新形勢(shì)下政府投融資模式和PPP風(fēng)險(xiǎn)防控

郭振宇

（湖南湘江新區(qū)發(fā)展集團(tuán)有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410013）

一、政府項(xiàng)目投融資模式簡(jiǎn)析

近幾年，國(guó)家促進(jìn)規(guī)范與發(fā)展兩手抓，推出了地方債和PPP政策，但地方債額度偏低，PPP項(xiàng)目審批程序較為煩瑣嚴(yán)格，各地開始嘗試EPC+O、EPC+F等模式。具體如下：

BT：Build（建設(shè)）-Transfer（移交），即由項(xiàng)目建設(shè)方籌集資金，完成建設(shè)后移交政府，政府按約定總價(jià)分期償還。財(cái)預(yù)［2012］463號(hào)文件出臺(tái)叫停了此模式。

地方政府專項(xiàng)債：2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)43號(hào)文，首次提出省級(jí)政府可以發(fā)行地方政府債，規(guī)定地方政府融資機(jī)制僅限于發(fā)債方式，同時(shí)鼓勵(lì)PPP模式推廣。

PPP模式：即政府和社會(huì)資本合作，政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性比選等綜合評(píng)價(jià)選擇合適的社會(huì)資本，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全生命周期中建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。

EPC+F：EPC俗稱“交鑰匙工程”，是承包商總承包設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等階段的工程，F(xiàn)（Finance）指項(xiàng)目由承包商負(fù)責(zé)融資。在《條例》明確政府投資項(xiàng)目“不得由施工單位墊資建設(shè)”后，此模式被禁止。

EPC+O：即工程總承包方在項(xiàng)目建成后還負(fù)責(zé)后續(xù)運(yùn)營(yíng)（Operation），在水環(huán)境治理、綜合管廊等運(yùn)營(yíng)屬性較強(qiáng)的行業(yè)運(yùn)用較多。

二、PPP模式是政府投融資的重要模式

（一）必要性

隨著國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高漲，民眾對(duì)公共服務(wù)的需求日漸增加，但原有土地財(cái)政難以為繼，政府負(fù)債較重，政府項(xiàng)目的合規(guī)融資渠道較少，PPP模式不僅能有效解決創(chuàng)新投融資機(jī)制的迫切需要，還能科學(xué)處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，強(qiáng)化投資調(diào)控統(tǒng)籌，有效配置資源、合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目整體效率。

對(duì)于中央政府而言，可以通過(guò)對(duì)項(xiàng)目擬采用PPP模式后對(duì)財(cái)政可承受能力、物有所值進(jìn)行論證后在實(shí)施審批，能統(tǒng)籌全局，監(jiān)控投資風(fēng)險(xiǎn)，遏制投資沖動(dòng)。

對(duì)于地方政府而言，PPP模式可以轉(zhuǎn)變政府職能、引入社會(huì)資本，允許地方政府在特許經(jīng)營(yíng)年限內(nèi)逐期付費(fèi)，不僅能減輕傳統(tǒng)模式下短期集中支付的財(cái)政壓力，還能加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的供給效能，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾的共贏。

對(duì)于企業(yè)而言，一是政策所趨、其他模式受限，參與政策支持的PPP項(xiàng)目是開拓業(yè)務(wù)的有效、合規(guī)渠道；二是PPP項(xiàng)目的期限通常在10年以上，現(xiàn)金流穩(wěn)定，納入財(cái)政預(yù)算的長(zhǎng)期訂單可助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)影響力；三是有利于促進(jìn)國(guó)企轉(zhuǎn)型升級(jí)、混合所有制改革，提升企業(yè)活力。

2018年以來(lái)，國(guó)家頻發(fā)政策文件規(guī)范政府融資舉債、PPP入庫(kù)管理、促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展，因此合規(guī)的PPP項(xiàng)目仍是政府投融資主流，是不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。

（二）可行性

2014年以來(lái)，國(guó)家政策大力支持、推廣運(yùn)用PPP模式，推進(jìn)形成了具有中國(guó)特色的PPP法律法規(guī)，包括2019年國(guó)務(wù)院第712號(hào)令、財(cái)金［2019］10號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“10號(hào)文”）等政策文件，各類配套政策如金融、政府補(bǔ)貼等支持，PPP模式的運(yùn)作越來(lái)越有法可依，有路可行。

截至2021年1月，財(cái)政部全國(guó)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)入庫(kù)上萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，涉及約15.5萬(wàn)億投資額，覆蓋了31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，其中投資額排名前五位的交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游項(xiàng)目合計(jì)總投約13.05萬(wàn)億。這些行業(yè)經(jīng)過(guò)多年的項(xiàng)目運(yùn)作，積累了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，成熟的運(yùn)作模式和社會(huì)資本的積極參與使得PPP項(xiàng)目在實(shí)踐操作上具有較高的可行性。

三、PPP重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控研究

（一）明確運(yùn)營(yíng)邊界，以績(jī)效考核引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)效能提升

建設(shè)管理對(duì)工期和質(zhì)量有較為清晰、可量化的考核指標(biāo)和風(fēng)控措施，相比之下，不同運(yùn)營(yíng)方提供的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、挖掘經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的潛力等運(yùn)營(yíng)綜合能力較難以量化和考核管理。若目標(biāo)和邊界不清晰，各方易在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)利義務(wù)分配上產(chǎn)生爭(zhēng)議，影響項(xiàng)目的實(shí)施效果甚至產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。因此在PPP項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)階段，需加強(qiáng)前期規(guī)劃及可行分析，建立恰當(dāng)?shù)脑僬勁袡C(jī)制，重點(diǎn)研究運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分配和績(jī)效考核，引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)效能有效提升。

（二）財(cái)務(wù)模型中的避險(xiǎn)研究

財(cái)務(wù)模型是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程的數(shù)據(jù)演繹，對(duì)其進(jìn)行深入研究，找到權(quán)衡回報(bào)機(jī)制中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可有效把握項(xiàng)目可行性。以污水項(xiàng)目為例，實(shí)務(wù)中可搭建兩套財(cái)務(wù)模型，即可用性付費(fèi)模型或單價(jià)水量模型。前者是政府將建設(shè)投資的成本通過(guò)等額本息的方式償還，類似按揭，其優(yōu)點(diǎn)是計(jì)算較簡(jiǎn)便，缺點(diǎn)是對(duì)融資利率敏感、波動(dòng)性較大，如利率上升會(huì)引起投資成本增加，每年的可用性付費(fèi)增加，反之則減少；后者則是按“單價(jià)×水量”的公式計(jì)算政府每年付費(fèi)金額，先根據(jù)財(cái)務(wù)模型內(nèi)部收益率代入、推演出固定的單價(jià)，再結(jié)合實(shí)際水量，通過(guò)可變成本來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，理論上雖然存在成本節(jié)約帶來(lái)的增量收益，但其模型的假設(shè)條件相對(duì)較多，存在較大不確定性，風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較大。

此外，不同財(cái)務(wù)模型對(duì)現(xiàn)金流測(cè)算有所不同，如資本金現(xiàn)金流量模型相較有股權(quán)投資的杠桿效應(yīng)，則考慮了財(cái)務(wù)費(fèi)用的利稅效果。且在10號(hào)文提出對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、超過(guò)10%的地區(qū)則嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)的要求后，項(xiàng)目更有必要通過(guò)前期的動(dòng)態(tài)財(cái)務(wù)測(cè)算測(cè)試財(cái)政紅線壓力位，適度調(diào)整項(xiàng)目范圍，精簡(jiǎn)不必要的子項(xiàng)目或建設(shè)內(nèi)容，將支出責(zé)任調(diào)整至適合規(guī)模。

（三）規(guī)避交易結(jié)構(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

財(cái)金［2014］156號(hào)規(guī)定政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。因此若本級(jí)政府國(guó)企作為社會(huì)資本方，按照穿透計(jì)算本級(jí)政府國(guó)企與政府出資方代表的出資合計(jì)超過(guò)50%的，可能存在審計(jì)認(rèn)定政府持股比例不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

此外還需區(qū)分合同中約定的具體投資收益率（IRR）與政策明令禁止的“約定固定回報(bào)”的風(fēng)險(xiǎn)邊界。兩者的定義與關(guān)系一度存在爭(zhēng)議，直到10號(hào)文明確要建立完全與產(chǎn)出績(jī)效掛鉤的付費(fèi)機(jī)制后才明晰下來(lái)。固定IRR計(jì)算出的理論回報(bào)值既取決于社會(huì)資本方的成本管控效果，又在績(jī)效考核后有相應(yīng)的調(diào)整，因此不屬于約定固定回報(bào)的范疇，但要注意固定使用者付費(fèi)金額存在的風(fēng)險(xiǎn)，雖非固定回報(bào)，但違背了風(fēng)險(xiǎn)分配原則，這種情況在項(xiàng)目合規(guī)性審查中存在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）涉稅風(fēng)險(xiǎn)及管控策略

目前尚未出臺(tái)統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目稅收政策，各個(gè)環(huán)節(jié)中涉稅處理各異，也無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目整體稅負(fù)，是項(xiàng)目實(shí)施中的一大挑戰(zhàn)。

增值稅是較常被涉及的稅種，應(yīng)特別注重，還要妥善處理進(jìn)項(xiàng)稅問(wèn)題。2016年?duì)I改增后，住建部下發(fā)通知，明確了工程造價(jià)等于“稅前工程造價(jià)×（1+11%）”，旨在價(jià)稅分離。為避免加大政府支付負(fù)擔(dān)，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額不應(yīng)計(jì)入PPP項(xiàng)目建設(shè)投資，同時(shí)由于支付進(jìn)項(xiàng)稅款會(huì)增加社會(huì)資本方的資金占用成本，增值稅銷項(xiàng)、進(jìn)項(xiàng)稅率不一致可能導(dǎo)致進(jìn)項(xiàng)稅額不能全部抵扣，建議在進(jìn)行專業(yè)稅負(fù)測(cè)算后，各方進(jìn)行協(xié)商，明確處理方式，避免給項(xiàng)目后續(xù)落地留下爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)。

政策雖在財(cái)政撥付款方面有免稅政策，但地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的政策規(guī)定，實(shí)際生活中操作方式各異。若征稅，勢(shì)必會(huì)提高社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)率的訴求，最終增加地方政府支出，且容易造成地方財(cái)政補(bǔ)貼中央的問(wèn)題；若不征稅，則沒(méi)有明確的法律可依，可能面臨逃稅風(fēng)險(xiǎn)。此外，在實(shí)物出資、期滿資產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)，項(xiàng)目還可能涉及契稅、土地增值稅等相關(guān)稅收的雙重征稅問(wèn)題，相關(guān)主體應(yīng)提前優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)，避免稅收風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的參與主體應(yīng)充分研究相關(guān)政策，與稅務(wù)等相關(guān)部門提早溝通，并對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)防范，為PPP模式的推廣創(chuàng)造更好的社會(huì)環(huán)境。