關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的思考

吳曉飛

河北省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)中心 河北石家莊 050051

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的不斷加大，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目不斷增多，為使資金用到實(shí)處，就需要對(duì)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施有效管理，從而切實(shí)提高資金使用效率。當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施管理中存在著這樣和那樣的問(wèn)題，為解決這些突出問(wèn)題，就需要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目監(jiān)管的力度。

1 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的重要意義

各級(jí)財(cái)政部門(mén)通過(guò)農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和預(yù)算內(nèi)投資安排的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)行使部門(mén)職責(zé)，示范引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，增進(jìn)農(nóng)民福祉的重要資源和手段，是黨和國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的具體表現(xiàn)。但同時(shí)也看到，在農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理上還普遍存在“重資金分配輕實(shí)施監(jiān)管，重支出審批輕績(jī)效管理”的現(xiàn)象。有些地方還存在著不同程度的項(xiàng)目管理水平不高、項(xiàng)目實(shí)施和資金執(zhí)行進(jìn)度慢、績(jī)效管理理念尚未牢固樹(shù)立的問(wèn)題。要逐步建立健全“既要縱向到底，又要橫向到邊”的項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理體系。切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管和績(jī)效管理，既是進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理，提升財(cái)政資金使用績(jī)效的客觀要求；更是保證國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)落地，不斷增進(jìn)農(nóng)民福祉的必然選擇。要堅(jiān)持以績(jī)效為導(dǎo)向，以規(guī)范管理為重點(diǎn)，強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制，明晰管理責(zé)任，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理[1]。

2 農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理中存在的主要問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目實(shí)施主體遴選方式差異很大

①在實(shí)施主體（補(bǔ)貼對(duì)象）的征集和立項(xiàng)公示方面，公開(kāi)的范圍和影響力不夠；②實(shí)施主體（補(bǔ)貼對(duì)象）確定的公信力不夠，缺乏科學(xué)規(guī)范、公平公正的遴選機(jī)制，暗箱操作優(yōu)親厚友現(xiàn)象難以避免。

2.2 實(shí)施方案編制重視程度不高

①實(shí)施方案編制的內(nèi)容簡(jiǎn)單、粗糙、內(nèi)容不全面，普遍缺乏績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計(jì)；②項(xiàng)目實(shí)施方案嚴(yán)肅性不足，設(shè)計(jì)一套、實(shí)施一套，一些項(xiàng)目不同程度存在隨意調(diào)整甚至方案和實(shí)施“兩張皮”現(xiàn)象。

2.3 項(xiàng)目資金管理有待提高

對(duì)于項(xiàng)目資金管理，雖有財(cái)務(wù)制度和嚴(yán)格的審批程序，但還存在著問(wèn)題：①報(bào)賬憑證管理欠規(guī)范，憑證不齊全、缺驗(yàn)收手續(xù)，無(wú)資金撥付申請(qǐng)單；②資金使用范圍控制不到位，有超范圍支出現(xiàn)象。

2.4 項(xiàng)目竣工驗(yàn)收重視不夠

①對(duì)驗(yàn)收的意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為驗(yàn)收核查視為項(xiàng)目驗(yàn)收，驗(yàn)收核查就是報(bào)賬支付資金的依據(jù)；②項(xiàng)目驗(yàn)收職責(zé)不清，沒(méi)有明確驗(yàn)收主體；③驗(yàn)收不及時(shí)，程序不規(guī)范。

2.5 績(jī)效管理有待加強(qiáng)

在縣級(jí)，績(jī)效管理還是新事物、新理念，在實(shí)際工作中還未得到真正的貫徹落實(shí)。①績(jī)效目標(biāo)不明確；②缺少績(jī)效自評(píng)工作。

3 完善農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目資金管理的思考

針對(duì)上述農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目資金管理使用中存在的問(wèn)題，必須高度重視，從源頭抓起，落實(shí)責(zé)任，完善制度，合理使用，加強(qiáng)監(jiān)管，注重宣傳，確保農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目資金的管理使用高效率。

3.1 健全項(xiàng)目實(shí)施主體遴選機(jī)制

每一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或個(gè)體農(nóng)民都有平等享受，國(guó)家財(cái)政資金扶持補(bǔ)貼的權(quán)利，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在項(xiàng)目實(shí)施主體的選擇上必須尊重這一權(quán)利，切實(shí)加大項(xiàng)目申報(bào)信息公開(kāi)力度，讓盡可能多的符合項(xiàng)目申報(bào)條件的農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)主體了解項(xiàng)目扶持政策、申報(bào)條件，自愿參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，申請(qǐng)政策補(bǔ)貼。要從根本上杜絕“人情項(xiàng)目”、“關(guān)系項(xiàng)目”和暗箱操作行為，建立健全以公開(kāi)遴選、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正評(píng)審為核心的優(yōu)選機(jī)制，擇優(yōu)遴選確定項(xiàng)目實(shí)施主體，及時(shí)公示遴選結(jié)果，充分接受社會(huì)監(jiān)督，最大限度發(fā)揮農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的示范引領(lǐng)，補(bǔ)助補(bǔ)貼等政策效應(yīng)，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的公信力。

3.2 重視項(xiàng)目實(shí)施方案的編制和審定工作

項(xiàng)目實(shí)施方案是為成功實(shí)施項(xiàng)目制定的設(shè)計(jì)條件，是農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目審定審批的載體，是項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。

要細(xì)化、實(shí)化項(xiàng)目實(shí)施方案。首先，要強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，無(wú)論項(xiàng)目大小，都要科學(xué)設(shè)定明確的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，做到可執(zhí)行，可考核；其次，要細(xì)化、實(shí)化項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施地點(diǎn)、投資概算等內(nèi)容設(shè)計(jì)，做到實(shí)施主體（補(bǔ)貼對(duì)象）明確，實(shí)施地點(diǎn)具體，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容（補(bǔ)貼政策）設(shè)計(jì)詳細(xì)可行，投資概算精準(zhǔn)，保障措施有力，確保實(shí)施方案起到應(yīng)有的作用。

要進(jìn)一步健全方案制定機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施方案的審定是項(xiàng)目主管部門(mén)組織行業(yè)專(zhuān)家或熟悉政策的管理人員對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案所列實(shí)施主體的資質(zhì)、上級(jí)政策的貫徹落實(shí)，績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)定、實(shí)施內(nèi)容和技術(shù)路線設(shè)計(jì)、資金概算等進(jìn)行評(píng)估審定的過(guò)程，是保證方案可行性、科學(xué)性、正確性、合規(guī)性的重要環(huán)節(jié)，項(xiàng)目實(shí)施方案審定通過(guò)后方可組織項(xiàng)目實(shí)施[2]。

3.3 切實(shí)強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的日常監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)控

項(xiàng)目實(shí)施和資金支出進(jìn)度慢，是長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理的突出問(wèn)題。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)項(xiàng)目主管單位要切實(shí)履行好項(xiàng)目實(shí)施組織管理和績(jī)效監(jiān)控職責(zé)，及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，深入分析影響項(xiàng)目實(shí)施和資金支出進(jìn)度的原因，建立項(xiàng)目執(zhí)行定期調(diào)度機(jī)制，及時(shí)解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，確保如期完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)和績(jī)效目標(biāo)；各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目監(jiān)管部門(mén)要履行好項(xiàng)目監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金支出進(jìn)度的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題限期整改。

3.4 規(guī)范農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目驗(yàn)收管理

按照“放管服”要求，本著“下管一級(jí)”原則，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目驗(yàn)收職責(zé)原則上全部下放到市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，各市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要合理劃分驗(yàn)收核查職責(zé)，優(yōu)化項(xiàng)目驗(yàn)收程序，因地制宜的制定驗(yàn)收管理辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目驗(yàn)收管理，切實(shí)把好項(xiàng)目管理的最后一道關(guān)口。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收原則上，應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)直接組織，防止當(dāng)甩手掌柜，完全依賴(lài)第三方進(jìn)行驗(yàn)收的行為，對(duì)于那些建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、驗(yàn)收所需專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和工作量大且持續(xù)時(shí)間比較長(zhǎng)的項(xiàng)目，可適當(dāng)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收或邀請(qǐng)相當(dāng)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，組織驗(yàn)收的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要對(duì)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告進(jìn)行審定。要強(qiáng)化驗(yàn)收時(shí)限管理，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施方案或初步設(shè)計(jì)規(guī)定的完成時(shí)間及時(shí)組織項(xiàng)目驗(yàn)收，對(duì)實(shí)施期滿未能完成全部設(shè)計(jì)內(nèi)容，無(wú)故不接受驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目承擔(dān)單位，取消下一年同類(lèi)項(xiàng)目申報(bào)資格。

3.5 加強(qiáng)協(xié)調(diào)調(diào)度，管好用好項(xiàng)目資金

（1）著力解決好資金支出進(jìn)度慢的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受季節(jié)、氣候的影響和實(shí)施組織不到位，項(xiàng)目開(kāi)展緩慢，又驗(yàn)收不及時(shí)，還有財(cái)政資金有時(shí)不能按時(shí)到位，都造成了農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目資金支出進(jìn)度慢。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要認(rèn)真分析形成的原因，組織財(cái)務(wù)、監(jiān)督和項(xiàng)目主管部門(mén)相互協(xié)調(diào)、密切配合，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施督導(dǎo)，及時(shí)履行驗(yàn)收付款程序，確保完成一項(xiàng)，驗(yàn)收一項(xiàng)，報(bào)賬撥款一項(xiàng)。各縣局財(cái)務(wù)部門(mén)要積極主動(dòng)做好與縣財(cái)政局的溝通協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)項(xiàng)目資金的協(xié)調(diào)調(diào)度，為及時(shí)支付項(xiàng)目資金，加快支出進(jìn)度提供資金保障。

（2）規(guī)范項(xiàng)目資金的支出管理。要進(jìn)一步規(guī)范審批程序，各農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要嚴(yán)格按照項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法規(guī)定，每一筆項(xiàng)目資金的撥付，都要按程序?qū)徟夂?，作為記賬憑證登記入賬。做到申請(qǐng)單、稅務(wù)發(fā)票、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等報(bào)賬依據(jù)資料規(guī)范整齊，附件完整。要按照項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定，嚴(yán)格審核資金用項(xiàng)，堅(jiān)決防止資金挪用浪費(fèi)現(xiàn)象[3]。

3.6 強(qiáng)化激勵(lì)約束，推進(jìn)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋

明確各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)主要負(fù)責(zé)人是本部門(mén)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績(jī)效管理的第一責(zé)任人，對(duì)本部門(mén)管理的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目整體績(jī)效負(fù)責(zé)，各項(xiàng)目主管單位主要負(fù)責(zé)同志對(duì)主管項(xiàng)目績(jī)效負(fù)責(zé)。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)項(xiàng)目主管單位要把績(jī)效自評(píng)作為改進(jìn)項(xiàng)目管理，優(yōu)化調(diào)整支持政策的重要抓手和依據(jù)，自覺(jué)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)工作，按期報(bào)送自評(píng)結(jié)果。要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，逐步建立健全各級(jí)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的整體績(jī)效管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制，客觀、公正、科學(xué)評(píng)價(jià)各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目整體績(jī)效管理的情況，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目預(yù)算安排掛鉤，進(jìn)一步激發(fā)各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目績(jī)效管理積極性，不斷提高財(cái)政投資的使用效益。

3.7 強(qiáng)化內(nèi)部控制，完善投資項(xiàng)目管理制度體系

各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要盡快適應(yīng)新的職能要求和新的管理模式，以強(qiáng)化內(nèi)部控制為核心，緊緊圍繞項(xiàng)目實(shí)施主體（補(bǔ)貼對(duì)象）選擇、項(xiàng)目審批、資金分配、實(shí)施監(jiān)管，資金支付、竣工驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)，積極研究制定新管理制度，細(xì)化業(yè)務(wù)操作規(guī)程，完善監(jiān)督管理機(jī)制，制衡機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，壓縮自由裁量空間，逐步形成覆蓋農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理全過(guò)程的制度體系，保障農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理有序開(kāi)展。