環(huán)境公益訴訟救濟(jì)主體之厘清

姜曉晨

（青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266000）

環(huán)境法學(xué)通說認(rèn)為環(huán)境污染侵權(quán)具有典型的間接性特征，即在環(huán)境污染侵權(quán)案件中造成的環(huán)境損害并非直接表現(xiàn)為對(duì)他人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損傷，而是間接地通過環(huán)境這一中間要素對(duì)環(huán)境中的人、物進(jìn)行侵害，換言之，環(huán)境受損才是環(huán)境污染侵權(quán)的直接對(duì)象，人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損是間接后果。

呂教授在環(huán)境侵權(quán)二元性特征中也提及了這種間接性特征。[1]在一般的環(huán)境侵權(quán)案件中，通常包括公民個(gè)體即受害人遭到損害，同時(shí)也包括生態(tài)環(huán)境即從社會(huì)整體層面上講的環(huán)境公共利益受到侵害。嚴(yán)格意義上講，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典·?侵權(quán)責(zé)任編》（下稱《民法典》）的一般規(guī)定，侵權(quán)責(zé)任的確立保護(hù)了民事主體的合法人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不包括上文所說的“社會(huì)整體層面上的環(huán)境公共利益”，但不可否認(rèn)的是，環(huán)境污染、生態(tài)破壞導(dǎo)致民事權(quán)益受損的案件中，必然經(jīng)歷了對(duì)公眾共同享有的環(huán)境造成污染或破壞的過程，這顯然是對(duì)環(huán)境公共利益造成了侵害，所以我們?cè)谶@里可以對(duì)“侵權(quán)”一詞作廣義的理解。

在目前的環(huán)境損害案件中，可以提起訴訟的主體包括權(quán)益受到侵害的個(gè)人、單位、環(huán)境組織或社會(huì)團(tuán)體、檢察院和國(guó)家授權(quán)的機(jī)關(guān)。本文準(zhǔn)備從主體資格上分析各環(huán)境訴訟案件中救濟(jì)的基礎(chǔ)。

一、檢察院

不論是在英美法系還是大陸法系，在大多數(shù)國(guó)家的環(huán)境法制中，檢察機(jī)關(guān)都是可以提起環(huán)境公益訴訟的主體。2009年以來，我國(guó)率先在多個(gè)地方擬定了以檢察院為原告的環(huán)境公益訴訟制度，在司法社會(huì)實(shí)踐中，從2003年前后就有山東樂陵檢察院、海珠區(qū)檢察院等作為原告提起保護(hù)環(huán)境的公益訴訟案件，大都贏得勝利，這說明檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，對(duì)于提高我國(guó)地方立法發(fā)展和司法實(shí)踐管理的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。[2]

檢察機(jī)關(guān)作為原告進(jìn)行訴訟，雖然符合代表國(guó)家利益的地位，但作為原告，檢察院并不對(duì)法院審判活動(dòng)的合法性行使司法監(jiān)督權(quán)，也不對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，而是作為國(guó)家利益的代表，是環(huán)境公益的訴訟信托。[3]在環(huán)境公益訴訟中，要確保訴訟公平公正的順利開展就必須保證訴訟雙方處于平等的地位，這就要求檢察院必須放棄法律監(jiān)督者的立場(chǎng)，而是以一種擬制的身份——國(guó)家利益的代表進(jìn)行訴訟活動(dòng)。

其次，目前我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟仍處于事后救濟(jì)階段，雖然這和環(huán)境公益訴訟的目的不符，環(huán)境公益訴訟的目的是進(jìn)行預(yù)防性救濟(jì)，阻止我國(guó)環(huán)境遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞，但我國(guó)因檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件，受制于訴訟行為主體的身份、訴訟證據(jù)的收集等原因，檢察院只能在我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件中實(shí)行有限的事后救濟(jì)，即檢察院的監(jiān)督是一種帶有結(jié)果性質(zhì)的監(jiān)督，只有在造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染結(jié)果時(shí)才能真正代表國(guó)家起訴，但這時(shí)往往環(huán)境已經(jīng)遭到了嚴(yán)重破壞，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的人身、財(cái)產(chǎn)損失。

二、權(quán)益受到侵害的個(gè)人、單位

環(huán)境訴訟案件中通常會(huì)有兩種損害個(gè)人權(quán)益的情形出現(xiàn)：一是破壞行為直接導(dǎo)致個(gè)人享有使用權(quán)或所有權(quán)的自然資源或環(huán)境要素被破壞產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失；二種是如上文所述的侵害行為是以環(huán)境作為中介間接導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)于這種損害，公民和單位可以提起民事訴訟，根據(jù)民事救濟(jì)途徑的多元化，當(dāng)事人之間可以通過物上請(qǐng)求權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，訴請(qǐng)損害行為人停止侵害、排除妨害，消除危險(xiǎn)。這里是對(duì)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行救濟(jì)。此時(shí)當(dāng)事人并非必須依訴訟方式進(jìn)行，也可以依意思表示的方式進(jìn)行，即在被侵權(quán)人受到侵害后，權(quán)利人可以直接請(qǐng)求妨害人為或不為一定的行為，也可以通過仲裁、和解、調(diào)解等途徑解決。其次，權(quán)利人可以基于債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于行為人造成的其人身、財(cái)產(chǎn)的損失提起侵權(quán)之訴，對(duì)于因行為人的過錯(cuò)行為造成的損害請(qǐng)求賠償。此外《民法典》一千二百二十九條規(guī)定侵權(quán)行為人的破壞行為造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，這為環(huán)境生態(tài)損害提供了司法救濟(jì)的無限可能。

三、國(guó)家授權(quán)的機(jī)關(guān)

首先，我國(guó)《民法典·?物權(quán)編》規(guī)定草原、森林、灘涂、水流等自然資源為國(guó)家所擁有，因此，當(dāng)這些自然資源受到毀壞時(shí)，作為被侵權(quán)主體的國(guó)家自然是自然資源生態(tài)損害的賠償權(quán)利主體。即對(duì)于集體所有的自然資源遭到的生態(tài)損害應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的集體組織行使索賠權(quán)。對(duì)于不屬于國(guó)家或集體所有的自然資源的損害，如大氣污染損害，政府有關(guān)機(jī)關(guān)、個(gè)人及環(huán)境公益組織都有權(quán)提起自然資源生態(tài)損害賠償訴訟。其次，在2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》確立的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”制度將訴訟原告主體限定為省級(jí)或市級(jí)人民政府。

該規(guī)則設(shè)立的目的是在于突出環(huán)境資源的生態(tài)功能效力，督促賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行建設(shè)修復(fù)。對(duì)于國(guó)有自然環(huán)境資源資產(chǎn)管理制度的缺失，缺乏索賠主體，因此基于國(guó)家擁有的所有權(quán)，由其授權(quán)的政府在國(guó)有自然資源受到侵害后來主張生態(tài)環(huán)境損害賠償。雖然該制度的設(shè)計(jì)初衷在于填補(bǔ)制度漏洞，在一些地方，國(guó)有自然資源在事實(shí)上淪為無主物或公共財(cái)產(chǎn)，該制度可以避免“公地悲劇”頻發(fā)，我也認(rèn)為該制度確有必要存在。但我也認(rèn)為其存在一定的問題，首先，此種救濟(jì)途徑是將環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值混為一談，基于經(jīng)濟(jì)價(jià)值對(duì)應(yīng)的所有權(quán)而對(duì)生態(tài)價(jià)值對(duì)應(yīng)的社會(huì)公共利益的損害進(jìn)行賠償?shù)?，違背了該設(shè)計(jì)的初衷。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟可以對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的生態(tài)功能造成的損害進(jìn)行救濟(jì)，而對(duì)于民事侵權(quán)的部分從我國(guó)現(xiàn)有法律也可以得到充分救濟(jì)。其次，在我國(guó)已經(jīng)有檢察院、環(huán)保組織存在可以提起訴訟的前提下是否還有必要單獨(dú)列出政府機(jī)關(guān)作為訴訟的主體，雖然此種設(shè)計(jì)可以更加明確各類主體之間的分工，避免主體之間互相推諉，但同時(shí)也引起了訴訟的交叉重疊，根據(jù)訴求的不同，訴訟類型混雜不清，導(dǎo)致被告疲于應(yīng)訴，不僅損害了被告的權(quán)益，也可能造成司法資源的浪費(fèi)，不利于訴訟效率的提高。

四、環(huán)境組織

環(huán)境組織是環(huán)境公益訴訟的又一中堅(jiān)力量。無論是為了規(guī)避市場(chǎng)失靈還是政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)，我們都需要一股中立的第三方力量的支持，而非營(yíng)利性的公益組織——環(huán)境組織便成了環(huán)境治理的中堅(jiān)力量。環(huán)保公益組織為了保護(hù)公共利益，依法對(duì)破壞資源、污染環(huán)境的行為提起公益訴訟，要求相關(guān)責(zé)任主體依法停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等。

一個(gè)重要的問題是在傳統(tǒng)的民事訴訟中，原告是被要求與案件有直接利害關(guān)系的一方當(dāng)事人，一般而言環(huán)保組織并非環(huán)境公益訴訟的適格原告。但是由于環(huán)境公共利益具有公共物品的屬性——非排他性和非獨(dú)占性，因此，任何人都無權(quán)對(duì)環(huán)境利益主張排他性的占有，其必然為全人類所共有，正是由于該特殊性，使其無法依托現(xiàn)有的私權(quán)救濟(jì)方式，而由法律對(duì)其作出特別規(guī)定，即允許代表環(huán)境公共利益的民間環(huán)保組織和人民檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，當(dāng)然我們也對(duì)適格的環(huán)保組織進(jìn)一步細(xì)化了要求。其次生態(tài)環(huán)境本身就不是法律關(guān)系主體，自然無法享有權(quán)益和進(jìn)行救濟(jì)，但如前文所述，其也可間接地使人類享有的環(huán)境權(quán)受損，所以環(huán)境公益訴訟是僅救濟(jì)純粹的生態(tài)損害的[4]。

基于上述分析，我們可以明確各環(huán)境訴訟的原告起訴資格和范圍，明確訴訟請(qǐng)求，以便于我們更好地救濟(jì)環(huán)境。雖然我國(guó)的環(huán)境訴訟案件的救濟(jì)途徑很多，但也不難發(fā)現(xiàn)各主體提起環(huán)境訴訟的前提在于環(huán)境損害行為造成了實(shí)質(zhì)性的損害后果，而我們進(jìn)行環(huán)境保護(hù)立法的初衷應(yīng)該在于“預(yù)防為主，防治結(jié)合”，我們應(yīng)當(dāng)將更多的關(guān)注點(diǎn)集中于環(huán)境損害的預(yù)防當(dāng)中，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，加強(qiáng)行政執(zhí)法打擊力度，對(duì)于不法行為人出現(xiàn)的損害行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)監(jiān)管，及時(shí)防治，避免實(shí)質(zhì)性損害結(jié)果的出現(xiàn)。同時(shí)，完善行政處罰措施，加大對(duì)環(huán)境損害的處罰力度，針對(duì)環(huán)境損害的修復(fù)及恢復(fù)投入所需進(jìn)行賠償，可以引入懲罰性賠償來達(dá)到威懾作用，以期改變“先污染，再治理”的模式，減少環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)的成本，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境的二次傷害。