政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其控制機(jī)制構(gòu)建

馮巖

（鄭州市中原區(qū)財(cái)政局，河南 鄭州 450000）

政府購買公共服務(wù)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量的主要途徑。在我國公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)與發(fā)展過程中，政府單位逐漸將更多的服務(wù)項(xiàng)目以合同制方式交付于社會(huì)性服務(wù)團(tuán)體進(jìn)行生產(chǎn)和建設(shè)，從根本上解決了以往政府方面公共服務(wù)效率低的問題。政府購買公共服務(wù)這一項(xiàng)目已經(jīng)深入發(fā)展至多項(xiàng)具體內(nèi)容，并與城市建設(shè)相結(jié)合，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步起到了較強(qiáng)的促進(jìn)作用。在政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目期間存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)并建設(shè)完善的控制機(jī)制是政府方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重視的問題，更是保證公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)效果的重要元素。

一、政府購買公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題

（一）難以精準(zhǔn)確定購買邊界

在政府購買公共服務(wù)期間，主要問題是無法準(zhǔn)確地確定購買邊界。因此，界定公共服務(wù)邊界是亟須關(guān)注的問題，但在實(shí)際運(yùn)行中，政府購買公共服務(wù)的邊界具有較強(qiáng)的復(fù)雜性。我國共有五級(jí)政府，從可操作性層面進(jìn)行分析，中央及省級(jí)政府會(huì)列出必要購買服務(wù)清單，指導(dǎo)基層政府購買公共服務(wù)。而市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)政府也會(huì)以列舉法和描述法制定執(zhí)行目錄，包括公務(wù)員培訓(xùn)、職業(yè)技術(shù)教育、黨員教育、社區(qū)公益教育，經(jīng)過政府部門批準(zhǔn)后，該目錄具有法律效力。但是，各地對(duì)購買內(nèi)容的認(rèn)知存在偏差或者地方的發(fā)展差異，會(huì)導(dǎo)致難以準(zhǔn)確界定購買服務(wù)的內(nèi)容和范圍。

（二）契約存在風(fēng)險(xiǎn)

政府在購買公共服務(wù)時(shí)，需要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠跫s及合同制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來保障公共服務(wù)項(xiàng)目以更高的效率和質(zhì)量推進(jìn)，從而推進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展。但是，就目前政府購買公共服務(wù)的具體流程而言，部分公共服務(wù)項(xiàng)目的購買契約存在不全面的問題，這是影響政府購買公共服務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)，更是阻礙公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展的重要因素。此外，政府公共服務(wù)購買保障制度缺失、購買公共服務(wù)競爭力不高。對(duì)此，深度挖掘契約中的具體問題與漏洞，同時(shí)依據(jù)實(shí)際需求情況完善契約內(nèi)容是當(dāng)前政府在購買公共服務(wù)項(xiàng)目期間應(yīng)重點(diǎn)探究的問題。

（三）市場及制度的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

首先，公共服務(wù)購買競爭性不足的問題是市場風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)。部分政府購買的公共服務(wù)項(xiàng)目在當(dāng)前市場環(huán)境下存在率較低或者完全不存在，進(jìn)而導(dǎo)致市場競爭性不強(qiáng)的問題凸顯。部分公共服務(wù)項(xiàng)目被少部分供應(yīng)商包攬，無法得到有效的拓展。同時(shí)，這種情況長期發(fā)展下去會(huì)導(dǎo)致即使出現(xiàn)了新的供應(yīng)商，也仍然無法加入或滿足公共服務(wù)購買的市場。

其次，在政府購買的公共服務(wù)項(xiàng)目中，制度風(fēng)險(xiǎn)問題始終是政府非常重視的問題之一。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仁潜ＷC公共服務(wù)生產(chǎn)建設(shè)效果的基礎(chǔ)，但是從當(dāng)前政府購買公共服務(wù)的基本制度中可以發(fā)現(xiàn)，很多制度存在不完整性或不符合實(shí)際情況，這是導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)出現(xiàn)缺陷的主要原因。

（四）異化權(quán)利及公共性風(fēng)險(xiǎn)

異化權(quán)利及公共性風(fēng)險(xiǎn)是政府購買公共服務(wù)過程中非常重要的影響因素。由于監(jiān)管機(jī)制不完善等問題，在具體購買流程中存在一定程度的隨意性，這是導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)及招標(biāo)評(píng)估與其正常標(biāo)準(zhǔn)存在差距的主要原因。在具體實(shí)施過程中，購買公共服務(wù)的資金預(yù)算不公開以及缺乏嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的公共服務(wù)購買流程是導(dǎo)致權(quán)利異化的主要原因。在政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，也存在政府單方面主導(dǎo)的問題，進(jìn)而導(dǎo)致低成本購買及職權(quán)介入的問題出現(xiàn)。因此，在政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的過程中，異化權(quán)利與公共性風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致公共服務(wù)購買出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及問題的重要原因。此外，購買主體關(guān)系層面缺乏對(duì)等性，政府在購買公共服務(wù)時(shí)是從購買主體層面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，購買雙方不具備平等和獨(dú)立的關(guān)系，經(jīng)常出現(xiàn)由政府單向主導(dǎo)的情況，同時(shí)也存在職權(quán)介入和低成本購買的狀況。

二、政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的構(gòu)建

（一）確定邊界，頂層設(shè)計(jì)購買

政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題是多方面的，解決和改善的措施要具有較強(qiáng)的針對(duì)性。對(duì)于難以精準(zhǔn)確定購買邊界的問題，要根據(jù)實(shí)際情況確定邊界，以頂層購買的方案促進(jìn)購買標(biāo)準(zhǔn)的確定。例如，在水利管理服務(wù)的購買項(xiàng)目中，要依據(jù)水利管理的具體實(shí)施方案及其建設(shè)目標(biāo)確定邊界［1］。在水資源管理服務(wù)方面，主要以水庫管理、調(diào)水引水管理、水文水利資源檢測等為基礎(chǔ)。在其他水利管理服務(wù)項(xiàng)目中，以水土保持技術(shù)咨詢、水利情報(bào)搜集等多項(xiàng)內(nèi)容為主。在這些社會(huì)服務(wù)購買項(xiàng)目的實(shí)施過程中，相關(guān)政府部門要注重以確定的邊界為核心，以頂層購買方案為目標(biāo)，從而保證政府購買服務(wù)項(xiàng)目的基本范圍。

（二）完善契約，營造文化氛圍

首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)正常的購買流程確定相關(guān)制度。政府購買公共服務(wù)的具體流程以購買、委托、評(píng)估、認(rèn)證、問責(zé)的基本環(huán)節(jié)為核心，在以此為具體流程的公共服務(wù)購買過程中，可以結(jié)合具體實(shí)施方案，將完善的契約作為基礎(chǔ)，從而營造良好的文化氛圍［2］。在契約建立的過程中，要注重明確、履行和行使雙方的義務(wù)及權(quán)利，以此保證契約設(shè)計(jì)的效果，保護(hù)雙方利益。可以通過第三方委托的方式，對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度調(diào)研，加強(qiáng)跟蹤式調(diào)查，從而促使其能在公平競爭的模式中完成相關(guān)契約的建立，以保證群眾監(jiān)督效果并提高公共服務(wù)管理質(zhì)量。因此，利用完善契約的方式營造良好的文化氛圍，是規(guī)避契約不完整性風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

（三）多元供給，有效降低風(fēng)險(xiǎn)

首先，要深度挖掘政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的具體需求，充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極性，以實(shí)現(xiàn)提升政府服務(wù)效能、節(jié)約服務(wù)成本以及拓展多元化服務(wù)供給為核心，促進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)內(nèi)容的拓展，從而為政府購買公共服務(wù)提供良好的項(xiàng)目支持。因此，提升社會(huì)組織的能力是非常必要的。其次，要從多個(gè)方向探究和深入發(fā)展，以達(dá)到提升社會(huì)組織的能力、為政府購買公共服務(wù)創(chuàng)造良好社會(huì)條件的目的［3］。因此，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)通過自身角色定位的方式實(shí)現(xiàn)多元供給，以較強(qiáng)的獨(dú)立性和代表性提升社會(huì)公信力，建設(shè)并不斷完善內(nèi)部治理機(jī)制，從而促進(jìn)社會(huì)組織核心競爭力的提升。加強(qiáng)對(duì)組織人員的培養(yǎng)，提升工作人員的專業(yè)能力。

（四）完善購買服務(wù)制度，建立責(zé)權(quán)機(jī)制

在政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的過程中，制定并完善相關(guān)制度，能提升政府行政效能，提高政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。為了使相關(guān)制度發(fā)揮作用，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)分析，結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)項(xiàng)目的具體需求和發(fā)展目標(biāo)設(shè)計(jì)長期穩(wěn)定的購買服務(wù)機(jī)制，從而保證機(jī)制建立的實(shí)用性和穩(wěn)定性。在相關(guān)機(jī)制建設(shè)的過程中，政府方面要注重以多個(gè)具體方向?yàn)榛鶞?zhǔn)，從而保證責(zé)權(quán)機(jī)制的建設(shè)能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。首先，購買公共服務(wù)的資金要被列入政府的發(fā)展預(yù)算內(nèi)，以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)保證資金預(yù)算的計(jì)劃效果，同時(shí)加快完善責(zé)權(quán)機(jī)制建設(shè)工作［4］。其次，在購買中要提升政府公共服務(wù)購買的公正性，以透明化的機(jī)制為核心開展購買工作，這一方面是為了保證避免出現(xiàn)異化權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)，另一方面是為了有效避免部分公共性風(fēng)險(xiǎn)。將相關(guān)購買行為及整體購買流程以透明化、公正化的形式呈現(xiàn)，有利于提升公共服務(wù)購買質(zhì)量。最后，責(zé)權(quán)機(jī)制要注重以公共服務(wù)的實(shí)際需求為依據(jù)進(jìn)行設(shè)計(jì)，深度挖掘社會(huì)服務(wù)情況，以提高政府服務(wù)能力、節(jié)約服務(wù)成本為中心，形成政府與社會(huì)雙贏的局面。因此，在政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的過程中，完善購買公共服務(wù)的制度，結(jié)合實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)責(zé)權(quán)機(jī)制，是避免異化權(quán)利及公共性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的有效措施。

三、結(jié)語

在政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的期間，對(duì)于其中的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建立工作，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以實(shí)際情況為核心，利用科學(xué)、高效且嚴(yán)謹(jǐn)性較強(qiáng)的控制機(jī)制降低購買風(fēng)險(xiǎn)，從多個(gè)角度進(jìn)行思考，從而保證政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。