歷史文化名城保護立法的北京實踐

秦紅嶺

（北京建筑大學馬克思主義學院，北京 100044）

引言

立法保護是歷史文化名城保護工作的制度基礎和剛性保障。以2005年3月25日通過的《北京歷史文化名城保護條例》為標志性節(jié)點，北京立法保護歷史文化名城走過16年歷程，確立了一系列保護制度，如明確歷史文化名城的保護對象包括舊城、歷史文化街區(qū)、文物保護單位、具有保護價值的建筑；建立北京歷史文化名城保護規(guī)劃編制制度；對歷史文化街區(qū)內(nèi)的建筑實施分類保護和整治。

黨的十八大以來，北京歷史文化名城保護工作進入新一輪政策機遇期。習近平總書記多次視察北京并就北京老城保護工作提出新要求，如2019年2月在北京考察工作時指出：“要把老城區(qū)改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。”[1]2017年，中共中央、國務院在對新版北京城市總體規(guī)劃的批復中指出，“做好歷史文化名城保護和城市特色風貌塑造。構(gòu)建涵蓋老城、中心城區(qū)、市域和京津冀的歷史文化名城保護體系”。新的歷史條件下，北京歷史文化名城保護既擁有新的契機，也面臨法規(guī)制度不完善的制約。2005版《北京歷史文化名城保護條例》在歷史文化名城保護體系建構(gòu)、歷史文化名城協(xié)同治理機制、保護名錄制度、保護狀況體檢評估、歷史文化遺產(chǎn)合理利用機制，以及明確保護責任人、拓寬和保護資金來源、強化法律責任等方面存在制度缺失，已不適應新的需求。在上述背景下，有必要以更新的理念、更健全的法規(guī)推進北京歷史文化名城保護工作。2021年1月27日，北京市第十五屆人大四次會議通過了重新制訂的《北京歷史文化名城保護條例》（以下簡稱《名城條例》），于2021年3月1日起施行[2]。《名城條例》拓展了歷史文化名城保護（以下簡稱“名城保護”）的立法思路，從保護體系、保護規(guī)劃、保護措施、保護利用和法律責任等方面，對北京名城保護進行了全方位規(guī)定，彌補了制度缺失，深化了名城整體性保護制度，形成了適合北京特點和要求的保護與利用模式，對我國其他歷史文化名城立法保護提供了有益的借鑒和參考。

1 北京名城保護立法理念及特點

立法理念是指導名城保護立法制度設計的主導價值取向，它決定著名城保護的具體規(guī)范。隨著我們對名城保護認識的不斷深化和保護實踐的創(chuàng)新，名城保護立法的理念也因時而進，并積極回應新型城鎮(zhèn)化背景下城市高品質(zhì)發(fā)展的現(xiàn)實需求?！睹菞l例》第一章《總則》部分有關立法目的和立法原則的規(guī)定，集中體現(xiàn)了北京名城保護的立法理念。對比2005版《北京歷史文化名城保護條例》，新《名城條例》的立法理念有以下幾個特點。

1.1 體現(xiàn)可持續(xù)性保護理念，將名城保護置于城市可持續(xù)發(fā)展語境中加以認識，深化對名城保護與城鄉(xiāng)發(fā)展有機結(jié)合關系的認知

能否處理好當前保護和未來發(fā)展的關系，一直是檢驗名城保護合理性的重要指標?？沙掷m(xù)性理念旨在為名城未來發(fā)展找到一條科學合理、符合永續(xù)發(fā)展要求的保護之路?！睹菞l例》第一條提出，要將歷史文化名城保護工作與傳承歷史文脈、改善人居環(huán)境、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歷史文化保護利用與城鄉(xiāng)建設發(fā)展有機結(jié)合起來。這里體現(xiàn)的可持續(xù)性保護理念有兩個要點。

其一，可持續(xù)性保護理念首先體現(xiàn)在名城保護中確保歷史文脈完整延續(xù)與有效傳承，這是文化可持續(xù)性的核心要素。名城保護面向未來的關鍵是文化可持續(xù)性。文化可持續(xù)性除了強調(diào)城市文化多樣性和文化活力之外，基礎性要求是文脈傳承?？ㄌ亓漳取に髂幔↘atriina Soini）等學者認為，由于文化遺產(chǎn)主要由文化資本構(gòu)成，而文化資本是從以往世代繼承下來并傳給未來世代，是與地方感相關的身份認同的來源，因而文化可持續(xù)性的含義與文化遺產(chǎn)故事線相關并圍繞其展開，“遺產(chǎn)故事線（heritage story line）代表了嵌入時間和空間的文化（特定地點和時間），文化資本被認為是在時間尺度上積累的。因此，歷史文化遺產(chǎn)的意義及其對未來和文化可持續(xù)性的重要性，本質(zhì)上關系到這種文化在線性時間上的延續(xù)”[3]。這里“遺產(chǎn)故事線”實質(zhì)上指的就是城市文脈。名城保護不僅要注重保護顯性的文脈要素，如城市格局、歷史文化街區(qū)和歷史建筑，更要注重傳承隱性的文脈要素，如基于“遺產(chǎn)故事線”的文化價值傳遞、地方文化身份認同等，否則城市文脈無法達到活態(tài)傳承，也會使名城保護缺乏必要的精神養(yǎng)分和內(nèi)在支撐，最終將損害名城保護的可持續(xù)性。

其二，可持續(xù)性保護要求認清名城保護與城鄉(xiāng)建設發(fā)展的有機聯(lián)系，用高品質(zhì)發(fā)展的眼光看待歷史文化名城保護工作，處理好歷史文化保護利用與城市更新和人居環(huán)境整治改善的關系。《名城條例》第一條提出的“有機結(jié)合”要求，是從城市發(fā)展的延續(xù)性和動態(tài)特征上考慮名城保護問題，超越了過去在保護和發(fā)展問題上囿于孰先孰后，甚至將“保護”視為“發(fā)展”對立面的傳統(tǒng)思維，尤其強調(diào)要改善城市基礎設施和人居環(huán)境，讓老建筑、老街區(qū)能適應當代生活和社會發(fā)展的需求，激發(fā)名城歷史空間的當代活力。“有機結(jié)合”要求有助于正確認識與管理名城環(huán)境的當代變化，與2011年聯(lián)合國教科文組織大會提出的“歷史性城鎮(zhèn)景觀”（historic urban landscape）方法契合，該方法整合了城市遺產(chǎn)保護與社會經(jīng)濟社會發(fā)展雙重目標，在處理保護與發(fā)展的矛盾關系時，強調(diào)保護與發(fā)展之間的共生關系。

“有機結(jié)合”要求尤其突出名城保護中人居環(huán)境改善對可持續(xù)發(fā)展的意義?！睹菞l例》共有5處強調(diào)人居環(huán)境改善，除《總則》部分之外，在《保護規(guī)劃》《保護措施》等章節(jié)進一步明確規(guī)定。這一理念體現(xiàn)了當代世界歷史城市保護中普遍重視的改善性保護或建設性保護原則。如英格蘭遺產(chǎn)委員會（English Heritage）將“建設性保護（constructive conservation）”作為歷史建筑與歷史城市保護的基本理念和術語，它是一種積極的和協(xié)作的保護方法，其核心保護原則是可持續(xù)管理的政策和指導，積極管理和適應必要的變化，通過保護導向的發(fā)展（conservationled development）模式，持續(xù)改善居民的物質(zhì)環(huán)境與生活品質(zhì)，推動城市經(jīng)濟發(fā)展，確保歷史建筑可持續(xù)利用[4]。

1.2 倡導活態(tài)保護理念，保持歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)村落的生活延續(xù)性，注重人文底蘊的保護和歷史場所活力的提升

《名城條例》第三條強調(diào)，名城保護應當堅持“社會生活的延續(xù)性、城市功能的多樣性，保持歷史文化底蘊，促進優(yōu)秀歷史文化和現(xiàn)代生活的融合，保留人民群眾對北京歷史文化的記憶和情感”。名城的活態(tài)保護相對于“冷凍式”保護或靜態(tài)的紀念物式保護而言，體現(xiàn)了人們對歷史街區(qū)非“博物館化”使用功能和當代價值的關注。歷史名城是一個活的有機體，有人，有生活，有各種業(yè)態(tài)，不可能一成不變，成為凝固的歷史標本。名城的可持續(xù)保護，根本要旨是保持名城的活力和適應力，使其能夠“活”在當代，“活態(tài)保護體現(xiàn)了對遺產(chǎn)價值和存續(xù)規(guī)律的尊重，活態(tài)保護的最終目的是維護遺產(chǎn)和社會生活之間的自然、自在狀態(tài)”[5]。

1.3 強調(diào)真實性和完整性保護理念，保護原則中明確要求維護歷史文化遺產(chǎn)的真實性和歷史風貌的完整性

當前國際國內(nèi)文化遺產(chǎn)保護理論中，真實性和完整性原則是最重要的共識。參考《中國文物古跡保護準則》（2015年修訂）第10條和第11條有關真實性和完整性的闡釋，名城所保護的應當是其各時期真實完整的歷史遺存及其歷史信息，同時保護它所反映的文化特征及文化傳統(tǒng)的延續(xù)[6]。以往名城保護工作中，不是保護不力，恰恰是保護更新措施不當，反而成為導致歷史文化遺產(chǎn)價值受損的重要因素。只有在真實性和完整性保護理念指導下，才能更好地在保護規(guī)劃層面納入空間管控要求，管理城市未來變化，在技術層面確立合理的、不破壞“真實性”的維護和修繕規(guī)范。同濟大學教授普拉西多·岡薩雷斯·馬丁內(nèi)斯（Plácido González Martínez）指出：“盡管專家們對建筑遺產(chǎn)真實性的討論已經(jīng)達成了一定的共識，但當涉及具有不斷變化特征的遺產(chǎn)資源如歷史城市時，真實性就消失了?！盵7]可以說，在名城保護行動中，對歷史文化遺產(chǎn)真實性內(nèi)涵的不同理解往往帶來不同的整治與更新模式。因此，《名城條例》僅提出維護歷史文化遺產(chǎn)的真實性和歷史風貌的完整性理念遠遠不夠，還需要結(jié)合北京名城保護實際對真實性和完整性要求進行具體界定（后續(xù)需要在《名城條例》實施細則中加以明確），否則“保護性破壞”還會重演。

1.4 名城保護立法從管理型立法向治理型立法理念轉(zhuǎn)變

名城保護立法中治理與管理的區(qū)別，主要體現(xiàn)在治理是以多元主體之間的合作互動為支撐的持續(xù)過程，有助于避免政府中心主義保護機制帶來的管理失效，或忽略其他多元主體支持與配合，其方法論是系統(tǒng)觀和過程觀，追求名城保護領域的共治共享、保護責任主體的多元性和保護機制的協(xié)同性?！睹菞l例》在立法原則上增加了“共治共享”原則，在保護措施上構(gòu)建了協(xié)同保護治理機制，為公眾參與名城保護提供了基本的制度保障。“共治共享”有助于形成保護合力，整合政府、社會和公眾等各方面力量和資源，共同推進歷史文化名城保護，實現(xiàn)名城保護公共利益最大化，讓所有參與者都能有更多的獲得感。

在上述立法理念指導下，在具體立法內(nèi)容設置上，《名城條例》對北京名城保護制度進行了更加全面而系統(tǒng)的規(guī)定，其框架結(jié)構(gòu)由七部分構(gòu)成，即《總則》《保護體系（保護對象、重點保護區(qū)域、保護名錄）》《保護規(guī)劃》《保護措施》《保護利用》《法律責任》以及《附則》。這七部分以北京名城保護的現(xiàn)實客觀需求為前提，以回應名城保護實施中存在的實際問題為導向，抓住四個關鍵環(huán)節(jié)予以精準規(guī)范：第一，明確范圍“保什么”：落實應保盡保，實現(xiàn)北京市域范圍全覆蓋；第二，明確責任 “誰來保”：構(gòu)建了歷史文化名城協(xié)同保護治理機制；第三，明確措施“怎么?！保阂员Ｗo規(guī)劃為依據(jù)，實施分類管理，細化保護要求和保護規(guī)則；第四，明確要求“怎么用”：劃定名城保護利用的界限，為歷史文化資源的合理利用提供基本的制度支撐。

2 北京歷史文化名城保護的立法亮點

《名城條例》確立了整體保護北京歷史文化名城的各項法律原則和具體制度，作為我國名城保護地方立法的最新成果，除完善保護理念和原則之外，立法亮點主要體現(xiàn)在以下四個方面。

2.1 對名城保護對象進行了極大拓展，名城保護走向全市域保護

名城法律保護的發(fā)展是以保護對象范圍的不斷擴大為基礎的?！睹菞l例》順應歷史文化資源保護新形勢的需要，彌補現(xiàn)行法規(guī)制度不足，具體從四個方面作出規(guī)定，擴大適用范圍，將保護范圍確定為全市域，實現(xiàn)應保盡保，并明確了保護對象的法定概念。

一是從空間維度建構(gòu)了基于市域保護框架的名城保護體系。不同于2005版名城條例聚焦于北京老城整體保護，新版《名城條例》第十三條規(guī)定北京歷史文化名城的范圍涵蓋本市全部行政區(qū)域，主要包括老城、三山五園地區(qū)以及大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶（以下簡稱“三條文化帶”）。北京市域?qū)用娴奈幕z產(chǎn)分布有尺度大、層次多、異質(zhì)性強的特點，需要在城市總體規(guī)劃下綜合考慮，建構(gòu)起統(tǒng)攬全市域的歷史文化保護框架。

此外，《名城條例》還基于京津冀文化協(xié)同發(fā)展的“大區(qū)域觀”視角，提出加強與天津市、河北省以及周邊地區(qū)的協(xié)作，推進京津冀歷史文化名城保護體系建設。

二是強調(diào)整體保護與重點保護相結(jié)合，突出北京老城和三山五園地區(qū)等重點區(qū)域保護工作的重要性，構(gòu)建了“點線面”有機統(tǒng)一的整體保護與重點保護思路?！包c”，即各級各類文保單位和歷史建筑，如《名城條例》第十四條中所列前三項（世界遺產(chǎn)、文物、歷史建筑和革命史跡）；“線”，即將點狀要素集合起來進行保護的對象，如“三條文化帶”和三山五園地區(qū)；“面”，即歷史文化資源、文化景觀空間聚合度高的區(qū)域，如老城，歷史文化街區(qū)、特色地區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、名村和傳統(tǒng)村落等。

三是針對以往名城保護立法忽視歷史建筑和革命史跡，對近現(xiàn)代遺存保護不力的問題，制定了明確的保護規(guī)范?！胺?、法規(guī)和技術規(guī)范對歷史文化街區(qū)和歷史建筑的概念界定含混不清，表述不一，成為普遍困擾歷史文化名城保護與監(jiān)管的障礙之一。”[8]對此，《名城條例》增加名詞解釋條款，對歷史建筑、革命史跡、歷史文化街區(qū)等用語進行了明確界定，其中歷史建筑是指具有一定保護價值，能夠反映歷史風貌和地方特色，尚未公布為文物保護單位且尚未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物，包括優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、掛牌保護院落、名人舊（故）居等。革命史跡則是指自1840年起，中國人民在實現(xiàn)國家獨立、民族解放和民主自由、建設社會主義現(xiàn)代中國的歷史實踐過程中形成的重要遺產(chǎn)。在保護對象方面，《名城條例》將歷史建筑和革命史跡納入保護對象，這對于名城保護體系完善和歷史價值、教育價值視角的拓展有重要意義。

四是明確將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)納入保護對象，從過去主要保護物質(zhì)性文化遺產(chǎn)擴展到對老字號、老手藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護與傳承發(fā)展。事實上，作為名城保護對象，物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)緊密聯(lián)系，不可分割。例如，北京四合院作為延續(xù)數(shù)百年的傳統(tǒng)建筑文化載體，形成了一整套有關基本種類、材料、色彩、工藝技法、雕刻彩繪、題材內(nèi)涵等方面的施工規(guī)范，其營建工藝作為一種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是真實性保護的重要技術支撐，也要保護與傳承。簡單地割裂二者關系，有可能導致在保護修繕過程中出現(xiàn)偏差，或“改舊創(chuàng)新”，損害傳統(tǒng)建筑的歷史價值、藝術價值和科學價值。對此，在保護措施上，《名城條例》第四十條規(guī)定鼓勵聘用傳統(tǒng)工匠，盡可能采用傳統(tǒng)工藝和傳統(tǒng)材料；在保護利用方面，第六十八條規(guī)定加強對傳統(tǒng)節(jié)日、特色民俗、傳統(tǒng)工藝、方言的研究記錄工作。

2.2 加強源頭保護，彌補制度缺失，建立保護名錄和預保護制度

“制度建設的缺乏是對我國歷史文化遺存保護工作最大且損失慘重的缺失?！盵9]建構(gòu)北京名城全面保護制度，以保護名錄為基礎的源頭保護是起始性環(huán)節(jié)。2005版名城保護條例沒有規(guī)定保護名錄制度，使北京對歷史文化遺產(chǎn)資源尤其是歷史建筑資源的挖掘、普查沒有形成系統(tǒng)性和持久性的普查制度。名城保護對象中，不可移動文物的認定標準有明確的法律規(guī)定，尤其是已獲得國家和省、市、區(qū)各級身份認證的各類文物，一般受到良好保護。但大量尚未公布為文物保護單位或尚未登記為不可移動文物的歷史建筑，一直沒有普查和認定標準，缺乏有效的法律保護和管理規(guī)定，導致很多歷史建筑處于無人問津、岌岌可危的狀態(tài)，面臨被毀損與拆除的威脅。

《名城條例》在第二章《保護體系》中專設一節(jié)《保護名錄》，通過五個條款規(guī)定了保護名錄制度，主要針對的是歷史建筑。政府通過定期普查北京歷史文化遺產(chǎn)，摸清本轄區(qū)內(nèi)各類保護對象的“家底”，將符合標準的保護對象納入保護名錄，任何單位和個人都可以申報、推薦保護對象。同時第二十二條規(guī)定北京歷史文化名城保護委員會負責對區(qū)人民政府報送的材料進行評審，擬訂保護名錄，報市人民政府批準、公布。這一規(guī)定實際上建構(gòu)了政府定期普查、居民和單位自發(fā)申請、專家把關、政府把控的歷史建筑多元合作保護模式。同時，還創(chuàng)設了預保護制度，即經(jīng)核實初步確認具有保護價值的，確定為預先保護對象，采取預保護措施先保護起來，任何單位和個人不得損壞、擅自遷移、拆除預先保護對象。

保護名錄制度不僅有助于真正實現(xiàn)市域保護全覆蓋，強化歷史建筑的法律保護，而且該名錄保護與不可移動文物分級保護互相補充，各有側(cè)重，共同構(gòu)筑起一道全面、系統(tǒng)的名城保護網(wǎng)。

2.3 夯實保護責任，構(gòu)建名城保護責任鏈條和協(xié)同保護治理機制

針對名城保護工作存在條塊分割、政府責任落實不到位等問題，《名城條例》從制度層面厘清了各級政府各自不同的職責，形成市、區(qū)、街鄉(xiāng)和居 (村)民委員會的四級工作體系，由此建構(gòu)起縱深到底的保護責任鏈條。針對名城保護工作屬地管理權(quán)責主體模糊、相關主管部門職責交叉和管理空白的問題，根據(jù)不同保護對象和管理過程，進一步明晰各相關主管部門在名城保護領域的責任分工。例如，歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護是一個新的保護領域，缺乏完全對口的部門管理，所以更應該明確各部門之間的責任分工與協(xié)同，對此，《名城條例》第四十二條規(guī)定，在歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護范圍內(nèi)新建、改建、擴建和拆除既有建筑或者改變既有建筑的外立面、屋頂或者結(jié)構(gòu)的，應當按照規(guī)定向規(guī)劃和自然資源主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請辦理規(guī)劃許可或者審批手續(xù)；規(guī)劃和自然資源主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)規(guī)劃許可或者批準，應當征求區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文物主管部門的意見。

歷史建筑保護管理責任不明確是長期困擾北京名城保護的問題。例如，北京市有大量歷史建筑屬于公房，這些公房的產(chǎn)權(quán)和管理單位、承租人和或?qū)嶋H使用人的保護管理責任在立法上一直是空白，致使所有權(quán)人、管理人和使用人履行維護和修繕義務的動力不足，怠于維護與修繕，危及歷史建筑安全。對此，《名城條例》第三十三條創(chuàng)設了保護責任人制度，明確保護責任人包括區(qū)政府、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及歷史建筑的所有權(quán)人（所有權(quán)人下落不明或權(quán)屬不明時為使用人）、保護管理單位等。比如，老城、三山五園地區(qū)和“三條文化帶”的保護責任人是所在地的區(qū)政府，歷史建筑的所有權(quán)人是保護責任人。無法確定保護責任人的由市、區(qū)政府指定，一旦出現(xiàn)問題就能追究相關單位和個人的責任，強化了法律責任追究機制。

名城保護是一個系統(tǒng)工程，涉及較多部門、領域、專業(yè)和社會個體，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制來解決問題，化解矛盾。在協(xié)同保護治理方面，《名城條例》建立了黨委領導、政府統(tǒng)籌、單位實施、全民參與、社會監(jiān)督的北京名城保護工作機制。政府統(tǒng)籌方面，針對缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)問題，設立北京歷史文化名城保護委員會，明確其總體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專家咨詢、指導監(jiān)督名城保護工作的職責，將其納入首都規(guī)劃建設委員會工作體系。全民參與方面，《名城條例》明確名城保護是全社會的共同責任，細化了公眾參與方式，鼓勵單位和個人以捐贈、資助、志愿服務等方式參與名城保護利用、名錄認定、宣傳教育和規(guī)劃編制等保護工作。由此，“政府+專家+公眾”的三方責任與參與的結(jié)構(gòu)模型形成，推動名城保護協(xié)同治理真正落到實處。

2.4 立足北京歷史文化資源稟賦和城市文脈，凸顯名城保護立法的北京特色

“地方特色是地方立法存在的價值所在，沒有特色的地方立法猶如沒有靈魂的軀殼?！盵10]名城保護立法的一個重要特征，是能夠突顯立法的“地方性”特色。根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》的界定，歷史文化名城指保存文物特別豐富且具有重大歷史價值或者革命紀念意義的城市，這是所有歷史文化名城的共性特征。但每個歷史文化名城都有其個性，歷史文化資源存在相對獨立的特征，城市的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略定位不同，面臨的突出問題也不盡相同，因而名城保護地方立法需要因地制宜，體現(xiàn)地方差異，不能“千城一法”，要在對接名城特殊資源稟賦和需求中凸顯其個性，形成鮮明的地方特色。

因地制宜、彰顯北京特色的名城立法，能夠為北京名城保護工作提供精準化的法律保障。《名城條例》呈現(xiàn)的北京特色，首先體現(xiàn)在保護體系方面，銜接北京城市總體規(guī)劃和首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃，反映了北京歷史文化資源的特殊性和豐富性，構(gòu)建了基于北京特色的文化遺產(chǎn)保護體系。北京是中國古代都城文化的集大成者，是中國悠久城市建設歷史的偉大實證，留下了眾多體現(xiàn)中華文明成果的世界遺產(chǎn)和文物古跡，而且作為先有規(guī)劃而后建都的偉大都城，其獨有的城市格局，尤其是彰顯獨一無二壯美空間秩序的中軸線延續(xù)至今，在世界范圍內(nèi)也具有非凡價值?！睹菞l例》闡明的保護內(nèi)容直接、具體，劃定的重點保護區(qū)域包括老城、三山五園地區(qū)和“三條文化帶”。其中，老城既是集中體現(xiàn)北京歷史文化金名片的主要區(qū)域，也是展示國家首都形象的重要窗口地區(qū)，其保護重點有傳統(tǒng)中軸線和長安街、“凸”字形城廓、明清皇城、歷史街巷等，都是體現(xiàn)北京歷史文化資源獨特性的典型要素。《名城條例》還擴展老城保護要素，如第十六條保護內(nèi)容增加了北京特有的“胡同—四合院建筑形態(tài)”，這是北京老城的基本肌理，是老北京的一個顯著特色，需要強化整體性保護。對比2005版《北京歷史文化名城保護條例》，新增的重點保護區(qū)域三山五園地區(qū)和“三條文化帶”，則進一步體現(xiàn)了北京歷史文化資源類型與構(gòu)成的豐富性，如三山五園地區(qū)是集自然與人文景觀于一體的清代皇家園林文化的典范。其次，《名城條例》關注北京城市治理的難點所在，回應北京名城保護與城市更新中存在的突出問題，提煉了北京實踐探索的有益經(jīng)驗，如鞏固申請式退租等老城保護更新的成功路徑（第四十五條），要求編制保護對象騰退規(guī)劃和實施計劃，做好與非首都疏解計劃的銜接（第五十九條）。

此外，《名城條例》新增《保護利用》一章，鼓勵北京名城保護對象的合理利用和有序開放，制定了歷史建筑利用規(guī)范，明確歷史建筑可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，通過設定正面清單或負面清單的方式使保護利用既有規(guī)范限制，又有政策引導，既為活化利用設立底線，又為活化利用的創(chuàng)新留足空間。

3 有效實施歷史文化名城保護條例的建議

《名城條例》的生命在于貫徹實施、在于實際運用中的成效。針對《名城條例》實施以及促進保護對象活化利用問題，提出以下建議：

3.1 完善以“地方性法規(guī)+實施細則+操作辦法”的名城保護法律框架和配套措施，提高《名城條例》的可實施性

法規(guī)的可實施性就是通過一種過程性或程序性的制度設計，主要是相配套的具體實施機制，使法規(guī)的效果或目標得以實現(xiàn)的過程。為貫徹實施《名城條例》，應以實施細則和操作辦法的方式對其規(guī)定的事項作進一步明確、細化，為落實《名城條例》提供可落地的工作指引。同時，壓實政府責任，及時制定配套政策措施，逐項細化法規(guī)實施具體步驟和工作目標，這是提高《名城條例》執(zhí)行性的基本路徑。2005版《北京歷史文化名城保護條例》出臺后，由于具體實施細則及相關辦法未及時制定，使其實施成效大打折扣。因此，對《名城條例》設定的一些保護制度，應及時制定有針對性的規(guī)范性文件，讓《名城條例》確定的保護范圍、保護責任、保護措施、保護利用模式能夠真正落地實施。例如，《名城條例》提出實施保護名錄制度，將符合標準的保護對象納入保護名錄。保護名錄制度要發(fā)揮其應有的作用，還需要有關部門后續(xù)出臺相關辦法加以落實，細化納入保護名錄建筑的認定標準、范圍、類別、流程和調(diào)整程序等問題，包括保護名錄公布后，掛牌測繪建檔、保護管理等具體要求。此外，保護利用正面和負面清單、名城保護狀況體檢評估辦法、騰退利用銜接辦法等法規(guī)配套文件也需要盡快出臺。

3.2 創(chuàng)新歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)活化利用措施，實現(xiàn)應保盡保與活化利用之間的平衡

活化利用是名城保護工作的重要組成部分，是對歷史資源的有效保護方法?！睹菞l例》的上位法《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》在保護規(guī)劃和保護措施等方面有較為詳細的規(guī)定，但在活化利用方面并沒有制定具體規(guī)范。北京新版《名城條例》雖然增加了《保護利用》一章，針對北京不同類型歷史文化資源，明確了保護利用的基本原則、功能調(diào)整等規(guī)定，但在強化特色風貌、場所營造以及歷史建筑活化利用方面，可操作性和賦能性的制度措施仍舊不足。

建議在《名城條例》配套細則方面，為歷史建筑再利用設定合理的彈性空間，為更多保護利用路徑預留接口；針對名城保護資金總量偏少的現(xiàn)實問題，構(gòu)建切實可行的激勵機制，促進社會力量參與歷史建筑活化利用；健全基于名城保護與民生改善為目標的資金保障機制，引導歷史建筑多元化利用，形成利用反哺保護的良性模式；探索小地塊定制型街區(qū)層面更新模式，使歷史文化遺產(chǎn)與開放空間、社區(qū)功能和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，形成反映北京文化內(nèi)涵的特色空間，為歷史文化名城的永續(xù)發(fā)展注入活力。

3.3 營造名城保護氛圍，豐富北京歷史文化遺產(chǎn)的宣傳和展示手段，提升公眾對《名城條例》的知曉度

名城保護具有較強的社會屬性和公共性文化意義，提升公眾對歷史文化遺產(chǎn)的興趣以及對其價值的認知，使之成為一個城市地方認同和文化認同的象征和源泉，一定程度上是對文化遺產(chǎn)最好的保護。因此，歷史文化遺產(chǎn)騰退修復后，需要通過多元化展示手段讓老百姓特別是年輕人認識其文化價值，增強文化認同感?！睹菞l例》有關宣傳展示方面的內(nèi)容，主要針對的是革命史跡和“三條文化帶”，第三十六條規(guī)定要挖掘、展示“三條文化帶”的歷史文化和景觀價值，注重發(fā)掘整理、宣傳展陳史料和英烈史跡，拓展展示路線和內(nèi)容等，但對老城歷史文化價值的宣傳展示沒有明確規(guī)定。建議老城歷史文化遺產(chǎn)可通過打造“文化探訪路”的方式加以主題性展示，講好和傳承遺產(chǎn)故事線，同時應重視發(fā)揮影像、照片、口述、實物等公共性記憶手段和社區(qū)檔案的民間文化傳承作用，保存好老北京的市井記憶，多視角宣傳和傳承北京歷史文化基因。

4 結(jié)語

“在‘依法治國’的基本理念下，要落實歷史文化名城保護目標，必須依循法律途徑，采用法律手段，而不能只寄望于靈活機動變化著的政策措施。”[11]《名城條例》基于科學立法理念，建構(gòu)了北京全市域整體保護與重點保護相結(jié)合、協(xié)調(diào)保護發(fā)展與合理利用文化資源有機結(jié)合的歷史文化全面保護框架，完善了保護責任和協(xié)同治理機制，為北京名城保護提供了有力的法治保障，回答了北京歷史文化名城“保什么”“誰來?！薄霸趺幢！薄霸趺从谩钡膯栴}?！睹菞l例》在立法理念與制度設計上的亮點及創(chuàng)新，體現(xiàn)了北京市的立法需要及特點。同時，在拓展歷史文化名城保護內(nèi)容、健全歷史文化名城協(xié)同治理和全面保護機制、推動歷史文化遺產(chǎn)合理利用等方面，也為完善全國其他歷史文化名城保護立法提供了有益的經(jīng)驗與借鑒。