高職院校依法治理及治理主體權(quán)責(zé)配置研究

牛麗天 李衛(wèi)國

[1.天津機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 天津 300350；2.北京德和衡（天津）律師事務(wù)所 天津 300202]

依法治校是依法治國的重要環(huán)節(jié)，是依法治國在高職教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。實現(xiàn)高質(zhì)量的高職院校治理的關(guān)鍵在于明晰管理主體的權(quán)利義務(wù)。通過科學(xué)的制度性的安排，協(xié)調(diào)國家機關(guān)、高職院校、社會主體三種核心力量的權(quán)力和責(zé)任，協(xié)調(diào)治理主體間關(guān)系，推動高職院校治理水平的高質(zhì)量提升。

一、建立科學(xué)的高職院校治理主體權(quán)責(zé)框架

“假設(shè)一些權(quán)利存在，其隱含了什么義務(wù)？所謂存在的權(quán)利意味著，可被視為產(chǎn)生一種或者多種義務(wù)的前提并非權(quán)利自身，而是基于權(quán)利存在的陳述、信念和知識?！盵1]高質(zhì)量的高職院校治理應(yīng)從頂層設(shè)計出發(fā)，規(guī)范各個治理主體在治理框架中的作用，明確各部門的權(quán)責(zé)，使之形成治理合力。

（一）政府發(fā)揮調(diào)控功能，實現(xiàn)高質(zhì)量治理

1.政府的權(quán)利

政府依法管理高職院校。這種管理從其性質(zhì)上說屬于社會公共管理范疇，是從宏觀上出發(fā)。但是從社會期望角度說，職業(yè)教育在治理能力和人才培養(yǎng)等方面存在明顯的問題。這類問題需要政府協(xié)調(diào)，在把握高職院校的定位、統(tǒng)籌規(guī)劃管理院校的教學(xué)質(zhì)量的前提下，以發(fā)布優(yōu)惠性政策或企業(yè)與高職院校合作的方式，推進高職院校的可持續(xù)發(fā)展。政府在引導(dǎo)高職院校發(fā)展的同時也應(yīng)依法履行其監(jiān)督權(quán)，保障其教學(xué)活動能夠適應(yīng)國家和社會發(fā)展需求。

2.政府的職責(zé)與義務(wù)

政府的職責(zé)及義務(wù)具有法定性和社會性。法治的核心要素是“對立法權(quán)的限制；反對濫用行政權(quán)力的保護措施；獲得法律的忠告、幫助和保護大量平等的機會；對個人和團體各種權(quán)利和自由的正當保護”[2]。

其一，政府對高職院校的職責(zé)和義務(wù)具有法定性。政府部門作為一個國家行使權(quán)力的機構(gòu)，對高職院校負有無可替代的管理責(zé)任。

其二，政府對高職院校職責(zé)和義務(wù)具有社會性。政府應(yīng)當發(fā)揮服務(wù)型的職能，在與經(jīng)濟社會的發(fā)展中形成良性互動，以滿足人民群眾的需求，進而服務(wù)于社會。

其三，伴隨糾紛源頭治理理念的深入，司法、執(zhí)法部門深入校園，成為政府管理職能新的體現(xiàn)方式，獲得了良好的社會效果。

（二）高職院校自主化管理，實現(xiàn)高質(zhì)量治理

1.高職院校的自主化管理的權(quán)利

高職院校作為獨立法人單位，依法享有自主辦學(xué)的權(quán)利，合法、合理管理院校。

從其管理內(nèi)容角度看，高職?？圃盒?yīng)當嚴格規(guī)范管理重點環(huán)節(jié)，尤其加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部及其負責(zé)的重要事宜的指揮和監(jiān)督，健全權(quán)限監(jiān)督和制約機制。

從管理體制來看，章程建設(shè)為依法治校的前提，是高等學(xué)校深化改革的關(guān)鍵，是學(xué)校高質(zhì)量治理的動力。高職?？圃盒?yīng)當以章程為統(tǒng)領(lǐng)，健全學(xué)院的各規(guī)章制度和體系，逐步形成用制度來管人、辦事的良好氛圍。

高職院校的公權(quán)力主要體現(xiàn)在學(xué)校章程的制定上，以此來維護教學(xué)的正常秩序，并保證教學(xué)的質(zhì)量和方向符合當下社會經(jīng)濟的需求，有利于公共利益的實現(xiàn)；而私權(quán)力主要體現(xiàn)在高校運營工程中，保證品牌的建設(shè)和名譽的塑造，以此來吸引更多的學(xué)生，為學(xué)校創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值。當公權(quán)力與私權(quán)利達到一致，高職院校的社會價值與經(jīng)濟價值實現(xiàn)統(tǒng)一，兩者猶如鳥之雙翼、車之雙輪，確保高職院校的高質(zhì)量治理。

2.高職院校自主化管理的職責(zé)與義務(wù)

高職院校既有自主化管理的權(quán)利，也有明確的教學(xué)質(zhì)量的職責(zé)與義務(wù)。在高等教育法定義務(wù)層面，明確了高校在辦學(xué)自主化及其公私管理屬性兩個方面上所具有相應(yīng)且必須由國家承擔(dān)的、保證高等教育辦學(xué)與教育、教學(xué)質(zhì)量接受地方政府的監(jiān)督、考核、評價的法定義務(wù)，實質(zhì)就是對高校自主化治理權(quán)進行限制，從而充分體現(xiàn)高校的質(zhì)量治理權(quán)力的相對自主性。

高職院校的義務(wù)主要涉及兩方面：一方面，高職院校根本性社會義務(wù)就是保障教學(xué)質(zhì)量，保障高校教育課程的質(zhì)量；另一方面，高職院校在建立、完善內(nèi)部質(zhì)量管理機制的基礎(chǔ)上，還需吸納國際社會對高等教育產(chǎn)生有利影響的因素，積極探索適合高職院校發(fā)展的內(nèi)外部質(zhì)量管理融合的機制，從而促使高校更好地服務(wù)于國家和社會。

（三）教育評估機構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)測，督促高質(zhì)量治理

1.教育評估機構(gòu)監(jiān)測的權(quán)利

教育評估機構(gòu)通過對教學(xué)質(zhì)量的常態(tài)化檢查、評估來實現(xiàn)高職院校設(shè)立的社會目的，權(quán)利來源不同，內(nèi)容也不同。

其一，官方與半正式官方兩種性質(zhì)的高職院校監(jiān)測與評估服務(wù)機構(gòu)，主要是在國務(wù)院中央及地方高等教育行政主管部門的支持與引導(dǎo)下組織建立，如教育部高等教育教學(xué)評估服務(wù)中心、學(xué)位與碩士研究生教育與發(fā)展服務(wù)中心、各級教育評估院等，監(jiān)督高職?？圃盒５馁|(zhì)量與治理工作的權(quán)限，在實際工作中通過對高職院校的辦學(xué)和教育科研質(zhì)量情況進行考核，保障高職?？圃盒５霓k學(xué)、教育科研質(zhì)量。

其二，民間的監(jiān)測和評估機構(gòu)，為社會組織自發(fā)組建的，其權(quán)力來源于對社會權(quán)力的限制和賦予，并通過直接接受地方政府購置高職技術(shù)院校的評估服務(wù)、組織高職技術(shù)院校的專項評估等手段來監(jiān)測產(chǎn)品質(zhì)量。這種質(zhì)量監(jiān)控治理權(quán)體現(xiàn)了一定層面上的專門化評價權(quán)威，體現(xiàn)出一定的科研學(xué)術(shù)權(quán)力。

評估和監(jiān)測部門通過對質(zhì)量的評估與監(jiān)督來制約各類高職院校自主性質(zhì)量管理的權(quán)力，從而監(jiān)督高職院校合理行使自主權(quán)力。

2.教育評估機構(gòu)的責(zé)任與義務(wù)

作為國家相關(guān)部門協(xié)調(diào)地方政府對質(zhì)量行業(yè)管理的調(diào)控性治理權(quán)力和對高職院校的自主性治理權(quán)力的監(jiān)督和中介，評估機構(gòu)在對質(zhì)量行業(yè)管理監(jiān)督上承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。

一方面，評估服務(wù)機構(gòu)需要承擔(dān)的公權(quán)力責(zé)任，是一種與各級人民政府進行質(zhì)量管理的調(diào)控性綜合治理服務(wù)相匹配的責(zé)任，其在確保自身相對獨立的地位與運作效率的同時，通過專門的評價手段、真實可靠的評價數(shù)據(jù)向政府部門提供質(zhì)量管理服務(wù)咨詢和政策建議，以幫助他們做出科學(xué)的行政決策。

另一方面，高等教育考試評估服務(wù)機構(gòu)本身所應(yīng)當承擔(dān)和履行的權(quán)利義務(wù)，即其代表人民制約和管理的權(quán)力，以及在公平、公開、公正地對高校的辦學(xué)質(zhì)量水平和服務(wù)質(zhì)量進行評價時所需要承擔(dān)和履行的義務(wù)。

二、以制度、權(quán)利為核心確定高職院校治理權(quán)責(zé)

（一）運用法律制度規(guī)制權(quán)責(zé)，扎實制度之“籠”

依據(jù)“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的基本法律原則，完善高職?？圃盒＞C合治理能力機制體系及管控能力體系，把所有高職專科院校作為綜合治理能力機制運行主體的權(quán)責(zé)都關(guān)進“制度的籠子”，以逐步培養(yǎng)和提高各個院校治理能力。

要求我們積極吸收社會各方建議，推進相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，使其適應(yīng)當前新形勢下我國經(jīng)濟社會與高等職業(yè)教育“提優(yōu)增質(zhì)”的發(fā)展新要求。探索與全球社會發(fā)展要求的有效對接，從而促進公共利益最大化。

第一，明晰政府在對高職院校輸入素質(zhì)和服務(wù)的重大利益和質(zhì)量保證上的主體權(quán)責(zé)，確保政府對于高等教育產(chǎn)品的輸出素質(zhì)和服務(wù)在政策法規(guī)的制訂、高校自身發(fā)展戰(zhàn)略定位方面的引導(dǎo)、對教育資金投入等方面的支持及對高等教育產(chǎn)品的條件性和基礎(chǔ)硬件性的輸出素質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品的重大利益上的根本性職責(zé)。

第二，建立配套法律制度，確保高職院校在對外過程治理中依法享有對外科研行為學(xué)術(shù)質(zhì)量管控治理的相關(guān)主體司法權(quán)責(zé)，通過建立剛性的法律法規(guī)制度，保障高校在對外過程治理中的自主性權(quán)力免受任何外界勢力的干擾；對內(nèi)職權(quán)劃分指明了高校應(yīng)屆畢業(yè)生及其在校、院（部、系）一級的所有所屬學(xué)術(shù)研究權(quán)力和教育行政管理機關(guān)學(xué)術(shù)權(quán)力的各自使用職能和行使權(quán)限，保障了大學(xué)校務(wù)工作委員會、學(xué)術(shù)研究管理工作委員會、專門科學(xué)技術(shù)研究委員會、學(xué)科技術(shù)理事會等各級學(xué)術(shù)組織在學(xué)術(shù)研究決策、對外行為過程中的權(quán)利地位，并以中等高校學(xué)術(shù)章程或其他有特殊重要法律效力的政策規(guī)定或文件等為法律依據(jù)，一并予以依法確認和適用。

第三，規(guī)范明晰了國家評估質(zhì)量檢測管理機構(gòu)的主要職責(zé)，保障原屬民間特殊專業(yè)性質(zhì)的第三方國家評估質(zhì)量檢測管理機構(gòu)在其質(zhì)量監(jiān)測與考核評估上的地位，督促各級地方政府切實做到考核評估簡政放權(quán)，從而建立具有專門學(xué)術(shù)權(quán)威且可以與其他地方政府及相關(guān)高職等?？圃盒＞C合考核評估權(quán)力互動制衡的單獨綜合考核質(zhì)量評價評估機制。

（二）以分權(quán)為核心，形成權(quán)力制約

高職院校內(nèi)部治理的劃分，是指行政機關(guān)和權(quán)力負責(zé)人之間以質(zhì)量和效率為中介而進行的權(quán)力下放與權(quán)力轉(zhuǎn)移，主要體現(xiàn)為地方政府對高校和考試評價機構(gòu)進行劃分權(quán)利及對高校內(nèi)部治理之間的劃分。

其一，推進了政府各級部分職權(quán)的下放與轉(zhuǎn)移，建構(gòu)了政府牽頭、高職院校和考核機構(gòu)之間協(xié)同參與的共治新格局。一方面，政府部門應(yīng)當依法保障高職院校相對獨立的自主化權(quán)力，使高職院校學(xué)生能夠在內(nèi)部實施各種過程化的質(zhì)量管理、自我考核評價和監(jiān)督，并獨立地承擔(dān)其所獲得的權(quán)利相對應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；另一方面，政府也應(yīng)通過授權(quán)評價機構(gòu)相對獨立地享有質(zhì)量考核評估和高等教育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力，引入第三方評價力量參與評估，建立健全第三方評價與政府評估之間的相互制衡機制。

其二，推進改革開放深入高校內(nèi)部的行政治理，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策監(jiān)督權(quán)相互制衡的新機制，通過制定法律程序，保障現(xiàn)任院士和大學(xué)教授委員會依法享有對一切涉及高校內(nèi)部經(jīng)營和治理運行的重大管理事項的行政決策監(jiān)督權(quán)力、以現(xiàn)任院士和教授校長為主的首席大學(xué)行政管理人員的高校組織依法享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、教代會共同依法享有在高校內(nèi)部經(jīng)營管理上的決策監(jiān)督權(quán)，并且協(xié)調(diào)形成了由校長決策、審議人員顧問、指導(dǎo)人員執(zhí)行和治理監(jiān)督人員反饋協(xié)調(diào)具體運作的治理權(quán)力關(guān)系制衡協(xié)調(diào)機制，從而促進高校內(nèi)部的治理權(quán)力機構(gòu)負責(zé)人和各主體之間相互進行監(jiān)督與協(xié)調(diào)制衡。

（三）引入“民主集中”，實現(xiàn)權(quán)力制權(quán)

以民主權(quán)力來規(guī)約行政權(quán)責(zé)，是以社會公民廣泛享有的民主權(quán)力作為行政手段，規(guī)范、限制和約束行政治理主體的行政權(quán)責(zé)。按照“民主集中”的原則，實現(xiàn)了在傳統(tǒng)的質(zhì)量管理民主基礎(chǔ)上的行政權(quán)力和治理控制，并以此來有效地配合高職院校質(zhì)量管理上的各種制度和法律權(quán)限，從而全面地推進了高職院校質(zhì)量管理的民主化。一方面，建立專門的、相對獨立的、代表人民群眾權(quán)利的社會團體，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)管理高職院校社會治理的各項相關(guān)工作，推進制度制權(quán)、權(quán)力制權(quán)在提升高職院校社會教育服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展的方向上及其治理上的共識與一致。另一方面，完善高職院校內(nèi)部各級基層民主團體的表達機制，推動高職院校內(nèi)部以權(quán)力利制衡權(quán)力的民主治理格局的形成。

（四）建立健全爭議解決的機制，維護廣大學(xué)生的合法權(quán)益

公正、公開的程序具有巨大的正義價值。可以考慮參照國家法律司法程序規(guī)定等來建立健全法律糾紛公正解決的有效機制，因為“司法程序的公正是一套對個人及其財產(chǎn)實施法律時所要求的條件、限制和過程的組合……它有助于促進人民的安全感和可預(yù)見感，使其非常有信心地行使自由和權(quán)利”[3]。高職院校需要聘請專職法律事務(wù)咨詢師，負責(zé)各項日常法律事務(wù)的辦理，法律文書的審批、合同的簽訂、糾紛的仲裁調(diào)解等。高職院校應(yīng)該盡快建立專門的師生法務(wù)管理機構(gòu)，健全對在校師生維權(quán)申述的法律機制，成立師生申述或者申訴調(diào)解工作委員會、健全在校教職師生正當權(quán)益遭到侵害或者遭受嚴重損失時的校內(nèi)應(yīng)急救濟和校外賠償制度，保障在校教職師生的安全和其他合法權(quán)益。

三、結(jié)語

單一的治理體系已不能滿足日益復(fù)雜且需求及多樣的高職院校治理要求。構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、高校自主的權(quán)責(zé)配置科學(xué)、決策高效、執(zhí)行有力的綜合治理體系勢在必行。憑借依法治國建設(shè)、多元化解糾紛理念的深入推展，高職院校積極開展與公檢法司等機關(guān)、評估機構(gòu)的聯(lián)動協(xié)作，將有利于依法治校目標的早日實現(xiàn)。