行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理研究

張麗

（青島市即墨區(qū)鰲山衛(wèi)街道辦事處，山東 青島 266200）

一、引言

在財(cái)務(wù)管理體系中，預(yù)算管理具有重要的地位。政府機(jī)構(gòu)要遵循國(guó)家的政府會(huì)計(jì)制度開展預(yù)算及管理工作。行政事業(yè)單位目前還存在沒有嚴(yán)格按照預(yù)算管理要求開展工作的問題，部分單位沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性。行政事業(yè)單位要合理配置資金，以進(jìn)一步提高行政水平，因此有必要進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理體系。2019年新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施以來，很多單位建立了全面預(yù)算管理體系以增強(qiáng)預(yù)算的準(zhǔn)確性。行政事業(yè)單位在未來發(fā)展過程中也需要重視預(yù)算管理中存在的各類問題并予以解決，以達(dá)到預(yù)期的成效。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制較為粗放

預(yù)算編制是預(yù)算管理的源頭，要求在有限的財(cái)力安排下盡可能地避免資金浪費(fèi)，確保資金利用的高效性。但是部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作還存在預(yù)算目標(biāo)脫離戰(zhàn)略、預(yù)算編制粗糙、預(yù)算質(zhì)量得不到保障等問題。大部分單位在開展預(yù)算編制時(shí)僅參照上一年度的預(yù)算安排，沒有充分運(yùn)用零基預(yù)算的理念。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性

目前，部分單位在預(yù)算執(zhí)行過程中還存在缺乏剛性約束的問題。一方面，預(yù)算資金存在分配不及時(shí)的問題，第四季度下達(dá)轉(zhuǎn)移支付的情況較普遍。另一方面，預(yù)算調(diào)整出入較大，部分單位的預(yù)算調(diào)整額度較大，預(yù)算資金使用效率不高，很多預(yù)算安排項(xiàng)目和預(yù)算目標(biāo)相脫節(jié)，再加上缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，單位存在對(duì)預(yù)算隨意調(diào)整的問題，調(diào)整預(yù)算時(shí)沒有充分分析必要性與可行性。

（三）預(yù)算監(jiān)管制度不健全

目前，部分行政事業(yè)單位沒有落實(shí)預(yù)算監(jiān)督。一方面，單位在開展預(yù)算管理時(shí)過于側(cè)重事前與事后監(jiān)督，忽視了事中監(jiān)督，難以做到全流程管控。另一方面，缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督主體。監(jiān)督主體一是單位自身，但是部分單位沒有設(shè)置專門的科室監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，僅由管理層監(jiān)督，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。二是審計(jì)等監(jiān)管部門，審計(jì)部門對(duì)問題的挖掘力度不足，難以及時(shí)管控預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。此外，單位還存在預(yù)算管理缺乏考核機(jī)制的問題，沒有制定明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束，預(yù)算安排不合理。

（四）缺乏預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置要求具有較強(qiáng)的專業(yè)性，并且要從資金使用要求、權(quán)重等因素全面考慮。但是目前部分單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置存在明顯的主觀性，沒有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)設(shè)置要求。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)周期較長(zhǎng)。大部分行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)周期跨度較大，時(shí)效性較差，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)性大打折扣。

（五）預(yù)算管理人員建設(shè)不力

科學(xué)的預(yù)算管理模式離不開專業(yè)人才的支持，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員作為預(yù)算管理工作的主要參與者，其業(yè)務(wù)能力影響著全面預(yù)算管理工作的有效性。但是目前部分行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)工作重視度不足，在日常工作中，單位財(cái)務(wù)人員僅負(fù)責(zé)核算等工作，缺乏對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)。很多單位的財(cái)務(wù)人員沒有財(cái)務(wù)專業(yè)背景，單位內(nèi)部也沒有建立財(cái)務(wù)人才梯隊(duì)，制約了預(yù)算管理工作的開展。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對(duì)策

（一）做好預(yù)算編制工作

第一，單位要在確定自身戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，明確未來一段時(shí)間內(nèi)的預(yù)算目標(biāo)，貫徹落實(shí)預(yù)算管理理念，通過分解戰(zhàn)略，結(jié)合單位的管理職能與當(dāng)期工作重點(diǎn)以及財(cái)力，明確未來的預(yù)算目標(biāo)。單位需要避免預(yù)算脫離實(shí)際的問題，只有這樣才能更好地為公益事業(yè)服務(wù)。

第二，做好項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。行政事業(yè)單位要科學(xué)編制預(yù)算管理體系，設(shè)置項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)。單位的一線業(yè)務(wù)科室要參與定額標(biāo)準(zhǔn)的編制過程，財(cái)政部門要進(jìn)一步對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以確保各項(xiàng)工作有序落實(shí)。同時(shí)，要制定一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹С龉芾眢w系，對(duì)各類資源進(jìn)行合理整合配置，將資金用于必要之處。

第三，在編制預(yù)算之前加強(qiáng)可行性研究。單位要考慮自身的公益性，在預(yù)算編制中避免面子工程，對(duì)于各項(xiàng)工作，要以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，避免不必要的資金安排，要將資金用于真正需要的支出上。同時(shí)，通過預(yù)算管理規(guī)范立項(xiàng)程序，實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目庫(kù)，做好資金的可行性安排，建設(shè)重點(diǎn)服務(wù)性工程項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)項(xiàng)目的審核，盡可能地使資金的社會(huì)效益最大化［1］。

第四，明確預(yù)算編制基本要求。預(yù)算編制需要充分落實(shí)上級(jí)部門對(duì)預(yù)算工作的安排，確保預(yù)算編制符合最新的政策要求，確保編制的各項(xiàng)報(bào)表符合實(shí)際情況，并采取統(tǒng)一的格式開展預(yù)算編制。編制的公務(wù)經(jīng)費(fèi)要貼合實(shí)際情況。同時(shí)，對(duì)于公務(wù)經(jīng)費(fèi)，要實(shí)行嚴(yán)格的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)制度。此外，還要明確預(yù)算編制原則。預(yù)算編制要求具有及時(shí)性，要在下年度開始之前完成，還要確保預(yù)算編制各項(xiàng)流程的合理性以及預(yù)算編制方法的科學(xué)性。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

第一，行政事業(yè)單位需要建立月度跟蹤機(jī)制，對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行高效監(jiān)督，并對(duì)專項(xiàng)資金的執(zhí)行狀況進(jìn)行分析，避免專項(xiàng)資金執(zhí)行過慢，進(jìn)而確保專項(xiàng)資金能用到實(shí)處。對(duì)于資金執(zhí)行進(jìn)度較慢的部門，可以收回財(cái)政資金，并縮減下一年度的預(yù)算資金規(guī)模。

第二，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序。行政事業(yè)單位要加大年度預(yù)算的統(tǒng)籌力度，對(duì)于部門結(jié)余資金，要依法收回，以免資金閑置或浪費(fèi)。同時(shí)，要做好財(cái)政撥款的投資安排，充分消化各項(xiàng)資金。預(yù)算管理工作要在遵守法律法規(guī)與行政規(guī)章的前提下與成本管理工作相掛鉤，以提高預(yù)算管理的成效。并且要在考慮現(xiàn)行各項(xiàng)管理制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政事業(yè)單位的各項(xiàng)實(shí)際狀況做好成本管理工作。此外，對(duì)于預(yù)算的追加，要在考慮自身制度的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎處理，避免過度開支，進(jìn)而提高預(yù)算資金的利用效率。

第三，行政事業(yè)單位需要推動(dòng)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)共同發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)的管理，以降低行政成本，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、成本等信息，進(jìn)而為預(yù)算提供有效的參考。

（三）健全預(yù)算考核監(jiān)管機(jī)制

第一，設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)。預(yù)算管理委員會(huì)的成員不僅需要有各業(yè)務(wù)科室的主要負(fù)責(zé)人，還需要有審計(jì)、財(cái)務(wù)等科室的人員。委員會(huì)需要作為預(yù)算管理的最高決策部門，協(xié)調(diào)落實(shí)預(yù)算管理工作的要求。

第二，制定預(yù)算獎(jiǎng)懲機(jī)制。行政事業(yè)單位需要完善預(yù)算管理的考核辦法，在現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上，探討符合單位自身的預(yù)算管理政策，根據(jù)單位資金預(yù)算管理的要求和全面預(yù)算全流程管理的特點(diǎn)，從預(yù)算的責(zé)任配置、執(zhí)行過程、資金結(jié)余等方面綜合考慮，將預(yù)算管理和成本管理掛鉤，以增強(qiáng)預(yù)算管理的有效性。

第三，增強(qiáng)監(jiān)督有效性。行政事業(yè)單位要充分應(yīng)用自身的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)等監(jiān)督平臺(tái)，形成全面覆蓋的監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算事前、事中、事后的全方位監(jiān)督，以提高預(yù)算管理的效率和質(zhì)量［2］。

（四）完善績(jī)效評(píng)價(jià)

第一，貫徹績(jī)效目標(biāo)理念。行政事業(yè)單位要確保績(jī)效目標(biāo)的合理性，強(qiáng)化各部門的具體工作，構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，將預(yù)算執(zhí)行和考評(píng)掛鉤，堅(jiān)持以零基預(yù)算為原則構(gòu)建完善的預(yù)算管理績(jī)效考核體系，結(jié)合定量與定性分析、個(gè)性指標(biāo)與共性指標(biāo)，設(shè)置健全的指標(biāo)體系。

第二，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。行政事業(yè)單位要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，以整改通知等方式要求單位不斷優(yōu)化預(yù)算體系，并公開績(jī)效管理的信息，構(gòu)建有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（五）落實(shí)主體，加強(qiáng)人才建設(shè)

第一，事業(yè)單位要明確各部門的職責(zé)，確保各部門的成員各司其職。事業(yè)單位要在落實(shí)各崗位責(zé)任要求的前提下，要求全體成員共同參與預(yù)算管理工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門員工的全面培訓(xùn)，促使其提高自身的業(yè)務(wù)能力，進(jìn)而提高行政事業(yè)單位的整體管理水平。

第二，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員梯隊(duì)的建設(shè)。預(yù)算管理的參與者是行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員，其專業(yè)水平的高低直接影響到預(yù)算目標(biāo)能否達(dá)成。在日常管理工作中，單位必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人才的培訓(xùn)，以提升其專業(yè)水平。財(cái)務(wù)人員要參與單位的各項(xiàng)管理工作，充分結(jié)合財(cái)政監(jiān)督要求開展各項(xiàng)工作。

四、結(jié)語

本文闡述了行政事業(yè)單位預(yù)算管理中預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、績(jī)效管理等方面的對(duì)策，認(rèn)為單位的全面預(yù)算管理離不開全員參與，要求單位內(nèi)部各部門相互配合，以免預(yù)算與實(shí)際脫節(jié)，要求監(jiān)管體系對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全過程覆蓋，以貫徹落實(shí)績(jī)效理念，強(qiáng)化考核導(dǎo)向。