關(guān)于事業(yè)單位加強預(yù)算管理的思考
——以信息領(lǐng)域科研事業(yè)單位為例

呂輝

（應(yīng)急管理部信息研究院，北京 100029）

隨著事業(yè)單位體制改革的不斷深入，預(yù)算管理作為事業(yè)單位管理中重要的一個環(huán)節(jié)，引起了事業(yè)單位管理者的高度重視。信息領(lǐng)域科研事業(yè)單位以信息情報服務(wù)為主要研究方向，在國內(nèi)外情報信息采集的基礎(chǔ)上，運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，為國家和社會的相關(guān)工作提供服務(wù)。信息類科研事業(yè)單位的發(fā)展歷史比較久遠，原有的預(yù)算管理模式普遍較為粗放簡單，存在預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性等問題，績效管理流于形式的現(xiàn)象仍然存在，這些問題和現(xiàn)象制約了信息類科研事業(yè)單位有效地開展預(yù)算管理工作，對單位的科研工作開展也產(chǎn)生了不利影響。因此，事業(yè)單位要加強預(yù)算管理的改革創(chuàng)新，根據(jù)實際情況采取不同的措施，建立相應(yīng)的預(yù)算管理體系，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)資源使用的最優(yōu)化，進一步提高單位工作人員的積極性，最終實現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展。

一、信息領(lǐng)域科研事業(yè)單位中預(yù)算管理工作的重要性

（一）為國家的宏觀調(diào)控提供支持

隨著全球信息化發(fā)展越來越快，我國信息領(lǐng)域也實現(xiàn)了長足發(fā)展，國家對信息領(lǐng)域的科研投入大幅增加，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位擁有大量的財政資金，能夠?qū)嬅裆a(chǎn)生更大的積極影響。信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作的主要目的在于合理、科學(xué)地對財政撥付的科研資金進行預(yù)算編制和使用。信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位增強預(yù)算管理能力能夠為政府部門的宏觀調(diào)控提供強有力的保障。只有信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算管理原則與國家宏觀調(diào)控的政策保持一致，不斷加強對資金的預(yù)算管理，才能夠貫徹落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，堅持艱苦奮斗和勤儉節(jié)約的思想，繼續(xù)從嚴控制“三公”經(jīng)費預(yù)算，保證財政資金的安全和合理運用。

（二）調(diào)整優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)

信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的工作模式已由傳統(tǒng)的信息采集和文獻采編向互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)發(fā)展，服務(wù)范圍由過去單純的收集科技情報逐漸向安全生產(chǎn)和行業(yè)管理領(lǐng)域擴展，工作重點在于進行安全生產(chǎn)、行業(yè)數(shù)據(jù)挖掘與信息處理技術(shù)的研究，以及大數(shù)據(jù)分析及數(shù)據(jù)庫建設(shè)管理等，國家的財政撥款是信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位開展上述管理和服務(wù)工作的重要資金支持。信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的性質(zhì)介于行政事業(yè)單位和企業(yè)之間，單位的收入來源一部分為政府的財政撥付資金，另一部分為單位在市場中開展相關(guān)科研業(yè)務(wù)取得的經(jīng)營性收入。由于財政撥付資金是有限的，那么如何提高資金的利用效率，就是信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作需要解決的一個重點問題。在進行預(yù)算管理時，科研事業(yè)單位要堅持有保有壓，優(yōu)先保障剛性和重點支出，加強三年支出規(guī)劃對年度預(yù)算的指引和約束，原則上單位新增支出需求全部通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)解決，加大資金統(tǒng)籌力度，盤活用好存量資金，充分預(yù)計上年年底結(jié)轉(zhuǎn)資金并按規(guī)定列入年初預(yù)算。

（三）有助于更好地進行資源配置

信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位因為其特有的科研性質(zhì)，單位在日常運行中要堅持改革創(chuàng)新，增大發(fā)展動力。信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算管理要對財政資金進行科學(xué)預(yù)算并有效利用，改善收支不平衡的狀況，有效提高資金的利用率；用有限的資金加大人才引進和人才交流力度，有效推進科研人員年輕化進程，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)；用有限的資金堅持轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強科研裝備建設(shè)，注重業(yè)務(wù)資質(zhì)建設(shè)，強化學(xué)術(shù)交流，增強科研實力。高效的預(yù)算管理是事業(yè)單位完善內(nèi)部管理的一把“利器”，有助于單位全面實施績效管理，提高績效目標質(zhì)量，促進績效與責任的深度融合，也可以防止貪污腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)，保證資金使用廉潔化。

二、信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）忽視科研屬性，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

現(xiàn)階段，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位均已經(jīng)開展預(yù)算編制，但預(yù)算編制的效果并不理想。在實際工作中，財政部會先召開預(yù)算動員大會，各事業(yè)單位參加預(yù)算動員大會后，由單位領(lǐng)導(dǎo)組織本單位開展預(yù)算編制工作。所以多數(shù)信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算工作是從動員大會后才開始的，由各單位的財務(wù)部門牽頭完成。但動員大會距離預(yù)算上報的時間非常有限，大約只有兩周，要在有限的時間內(nèi)完成預(yù)算任務(wù)布置、預(yù)算材料收集、預(yù)算情況匯總和上報這一全過程，單位的財務(wù)部門無法對實際情況進行深入分析，無法開展深入的調(diào)研活動，同時由于信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位具有科研屬性，在上報的預(yù)算項目上沒有很強的專業(yè)性，財務(wù)部門難以對上報的科研預(yù)算項目進行詳細的審核，這可能導(dǎo)致預(yù)算項目不合理。

越來越多信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位配有科研實驗室，實驗設(shè)備的投資資金預(yù)算占全部預(yù)算資金的比例較大，但信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位在編制預(yù)算的時候經(jīng)常忽略試驗設(shè)備對環(huán)境通風(fēng)、環(huán)境溫度和濕度的特定要求，造成科研設(shè)備預(yù)算與公共環(huán)境修繕預(yù)算不協(xié)調(diào)。使得編制的預(yù)算往往缺乏科學(xué)性，預(yù)算成果不僅不符合實際，而且會阻礙事業(yè)單位的發(fā)展，對成本控制也不能發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（二）預(yù)算編制不能有效反映單位的實際情況

目前，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位在編制預(yù)算時大多按照一定的預(yù)算基數(shù)進行編制。預(yù)算編制一般按照收入與支出相對應(yīng)的原則，再參考以往各年度的預(yù)算批復(fù)結(jié)果進行本年度的預(yù)算編制。這種預(yù)算編制方法雖然易于操作，但也有一定的缺點，僅按照既定標準核定數(shù)據(jù)使得預(yù)算的數(shù)據(jù)缺乏彈性，無法糾正以前年度資金存在無效和浪費的情況。在實際工作中，各信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位都會根據(jù)相關(guān)要求編制收支平衡的單位預(yù)算，這樣編制的預(yù)算并不能如實地反映部分有自主經(jīng)營業(yè)務(wù)的信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位存在結(jié)余的情況，在實際預(yù)算執(zhí)行過程中也會遇到很大的困難，使得預(yù)算和實際工作缺乏聯(lián)動性，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)與年末的決算數(shù)據(jù)差異較大。

（三）預(yù)算執(zhí)行控制不到位

符合實際要求的預(yù)算編制能幫助事業(yè)單位加強資金管理，但如果預(yù)算編制落不到實處，就不能充分發(fā)揮效能。預(yù)算編制的執(zhí)行是事業(yè)單位預(yù)算管理中的主要內(nèi)容，目前信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的速度比較緩慢，在實際工作中，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算是由國家“兩會”正式批復(fù)，各信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位大多是在“兩會”結(jié)束后才正式進入預(yù)算執(zhí)行階段。由于事業(yè)單位都從事各自的科研活動，預(yù)算項目科技含量較高、專業(yè)性較強，所以信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算項目多由科研人員負責執(zhí)行，而多數(shù)的科研人員對財務(wù)預(yù)算工作缺乏了解，開展預(yù)算執(zhí)行工作時缺乏科學(xué)規(guī)范的管理流程，容易出現(xiàn)經(jīng)費使用率較低的情況，預(yù)算執(zhí)行乏力、隨意性強的問題比較突出。此外，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)管理體系的構(gòu)建普遍比較單一，缺乏如普通企業(yè)那樣的績效考核指標體系，未能根據(jù)考核機制出臺相應(yīng)的激勵制度以及懲戒措施，這導(dǎo)致部門負責人很難根據(jù)實際情況合理分配資金，預(yù)算執(zhí)行約束力下降。

（四）缺乏有效的監(jiān)督和考核機制

制定可操作性強的預(yù)算，嚴格落實預(yù)算是進行預(yù)算管理的兩個重要組成部分，而預(yù)算的監(jiān)督和考核則是保障預(yù)算有效執(zhí)行的重要工作。目前，部分信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位缺乏預(yù)算績效評價和考核體系，沒有將預(yù)算監(jiān)督和考核納入內(nèi)控機制的內(nèi)容，并且，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的許多預(yù)算項目具有很強的科研性和專業(yè)性，非科研人員很難對專業(yè)性強的科研預(yù)算項目進行考核評分，如果在預(yù)算執(zhí)行上缺少可量的專業(yè)的評分指標，就只能從定性角度出發(fā)考慮預(yù)算管理的績效評價，在實際的預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算項目執(zhí)行的情況將缺乏有效的監(jiān)督和考核。在多數(shù)信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位中，預(yù)算的績效考核沒有與部門和員工的績效考核直接掛鉤，考核結(jié)果的責任通常沒有明確落實到人，相關(guān)管理部門對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果缺乏相應(yīng)的科學(xué)分析與審核，使得預(yù)算結(jié)果分析弱化，不能很好地為下一期的預(yù)算編制起到指導(dǎo)性作用。

三、信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位加強預(yù)算管理的對策

（一）加強預(yù)算編制的制度建設(shè)

信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要有效解決預(yù)算管理中存在的問題，首先，要制定合理有效的預(yù)算編制制度，并讓制度的實施落到實處。加強單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)，建立財政資金使用全流程內(nèi)控機制，強化制度約束，堅持先有預(yù)算后有支出，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目不得互相擠占，依據(jù)標準制度對標準明確的項目進行詳細的預(yù)算，堅持用制度管事，不斷完善機制。其次，要科學(xué)地預(yù)算編制。根據(jù)我國國情，順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，不斷改進和完善預(yù)算編制的方法。各信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位在預(yù)算時要充分考慮各方面的利益關(guān)系，結(jié)合信息領(lǐng)域的獨特屬性和各信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位實際情況，爭取實現(xiàn)有限資金的效益最大化，為信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算管理提供保障。

（二）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要解決預(yù)算編制不能有效反映實際情況的問題，首先，要強化運用零基預(yù)算的理念，打破基數(shù)概念和支出固化格局，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性；其次，要全面清理項目庫中的現(xiàn)有項目，及時推出實施完成和不再實施的項目，針對正在實施的項目進行優(yōu)化設(shè)置，整合歸并同類支出，取消無效支出，壓減低效支出，要根據(jù)審計意見調(diào)整完善項目方案；再次，要切實盤活用好存量資金，加強結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理，采取有效措施做好預(yù)算執(zhí)行，避免資金閑置和沉淀；最后，加大結(jié)轉(zhuǎn)資金和當年預(yù)算資金統(tǒng)籌力度，合理安排用于符合規(guī)定的各項支出，密切跟蹤資金使用情況。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度

信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要解決預(yù)算執(zhí)行控制不到位的問題，就需要嚴格規(guī)范單位的預(yù)算執(zhí)行，實行責任到人的制度，將預(yù)算管理過程中每個環(huán)節(jié)的任務(wù)進行具體分配，保證責任落實到人，清晰明確。信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要大力引進復(fù)合型人才，要徹底改變財務(wù)人員不懂科研、科研人員不懂財務(wù)的被動局面，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位可以定期組織培訓(xùn)交流活動，讓科研人員掌握一定的財務(wù)知識，保證財務(wù)人員對科研領(lǐng)域有一定的了解；可以成立責任小組，為科研技術(shù)人員和財務(wù)人員提供可以順暢交流的機會，在發(fā)現(xiàn)問題時，通過責任組內(nèi)討論等方式，將科研信息和財務(wù)信息有機地結(jié)合起來，激發(fā)全體人員協(xié)同工作的積極性，保證預(yù)算的每一環(huán)節(jié)都能有效進行，使信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位的預(yù)算可以更好地執(zhí)行。

（四）深化預(yù)算績效管理

信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要解決預(yù)算缺乏有效監(jiān)督和考核機制不完善的問題，就需要深化預(yù)算績效管理。信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要牢固樹立績效意識，深化預(yù)算績效管理改革，完善預(yù)算績效管理制度，優(yōu)化預(yù)算績效管理流程，健全績效指標和標準體系；從項目支出預(yù)算和單位整體預(yù)算層面全方位加強績效管理，注重項目支出成本效益分析；結(jié)合預(yù)算評審，項目審批等，對項目開展事前績效評估；加強績效目標管理，提高績效目標質(zhì)量，做好績效運行監(jiān)控，及時堵塞漏洞，糾正偏差；全面開展單位自評工作，擴大績效評價范圍，提高績效評價質(zhì)量，加強績效評價結(jié)果改進管理，完善政策和優(yōu)化預(yù)算安排；要發(fā)揮科研和信息的優(yōu)勢，在遵循國家規(guī)章制度的前提下，努力建立符合自身特點的量化評分指標和考核評價系統(tǒng)，客觀地分析項目的優(yōu)劣，對社會公開評審結(jié)果，接受社會公眾的監(jiān)督，從而保證績效評價結(jié)果的公開性和公正性。

四、結(jié)語

在全球信息化發(fā)展的大趨勢下，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位實施預(yù)算管理是開展財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容，提高預(yù)算管理水平，不僅可以提高信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位資金的使用效率，同時可以促進信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位更好地為社會服務(wù)、為公眾服務(wù)。但當前，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理還存在一定問題，如預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算編制不能有效反映單位的實際情況，預(yù)算執(zhí)行控制不到位，缺乏有效的監(jiān)督和考核機制等，對此，信息領(lǐng)域的科研事業(yè)單位要采取有效措施，通過加強預(yù)算編制的制度建設(shè)，增強預(yù)算編制的科學(xué)性，加大預(yù)算執(zhí)行力度，深化預(yù)算績效管理增強自身預(yù)算管理能力，實現(xiàn)更好地發(fā)展。