關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

鄧攀

（北京國文人力資源有限責(zé)任公司，北京 100013）

一、引言

作為政府行使權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，如何在順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新態(tài)勢的同時，做好預(yù)算管理工作，是行政事業(yè)單位需要高度重視的問題。但是，在目前的預(yù)算管理實踐中，受各種因素的影響，大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理方面還存在預(yù)算管理意識淡薄、預(yù)算管理制度體系不健全、預(yù)算績效評價管理不嚴(yán)格等問題，亟須深入研究。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本內(nèi)容

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財政部門同行政事業(yè)單位的主管部門之間，行政事業(yè)單位的主管部門同所屬的行政事業(yè)部門之間關(guān)于財政資金的分配使用、領(lǐng)撥繳銷的方法、形式，以及責(zé)任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度。

（二）行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的意義

1.有助于提高財政資金的使用效率和安全性

實施預(yù)算管理時，編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算和預(yù)算績效考評等程序，能有效控制和調(diào)節(jié)單位的財政資金支出情況，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位合理分配資金資源，不斷優(yōu)化財政資金收入和支出結(jié)構(gòu)，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督下，提高資金使用效率，優(yōu)化資金使用效果。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，需充分考慮本單位各項目實施的可行性、必要性；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，需實時關(guān)注財政資金的使用進(jìn)度；在預(yù)算績效考核環(huán)節(jié)，需結(jié)合預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，考核執(zhí)行的效率和效果。科學(xué)有效地監(jiān)督預(yù)算資金使用過程，有利于防范貪腐現(xiàn)象發(fā)生，提高預(yù)算資金使用的安全性。

2.有利于提升內(nèi)部管理水平

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理貫穿運(yùn)行全過程，也是單位內(nèi)部控制的重要組成部分，兩者相互促進(jìn)。加強(qiáng)預(yù)算管理，能對單位采購、國有資產(chǎn)管理等進(jìn)行有效的管理和控制，促使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的效力得到充分發(fā)揮。同時，預(yù)算管理的執(zhí)行結(jié)果與行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理質(zhì)量密不可分，行政事業(yè)單位可以在預(yù)算計劃、實施、監(jiān)督、控制和評價的過程中，實現(xiàn)對各項日常經(jīng)營活動的監(jiān)督和管控，從而有效提升單位整體管理水平，推動行政事業(yè)單位不斷向前發(fā)展。

3.有利于降低財務(wù)風(fēng)險。

科學(xué)的預(yù)算管理體系對財務(wù)風(fēng)險防控至關(guān)重要，對預(yù)算資金的收支加強(qiáng)管理，可以確保財務(wù)管理的規(guī)范性。行政事業(yè)單位建立預(yù)算管理制度體系和監(jiān)督體系，能夠?qū)Y金的去向進(jìn)行追蹤和問責(zé)；公開預(yù)算管理信息，能夠接受大眾的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題；建立健全預(yù)算管理制度，規(guī)范預(yù)算資金支出流程，使預(yù)算資金支出做到有法可依、有據(jù)可循、合理高效，降低行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制方式單一，編制人員編制水平欠缺

目前，大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制仍然使用較為傳統(tǒng)的編制方式，由于預(yù)算編制時間比較匆忙，預(yù)算編制工作量較大，加之預(yù)算編制人員缺乏這方面的系統(tǒng)性、理論性知識，對預(yù)算的編制方法一知半解，在編制預(yù)算時未對項目的可行性進(jìn)行調(diào)研和論證，大部分在上一年批復(fù)的預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行小幅調(diào)整，即變成本年預(yù)算數(shù)，編制方法比較粗放。有的甚至為了爭取到更多的財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，會多報項目或多報項目經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致一些項目批復(fù)后雖然取得資金，但是沒有條件支持項目的實施，預(yù)算執(zhí)行效率低下。

（二）預(yù)算管理意識不強(qiáng)

預(yù)算管理要求單位全員皆有預(yù)算管理意識，能夠積極參與預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價過程。目前，在實際工作中，部分行政事業(yè)單位缺乏預(yù)算管理意識，沒有深刻地認(rèn)識到做好預(yù)算管理這項工作對單位長遠(yuǎn)發(fā)展的意義。大部分員工片面地認(rèn)為預(yù)算管理工作只是與數(shù)字打交道，僅為財務(wù)部門的工作，因此對預(yù)算管理工作的參與度不高，這不利于行政事業(yè)單位運(yùn)行成本的控制和預(yù)算計劃的順利實施。

（三）預(yù)算管理制度體系不健全

一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏健全的預(yù)算管理制度體系，僅在財務(wù)制度中少量提及預(yù)算管理要求，執(zhí)行過程中也是參照上級單位制度或者國家政策，沒有結(jié)合單位自身發(fā)展情況專門制定預(yù)算管理制度。另一方面，大部分行政事業(yè)單位還缺少行之有效的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行過程較為混亂，調(diào)整預(yù)算的頻次較高。另外，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制目標(biāo)相偏離，容易導(dǎo)致預(yù)算資金閑置或者浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）預(yù)算執(zhí)行控制力不足

在現(xiàn)實工作中，部分行政事業(yè)單位前期編制預(yù)算時，采取的方法比較粗放、盲目，預(yù)算批復(fù)后，由于不具備實施條件等，一些項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，或者發(fā)生預(yù)算頻繁調(diào)整的情況。還有部分員工在執(zhí)行過程中缺乏責(zé)任心，不按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，盲目追求預(yù)算執(zhí)行率，只關(guān)注資金是否全部執(zhí)行完畢，不對預(yù)算執(zhí)行過程產(chǎn)生的差異進(jìn)行分析，也不關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的效果，加之缺乏有效的監(jiān)督控制體系，預(yù)算執(zhí)行不盡人意，超預(yù)算、預(yù)算外情況的頻繁發(fā)生，使預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重偏離預(yù)算目標(biāo)。

（五）預(yù)算管理信息基礎(chǔ)薄弱

大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理信息基礎(chǔ)薄弱，尚未建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)。因此，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析等信息不能得到統(tǒng)一管理，未與財務(wù)核算信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)實現(xiàn)有效對接，導(dǎo)致負(fù)責(zé)各部分工作的人員各自為政，只顧自己的那部分工作，缺少信息溝通，成為“信息孤島”，致使預(yù)算管理效率低下，預(yù)算執(zhí)行效果不突出。

（六）預(yù)算績效管理和評價機(jī)制不完善

部分行政事業(yè)單位沒有結(jié)合單位性質(zhì)和單位目標(biāo)，對績效指標(biāo)值設(shè)置的科學(xué)性和合理性進(jìn)行深入研究，加之單位缺乏預(yù)算績效考評體系，沒有將預(yù)算考評與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，導(dǎo)致在開展預(yù)算管理績效自評工作時，負(fù)責(zé)預(yù)算績效自評的人員為了應(yīng)付交差，簡單地按照指標(biāo)值進(jìn)行賦分。還有部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的價值缺乏認(rèn)知，認(rèn)為只要預(yù)算資金按照所列的資金用途合法合規(guī)使用即可，無須關(guān)注該項資金是否取得了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益或社會效益，導(dǎo)致單位無法通過預(yù)算績效評價工作提升預(yù)算管理效率，使預(yù)算績效評價工作流于形式，進(jìn)而降低了預(yù)算管理工作的整體水平。

四、提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理質(zhì)量的對策和建議

（一）優(yōu)化預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制人員水平

通常情況下，行政事業(yè)單位在執(zhí)行本年預(yù)算時，應(yīng)該提前結(jié)合預(yù)算執(zhí)行情況，為下一年的預(yù)算編制工作做好準(zhǔn)備工作。在編制預(yù)算時，尤其需要注意不能單純參照上一年的預(yù)算，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政事業(yè)單位的本年決算分析和下年發(fā)展目標(biāo)，調(diào)動各職能部門、業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制的積極性，使其參與其中。對需要納入項目庫的項目，可對其實施性和必要性進(jìn)行分析論證，或聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行評審，結(jié)合可實施的項目的規(guī)模，測算出每項費(fèi)用的支出內(nèi)容和支出額度，確保預(yù)算項目經(jīng)費(fèi)編制合理準(zhǔn)確，確保預(yù)算資金的使用效率得到提高。

此外，預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)技能對預(yù)算編制工作的質(zhì)量也至關(guān)重要，這要求預(yù)算編制人員不斷提高專業(yè)技能和水平。行政事業(yè)單位可以鼓勵預(yù)算編制人員參加財政部等上級主管部門舉辦的預(yù)算培訓(xùn)會，幫助其及時獲得預(yù)算管理方面的最新政策，學(xué)習(xí)到預(yù)算管理方面的理論知識，逐步提高自身的預(yù)算編制水平，從而提高單位預(yù)算編制的質(zhì)量。

（二）增強(qiáng)預(yù)算管理意識

預(yù)算管理工作有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，是各項預(yù)算決策部署落地的重要保障。預(yù)算管理參與者應(yīng)充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性。因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作不僅要有領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員參與，還需要其他職能部門、業(yè)務(wù)部門的人員參與，要讓每個人都成為預(yù)算責(zé)任主體。單位可以通過會議、培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)等方式，向全體員工介紹預(yù)算管理的重要性，定期組織全員學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》相關(guān)知識，及時向全體員工宣傳、普及國家、行業(yè)新形勢、新政策，讓全體員工明白單位的預(yù)算管理水平與單位的長足發(fā)展和員工的自身發(fā)展息息相關(guān)，從而激勵全體員工投身于預(yù)算管理工作。

（三）建立有效的預(yù)算管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制制度，可以將建立一套完整的預(yù)算管理制度體系作為內(nèi)控建設(shè)的首要任務(wù)，通過制度的建設(shè)，規(guī)范單位預(yù)算管理各方面的工作，提高預(yù)算管理工作的效率，降低工作中的風(fēng)險。例如，通過建立預(yù)算編制工作制度，對預(yù)算編制依據(jù)、預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算編制程序和編制方法進(jìn)行界定，以保證預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范性和可接受性。應(yīng)該建立預(yù)算授權(quán)控制制度，詳細(xì)劃分預(yù)算管理崗位職權(quán)，保證各項工作落實到人，在預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)問題時，及時、準(zhǔn)確地追溯責(zé)任。還應(yīng)建立預(yù)算考評制度，將考評結(jié)果納入員工績效考核體系，做到有獎有罰、獎罰分明。

（四）加大預(yù)算執(zhí)行控制力度

為了確保行政事業(yè)單位的預(yù)算能夠得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行，財政部一旦批復(fù)，行政事業(yè)單位就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，對各項收入和支出進(jìn)行合理安排。行政事業(yè)單位應(yīng)該將預(yù)算目標(biāo)層層分解至各職能部門和業(yè)務(wù)部門，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行申請控制，各職能部門和業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按照分解的預(yù)算數(shù)提出申請，不應(yīng)超出可用的預(yù)算分解數(shù)。應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行審核審批和資金支付加強(qiáng)控制，規(guī)范審批權(quán)限和資金報銷流程。應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況實行“雙監(jiān)控”。建立長效溝通反饋機(jī)制，隨著預(yù)算資金的執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行部門工作的溝通，組織召開預(yù)算執(zhí)行情況方面的專項會議，對預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行過程中產(chǎn)生差異的原因進(jìn)行全面深入分析，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有無偏離目標(biāo)以及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等問題，及時糾正這些偏差和問題，找到合理的措施予以解決，以防超預(yù)算、預(yù)算外支出情況的發(fā)生，切實加大預(yù)算執(zhí)行控制力度。

（五）優(yōu)化管理信息系統(tǒng)建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到強(qiáng)大的信息系統(tǒng)平臺對提高預(yù)算管理水平的重要意義，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，積極推進(jìn)預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立起包括預(yù)算編制模塊、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度控制模塊、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析模塊、預(yù)算績效評價等相關(guān)功能模塊在內(nèi)的一體化管理信息系統(tǒng)，并將這些模塊與財務(wù)會計核算系統(tǒng)、財務(wù)報銷系統(tǒng)以及單位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對接，使各部門之間能夠共享數(shù)據(jù)和傳輸數(shù)據(jù)，這對日常工作具有事半功倍的效果。在預(yù)算管理信息系統(tǒng)中嵌入監(jiān)督系統(tǒng)，能規(guī)范預(yù)算管理流程，提升預(yù)算管理效率。此外，行政事業(yè)單位還必須對建立的信息系統(tǒng)加裝安全防護(hù)體系，以保障數(shù)據(jù)資料的安全。

（六）完善預(yù)算績效評價機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位實際情況制定績效評價制度，明確績效評價工作的目標(biāo)、職責(zé)、程序和方法等內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位預(yù)算目標(biāo)和所立項目的實際情況，對績效指標(biāo)值的設(shè)計進(jìn)行深入研究與論證，以保證績效指標(biāo)的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。其次，應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部宣貫預(yù)算績效評價制度，向全員普及預(yù)算績效評價的重要性，對績效自評工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提升績效自評工作的質(zhì)量。將績效評價工作與單位考核獎勵制度掛鉤，對預(yù)算執(zhí)行效率較高和效果較好的部門實施激勵，以提高全員的預(yù)算管理工作參與度，還需要通過約談、批評等措施，對給單位造成損失的部門予以相應(yīng)懲罰，以提升全員對預(yù)算績效考評的認(rèn)知。

五、結(jié)語

面對國家發(fā)展的新形勢，行政事業(yè)單位必須提高對預(yù)算管理工作的重視程度。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，帶動單位全體成員參與預(yù)算管理工作，增強(qiáng)全員的預(yù)算管理意識，規(guī)范預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的工作，建立高效實用的預(yù)算績效評價體系，不斷提高單位信息化水平，提高預(yù)算資金效率，努力夯實預(yù)算管理工作基礎(chǔ)，貫徹落實國家“過緊日子”的精神要求。