環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法的職能并置在環(huán)境保護(hù)中的作用

陳家波

（福建省莆田市城廂環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，福建 莆田 351100）

環(huán)境監(jiān)察本質(zhì)上就是一種環(huán)境督察執(zhí)法行為，是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的。整體的生態(tài)環(huán)境都是環(huán)境監(jiān)察工作管理的范疇，并依據(jù)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)對(duì)社會(huì)環(huán)境施行行政執(zhí)法。涉及環(huán)境破壞和環(huán)境污染的問(wèn)題都屬于環(huán)境執(zhí)法的范疇。環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置的理念是在2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)督執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中提出的，通過(guò)上收環(huán)境監(jiān)察職能、下移環(huán)境執(zhí)法的方式有利于聚焦搞好“督政”工作，有利于明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，提高“查企”的效率，從而有效改善和提升環(huán)境質(zhì)量[1]。

一、環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)涵和意義

（一）環(huán)境監(jiān)察

環(huán)境監(jiān)察指的是由主管的環(huán)保部門授權(quán)，展開的一系列的監(jiān)察和執(zhí)法的工作，并依據(jù)國(guó)家的法律規(guī)定對(duì)環(huán)境破壞和環(huán)境污染等的一些情況進(jìn)行相應(yīng)的處理。環(huán)境監(jiān)察工作是在相關(guān)環(huán)保部門的委托之下，對(duì)環(huán)境問(wèn)題實(shí)施日常的監(jiān)管，并可以進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)管的對(duì)象比較明確，能夠起到一個(gè)非常好的預(yù)防和控制環(huán)境污染的作用，對(duì)于引起環(huán)境污染和環(huán)境破壞的一些行為和企業(yè)可以進(jìn)行強(qiáng)制的管理，有助于環(huán)境質(zhì)量的改善和提高。

（二）環(huán)境執(zhí)法

環(huán)境執(zhí)法指的是環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)企事業(yè)單位或者是個(gè)人的一些影響或者是可能影響到環(huán)境的行為和事件進(jìn)行管理的一些活動(dòng)。環(huán)境執(zhí)法對(duì)預(yù)防環(huán)境污染和改善環(huán)境具有十分重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，同時(shí)也加快了我國(guó)環(huán)境立法的進(jìn)程。

環(huán)境執(zhí)法體制主要是指環(huán)境執(zhí)法主體以及主體間的職能配置關(guān)系。我國(guó)的環(huán)境管理吸收了多個(gè)部門的職權(quán)，增加了環(huán)境管理的職能，避免了機(jī)構(gòu)之間協(xié)作的障礙，提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)行效率。環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理體制改變了地方政府的保護(hù)主義，減少了政府的干預(yù)，提高了環(huán)境執(zhí)法的地位。

（三）環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的意義

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平的提高，使得人們對(duì)生活的環(huán)境質(zhì)量和要求也越來(lái)越高。過(guò)去人們對(duì)經(jīng)濟(jì)的盲目追求給環(huán)境帶來(lái)了很大的破壞，在生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)重受到損害的當(dāng)下，如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)成了目前人們關(guān)心的主要問(wèn)題。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的作用[2]。當(dāng)前在環(huán)境的治理上面還需要培訓(xùn)一些專業(yè)的環(huán)境污染治理技術(shù)人才，為環(huán)境的治理和改善提供必要的人才儲(chǔ)備，同時(shí)也有助于對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)行科學(xué)的管理，打開環(huán)境治理體系中的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性互動(dòng)和發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，同時(shí)為人們營(yíng)造一個(gè)良好的生存環(huán)境。

二、環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）職能部門監(jiān)察執(zhí)法人員的權(quán)限不明確，工作難以落實(shí)到位

環(huán)境執(zhí)法工作是一項(xiàng)涉及范圍比較廣、業(yè)務(wù)性強(qiáng)、涉及的部門比較多的工作，如果環(huán)境監(jiān)察人員沒有做好相關(guān)的工作，則會(huì)出現(xiàn)一些環(huán)境相關(guān)的不合理的現(xiàn)象出現(xiàn)。由于當(dāng)前我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中，工作人員的工作權(quán)限不明確，使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作沒辦法很好地運(yùn)行，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了很大的影響。當(dāng)前我國(guó)職能部門監(jiān)察人員的權(quán)限不明確的主要原因是職能部門采取多個(gè)行政中心，致使各方面的工作停滯，常規(guī)的管理工作無(wú)法正常的運(yùn)行，大大降低了環(huán)境管理的效率。

（二）缺乏完整的管理體系

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作具有一定的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)發(fā)展具有一定的對(duì)立關(guān)系。當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察管理中存在管理體系不完善問(wèn)題，沒有規(guī)范的管理制度的指導(dǎo)和約束，造成監(jiān)察和執(zhí)法的過(guò)程中比較隨意和盲目，無(wú)形中加大了社會(huì)的矛盾。

（三）環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)薄弱，人員欠缺

由于一些地方對(duì)環(huán)境執(zhí)法不夠重視，執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，缺乏相關(guān)的儀器，難以獲得有效的證據(jù)，使得執(zhí)法工作難以有效開展。另外環(huán)境行政執(zhí)法人員的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上中小企業(yè)的增長(zhǎng)，從而影響到環(huán)境執(zhí)法的全面開展。

（四）執(zhí)法手段單一

面對(duì)很多企業(yè)的環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)通過(guò)法律的修訂賦予了環(huán)保部門更多的處罰的權(quán)力。但是僅僅是行政處罰并不能夠達(dá)到比較好的環(huán)境保護(hù)的目的。因此需要在加強(qiáng)執(zhí)法力度的同時(shí)，增大政府對(duì)企業(yè)加大環(huán)保投入的激勵(lì)，豐富執(zhí)法手段，通過(guò)監(jiān)督幫扶，提升企業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。做好環(huán)境保護(hù)，最終要的是能夠調(diào)動(dòng)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，在企業(yè)生產(chǎn)的源頭以及生產(chǎn)的過(guò)程中做到污染的最小化，對(duì)一些環(huán)保工作做得比較好的企業(yè)給予政策上的幫扶以及項(xiàng)目的優(yōu)先政策，從而鼓勵(lì)更多的企業(yè)主動(dòng)地加入環(huán)保的隊(duì)伍中。

三、環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置的必要性

（一）落實(shí)國(guó)家環(huán)保體制改革的需求

在黨的十八屆五中全會(huì)中，習(xí)近平總書記提出了對(duì)于省以下的環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)測(cè)執(zhí)法的垂直管理，承擔(dān)人員和工作的經(jīng)費(fèi)。增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性、統(tǒng)一性以及有效性。明確體現(xiàn)了黨中央對(duì)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的一種區(qū)別的考慮。

（二）有利于“督政”和“查企”

過(guò)去對(duì)于環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法沒有一個(gè)清晰的概述，導(dǎo)致地方上的環(huán)保系統(tǒng)將環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法兩個(gè)概念進(jìn)行混淆，難以對(duì)地方的環(huán)保工作實(shí)施“督政”。同時(shí)因?yàn)榈胤江h(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格、執(zhí)法身份的不確定，在執(zhí)法過(guò)程中存在權(quán)威性不足、執(zhí)法上門難等問(wèn)題。

四、有效促進(jìn)環(huán)境檢查和環(huán)境執(zhí)法分置的措施

（一）明確環(huán)境監(jiān)察職能，確?！岸秸惫ぷ鞯臋?quán)威性

在《意見》中，中央明確提出在各地建立環(huán)境監(jiān)察體系、機(jī)制和隊(duì)伍的建設(shè)，目的就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保的督政工作。原則上環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法的全部職能。同時(shí)對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和工作方式進(jìn)行了明確[3]。

（二）建立完善的環(huán)境保護(hù)制度

建立完善的環(huán)境保護(hù)制度是實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境執(zhí)法職能分置的重要法律保障。做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢查工作不僅僅是環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)自己的問(wèn)題，而是需要政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的多個(gè)部門與社會(huì)各界的共同協(xié)作。對(duì)于一些比較難處理的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該用法律的形式進(jìn)行支持，加大對(duì)環(huán)境污染的處罰力度，依托環(huán)境保護(hù)制度，對(duì)一些不接受教育和改進(jìn)的群眾或企業(yè)，采取強(qiáng)制性的處理措施。建立一個(gè)完善、匿名、高效的監(jiān)督平臺(tái)，鼓勵(lì)群眾的匿名舉報(bào)，并嚴(yán)格保護(hù)群眾的個(gè)人信息，并對(duì)舉報(bào)有功的群眾給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)知法犯法的企業(yè)決不姑息。

（三）落實(shí)地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保政績(jī)考核，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作

切實(shí)做好環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法的工作離不開地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持和配合。領(lǐng)導(dǎo)作為影響一個(gè)地方發(fā)展非常重要的因素，應(yīng)提升環(huán)境治理理念和治理水平。地方領(lǐng)導(dǎo)需要具有可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展的理念，能夠順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展理念與時(shí)俱進(jìn)。其次，為了確保環(huán)保政策的有效落實(shí)，就要認(rèn)真落實(shí)環(huán)保的“三管三必須”原則，各級(jí)黨委政府落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“一崗雙責(zé)”和黨政同責(zé)，若認(rèn)定該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作做得不到位，依法依規(guī)問(wèn)責(zé)地方領(lǐng)導(dǎo)，并給予一定的懲戒，使其認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。通過(guò)這種方式，調(diào)動(dòng)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的積極性，為環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的有序開展創(chuàng)造有利的條件。

（四）多元治理手段并重

當(dāng)前在我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法中還是以行政處罰為主，導(dǎo)致企業(yè)和政府之間一直處于一種比較緊張和敵對(duì)的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，很容易引起企業(yè)的不滿和抵抗的情緒，很難調(diào)動(dòng)企業(yè)主動(dòng)保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，很多企業(yè)只是在迎接監(jiān)察的時(shí)候象征性地保護(hù)環(huán)境，對(duì)環(huán)境的改善沒有根本的幫助，也給環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)構(gòu)增加了監(jiān)督監(jiān)察的負(fù)擔(dān)。因此，我國(guó)應(yīng)該創(chuàng)新環(huán)境治理的手段，采取從行政處罰與柔性政策相輔相成的治理手段，從而轉(zhuǎn)變企業(yè)的發(fā)展理念，促進(jìn)企業(yè)將環(huán)境保護(hù)作為企業(yè)發(fā)展的最終目標(biāo)。例如，對(duì)于主動(dòng)向政府報(bào)告環(huán)境問(wèn)題并立行立改的企業(yè)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和政策扶持等。

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)還存在很多的問(wèn)題，特別是環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能的不明確，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)生態(tài)環(huán)境的治理，阻礙了生態(tài)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)行環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法職能分置有助于我國(guó)生態(tài)環(huán)境的有效治理和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。