割的現(xiàn)象，即同一職能由多個(gè)單位分割承擔(dān)。例如，國(guó)有控股類企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部任免由政府組織部門和國(guó)資委共同負(fù)責(zé)、紀(jì)檢巡視工作由紀(jì)檢監(jiān)察部門和國(guó)資委共同負(fù)責(zé)。職能的重疊有時(shí)能降低各部門的壓力，但有時(shí)又會(huì)導(dǎo)致無(wú)人管控。另一方面，監(jiān)管內(nèi)容多。我國(guó)對(duì)國(guó)有控股類企業(yè)的監(jiān)管基本覆蓋了企業(yè)資本管理的每一個(gè)角度，許多國(guó)有控股類企業(yè)認(rèn)為過(guò)于全面的監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)本不應(yīng)承擔(dān)的高成本，增加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，同時(shí)，監(jiān)管對(duì)企業(yè)決策產(chǎn)生的影響也會(huì)使企業(yè)管理缺乏獨(dú)立性和活力。從根本上講，國(guó)資出資人與政府擔(dān)心監(jiān)管不力，想對(duì)受監(jiān)管企業(yè)的權(quán)力進(jìn)行更大力度的管控，便難以避免地將監(jiān)管職權(quán)擴(kuò)張到企業(yè)的具體業(yè)務(wù)上來(lái)。

（二）國(guó)有參股類

當(dāng)前我國(guó)國(guó)資監(jiān)管體系僅對(duì)具有實(shí)際控制權(quán)且屬于合并報(bào)表范圍的國(guó)企進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于并不符合上述條件的參股類企業(yè)，則不將其劃進(jìn)國(guó)資監(jiān)管體系范圍，也不對(duì)其執(zhí)行國(guó)資監(jiān)管措施。參股類企業(yè)只需在國(guó)有產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)中依律進(jìn)行產(chǎn)權(quán)等級(jí)劃分，且在轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)時(shí)向國(guó)資委報(bào)備即可。對(duì)許多國(guó)有參股企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)有資本的監(jiān)管職責(zé)普遍由母公司代為承擔(dān)，但因許多子公司并非母公司完全控股，無(wú)須接受母公司的完全監(jiān)管，所以母公司僅“知情”即可，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管力度不足。這種局面的形成與我國(guó)國(guó)資監(jiān)管的思維定式相關(guān)，我國(guó)國(guó)資監(jiān)管工作的職責(zé)劃分仍普遍以是否控股為判斷標(biāo)準(zhǔn)，一旦判定國(guó)有出資人并未對(duì)企業(yè)控股，便會(huì)放出對(duì)其的監(jiān)管權(quán)并交給控股方。許多國(guó)有參股類企業(yè)中的股東認(rèn)為，此時(shí)應(yīng)遵循同股不同權(quán)原則，由國(guó)有控股股東承擔(dān)國(guó)資監(jiān)管的主要工作，非國(guó)有股東應(yīng)盡量減少對(duì)國(guó)資監(jiān)管的參與，以免形成監(jiān)管主體缺位的局面［3］。

（三）境外國(guó)有類

境外國(guó)有類企業(yè)的監(jiān)管一直是我國(guó)國(guó)資監(jiān)管的一大難題。此類企業(yè)地理位置遙遠(yuǎn)、語(yǔ)言不通，自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境與法律環(huán)境均與國(guó)內(nèi)存在極大的差異，難以效仿國(guó)內(nèi)其他類型企業(yè)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)資監(jiān)管。因此，當(dāng)前境外國(guó)有類企業(yè)常由境內(nèi)母公司向境外子公司直接派遣總經(jīng)理與財(cái)務(wù)總監(jiān)，責(zé)令其通過(guò)郵件、電話或視頻的方式向母公司匯報(bào)國(guó)資監(jiān)管情況，報(bào)送會(huì)計(jì)報(bào)表和經(jīng)營(yíng)分析報(bào)告。但這種方式監(jiān)管成本較高、監(jiān)管難度較大，難以取得較為顯著的國(guó)資監(jiān)管效果。在2018年的新一輪混改開始前，原監(jiān)事會(huì)以年為間隔，定期組織境外國(guó)有資產(chǎn)的檢查工作，以出資人的名義實(shí)地履行國(guó)資監(jiān)管職能，但檢查的方式為抽查，每個(gè)企業(yè)基本3～5年才會(huì)被實(shí)地檢查一次。監(jiān)事會(huì)撤銷后，該職權(quán)交歸國(guó)資委，但國(guó)資委并無(wú)充足人力繼續(xù)監(jiān)事會(huì)的實(shí)地檢查工作，紀(jì)檢監(jiān)察也無(wú)法保持每年檢查境外現(xiàn)場(chǎng)的習(xí)慣，因此當(dāng)前境外國(guó)有企業(yè)監(jiān)管力度不足。

三、股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)資監(jiān)管方式選擇的策略

（一）應(yīng)將股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)資的監(jiān)管由“管企業(yè)”過(guò)渡為“管資本”

在新一輪的混改背景下，國(guó)資監(jiān)管工作應(yīng)明確國(guó)有參股企業(yè)當(dāng)前存在的監(jiān)管不力問(wèn)題，弱化國(guó)有控股企業(yè)與國(guó)有參股企業(yè)之間的不同點(diǎn)，根據(jù)企業(yè)類型進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)管，對(duì)國(guó)有控股類企業(yè)與國(guó)有參股類企業(yè)采取相同的監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”到“管資本”的逆向監(jiān)管。國(guó)資委等監(jiān)管單位應(yīng)首先對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類，以免因混改而損害中小股東的利益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。監(jiān)管單位可將國(guó)有獨(dú)資與混合所有制作為判定監(jiān)管策略的標(biāo)準(zhǔn)。只要企業(yè)屬于混合所有制企業(yè)，存在國(guó)有資產(chǎn)的股份結(jié)構(gòu)，便應(yīng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，以保證國(guó)有與非國(guó)有股東的權(quán)益。總之，在監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)盡量忽視企業(yè)類型之間的差別，以是否存在國(guó)有占股為標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)管內(nèi)容由對(duì)企業(yè)的管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國(guó)有資本的管理。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立新國(guó)資監(jiān)管體系

當(dāng)前許多國(guó)有控股與國(guó)有參股企業(yè)存在國(guó)資監(jiān)管工作過(guò)于分散、多單位同時(shí)監(jiān)管國(guó)資的情況，國(guó)資監(jiān)管力量過(guò)于分散，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行一致性管理。我國(guó)一直想簡(jiǎn)化政府的放權(quán)模式，卻一直未在企業(yè)中有效落實(shí)，需在未來(lái)對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化新國(guó)資監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)國(guó)資管理工作的基礎(chǔ)建設(shè)工作，可將經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一交給同級(jí)國(guó)資監(jiān)管單位，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步建立放權(quán)與管控結(jié)合的監(jiān)管體系，使監(jiān)督權(quán)高于管理權(quán)，使國(guó)有資產(chǎn)向社會(huì)公開、全民監(jiān)督的方向邁進(jìn)，爭(zhēng)取解決當(dāng)前監(jiān)管缺位的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

混合所有制企業(yè)的改革道阻且長(zhǎng)，需各部門齊心協(xié)力攻克難關(guān)。在對(duì)國(guó)有企業(yè)與國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)應(yīng)一視同仁，加大合規(guī)監(jiān)管力度，不因企業(yè)的類型與股權(quán)結(jié)構(gòu)而差異化對(duì)待。我國(guó)應(yīng)發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的先進(jìn)性，將國(guó)資監(jiān)管工作由對(duì)企業(yè)的監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，同時(shí)，在改革過(guò)程中應(yīng)注意保護(hù)非國(guó)有股東的權(quán)益，以增強(qiáng)混合所有制改革的穩(wěn)定性。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)資本的頂層設(shè)計(jì)，建立新國(guó)資監(jiān)管體系，厘清國(guó)資監(jiān)管責(zé)任，利用高效的追責(zé)體系保障新國(guó)資監(jiān)管體系的施行。