深化開發(fā)區(qū)管理模式和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新研究

關(guān)昕悅

（石家莊市發(fā)展和改革委員會(huì)，河北 石家莊 050000）

一、研究背景及意義

經(jīng)過三十多年的發(fā)展及創(chuàng)新，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為國內(nèi)外工業(yè)企業(yè)非常熱衷的投資方向。開發(fā)區(qū)是我國的開放窗口和體制創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)基地，其誕生和發(fā)展在吸引外資、發(fā)展科技、增加就業(yè)、擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易合作等層面發(fā)揮了比較顯著的作用。然而，隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，尤其是受經(jīng)濟(jì)全球化和國際金融危機(jī)的影響，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過程中，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、體制模式不健全問題開始暴露。另外，開發(fā)區(qū)的管理模式和發(fā)展形式也存在很多不足。因此，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)制、運(yùn)營方式等進(jìn)行創(chuàng)新探究具有顯著的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

二、我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀

（一）我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程

為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為對(duì)外經(jīng)貿(mào)的典范。以此為出發(fā)點(diǎn)，國家先后成立了第一批次開發(fā)區(qū)——大連、青島等開發(fā)區(qū)，隨后成立了第二批次開發(fā)區(qū)——營口、長春開發(fā)區(qū)。

經(jīng)過吸收利用外資，產(chǎn)生高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)儼然成為城市和周邊區(qū)域?qū)ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易的核心地區(qū)。基于此，國務(wù)院先后成立了大連、秦皇島等經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。第二批批準(zhǔn)了長春、哈爾濱等經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。第三批批準(zhǔn)了鄭州、成都、昆明等經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

開發(fā)區(qū)的發(fā)展演變主要包括三個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期：我國開發(fā)區(qū)建設(shè)開始期，此時(shí)大批量開發(fā)區(qū)逐步建成。第二個(gè)時(shí)期：我國開發(fā)區(qū)建設(shè)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。第三個(gè)時(shí)期：我國開發(fā)區(qū)建設(shè)分化期。

（二）我國開發(fā)區(qū)管理體制的基本模式及特點(diǎn)

第一，準(zhǔn)政府的管委會(huì)模式及特點(diǎn)。這種管理模式主要適用于建立在人口較少、比較偏僻的開發(fā)區(qū)，也是目前國內(nèi)絕大部分開發(fā)區(qū)所采用的管理模式，如煙臺(tái)開發(fā)區(qū)。

第二，政區(qū)型管理機(jī)制的特征。政區(qū)型方式重點(diǎn)運(yùn)用在開發(fā)區(qū)是開發(fā)取得或是原城區(qū)建制的主要管理模式。筆者認(rèn)為政區(qū)型模式是在現(xiàn)有行政體制內(nèi)，政府的管委會(huì)模式為了尋求合法地位，將開發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)管理合一或者將開發(fā)區(qū)升級(jí)為一級(jí)行政區(qū)，按一級(jí)行政區(qū)進(jìn)行管理的模式。

第三，企業(yè)型管理模式及特點(diǎn)。這種模式的主體既不是一級(jí)行政組織，也并非政府派駐組織，而是開發(fā)商。也就是說通過設(shè)立一個(gè)公司來規(guī)劃、開發(fā)、管理開發(fā)區(qū)，開發(fā)公司核心點(diǎn)是利用基礎(chǔ)設(shè)施、土地開拓、科技、投資入股和其他經(jīng)濟(jì)合同方式對(duì)開發(fā)區(qū)開展運(yùn)營。

三、先進(jìn)開發(fā)區(qū)管理模式創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）國外開發(fā)區(qū)管理模式創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)

全世界的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)歷史悠久，主要發(fā)源于600多年前，很多學(xué)者提出，全世界第一個(gè)正式命名的自由港是意大利港口雷格亨，即里窩那自由港，在當(dāng)時(shí)是自由貿(mào)易區(qū)，可以準(zhǔn)許進(jìn)出口貨物運(yùn)輸，在該區(qū)域內(nèi)可以享有免稅收的待遇。此后，歐洲地中海儼然成為商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，為了有效適應(yīng)歐洲資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際訴求，自由港、自由貿(mào)易區(qū)逐步涌現(xiàn)?？傮w來講，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展可分為三個(gè)時(shí)期。

第一個(gè)時(shí)期是從自由貿(mào)易區(qū)出現(xiàn)到第二次世界大戰(zhàn)前期，被稱為世界開發(fā)區(qū)產(chǎn)生和興起的時(shí)期。第二個(gè)時(shí)期被稱為世界開發(fā)區(qū)的飛速發(fā)展時(shí)期。在此時(shí)期，全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的創(chuàng)設(shè)顯著增加，布局區(qū)域范疇逐漸變大，基本遍布全球，不但在發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家也出現(xiàn)開發(fā)區(qū)，均取得了較為顯著的成果。目前是第三時(shí)期，也被稱為全球開發(fā)區(qū)高層次發(fā)展時(shí)期。此時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)朝科技化、信息化、知識(shí)化方向發(fā)展，不同國家為了進(jìn)一步推動(dòng)本國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，在開發(fā)區(qū)內(nèi)引入并孵化高科技項(xiàng)目。

（二）國內(nèi)先進(jìn)開發(fā)區(qū)模式創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)

近幾年，我國先進(jìn)地區(qū)開發(fā)區(qū)，比如天津、深圳等開發(fā)區(qū)，也包括最初起步的、剛剛建成的開發(fā)區(qū)?？傮w來看，此類開發(fā)區(qū)能夠維持較為迅猛的發(fā)展趨勢(shì)，綜合實(shí)力在世界范圍內(nèi)名列前茅，除了具備某種區(qū)位政策核心優(yōu)勢(shì)，啟用有力舉措推動(dòng)招商引資工作外，還具備一個(gè)共同特征，就是持續(xù)創(chuàng)新本身的管理機(jī)制和運(yùn)營體制，這些開發(fā)區(qū)持續(xù)強(qiáng)化具備生命力的運(yùn)營體系，持續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的提升［1］。

四、我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新對(duì)策建議

（一）開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的理論探索

1.我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本原則。一是圍繞市場(chǎng)導(dǎo)向，打造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制；二是圍繞服務(wù)至上，打造公共服務(wù)型政府；三是圍繞依法治理，推動(dòng)規(guī)范管理；四是持續(xù)推動(dòng)以人為本，打造科學(xué)的園區(qū)管理模式。

2.我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理方式的轉(zhuǎn)變。依據(jù)開發(fā)區(qū)需要擔(dān)負(fù)的職能，打造我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)全新觀念的運(yùn)營機(jī)制事項(xiàng)路徑。

第一，管理機(jī)制從政企不分轉(zhuǎn)向政企分開，這有利于理順有關(guān)政企關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政府既是裁判員也是運(yùn)動(dòng)員的局面并不利于創(chuàng)設(shè)公平、公正的經(jīng)濟(jì)氛圍。公司的屬性使所有活動(dòng)的主要目的是追求利益最大化，政企不分離，開發(fā)商已經(jīng)演變?yōu)檎毮懿块T的代言人，造成開發(fā)商利用政府權(quán)力謀私利，從而形成開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不公平的局面，市場(chǎng)機(jī)制作用不顯著。

第二，管理形式從直接走向間接，明確管理定位。行政管理單位不能夠基于市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、行政形式對(duì)經(jīng)濟(jì)給予干預(yù)，需要平等地為不一樣的經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)。同時(shí)，需要利用公共管理的流程執(zhí)行政務(wù)公開，擴(kuò)大信息透明程度。因此，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)全新的開發(fā)區(qū)管理模式，就要轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)行政管理機(jī)制。

第三，管理范疇從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)化，形成集約化的發(fā)展目標(biāo)，從“全能政府”向“有限權(quán)力政府”的蛻變，轉(zhuǎn)化以往政府管理中無所不能的管理方式，不斷地轉(zhuǎn)移重心。

（二）我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑探索

1.圍繞功能定位尋求發(fā)展。依托科學(xué)發(fā)展、項(xiàng)目為王、鼓勵(lì)創(chuàng)新、要素跟著項(xiàng)目走等原則，體現(xiàn)我國開發(fā)區(qū)的引領(lǐng)作用，依據(jù)權(quán)、責(zé)、能相符的原則，基于市委市政府立法的方式給予我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市、縣綜合經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)利。我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨委、管委會(huì)為我國市委和市政府正處級(jí)派出機(jī)構(gòu)，管轄開發(fā)區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)，引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)設(shè)，將開發(fā)區(qū)創(chuàng)設(shè)為思想解放的先行試點(diǎn)、行政職能的典范、新型工業(yè)化的承載方向、市域經(jīng)濟(jì)的快速增長極［2］。

2.強(qiáng)化政府職能。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管理職能的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治，我國經(jīng)開區(qū)的特殊標(biāo)志是在管理機(jī)制的創(chuàng)設(shè)上應(yīng)保持“特”字。逐漸強(qiáng)化開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)服務(wù)職能、社會(huì)公共事業(yè)管理職能，除對(duì)行政村直接代管外，盡可能由所隸屬的街道辦事處開展屬地管理，創(chuàng)設(shè)不同類型的中介組織等服務(wù)支持機(jī)制。

需秉持我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)“封閉管理、開放運(yùn)行”理念，降低不同層面因素的干擾和影響。政府單位在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部進(jìn)行有關(guān)管理，要建立健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)，不可以直接授權(quán)；產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)要發(fā)揮好規(guī)劃等職能，政府僅可以通過授權(quán)在省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)設(shè)分居或者派出單位。

3.科學(xué)管理，激活運(yùn)行機(jī)制。簡政放權(quán)，創(chuàng)設(shè)健全的激勵(lì)體系。相關(guān)部門要以簡政放權(quán)為依托，推動(dòng)內(nèi)部管理機(jī)制的大規(guī)模改革。開發(fā)區(qū)管委會(huì)編制的優(yōu)化審核，需要開發(fā)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，依據(jù)效能革命原則，利用變革，構(gòu)筑小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)的全新管理機(jī)制。編制核定的方式主要是依托不同的開發(fā)區(qū)人口、地區(qū)、行政地域、企業(yè)數(shù)展開關(guān)聯(lián)優(yōu)化。

五、結(jié)語

建設(shè)開發(fā)區(qū)在世界經(jīng)濟(jì)一體化及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的大背景下，作為全新的發(fā)展方式，能夠進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，矛盾持續(xù)增加，對(duì)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)制和管理理念提出了全新的挑戰(zhàn)。隨著我國宏觀發(fā)展觀念的優(yōu)化，社會(huì)管理力度顯著加大。在激烈的競(jìng)爭(zhēng)下，如何對(duì)我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)制進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新；如何在保持原有管理機(jī)制的前提下迎合全新的發(fā)展需要，推進(jìn)開發(fā)區(qū)健康快速發(fā)展，是本文探究的方向。本文立足于此，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行了對(duì)比分析，了解了開發(fā)區(qū)的管理模式及運(yùn)營機(jī)制，并提出我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策建議，以期為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)理論及實(shí)踐提供借鑒。