基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及解決途徑

唐久芳 曹嘉怡

（湖南科技大學(xué)商學(xué)院，湖南 湘潭 411201）

黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)提出了更新更高要求。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要對(duì)“權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。黨的十九大報(bào)告中提出：“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要執(zhí)法部門(mén)，稅務(wù)系統(tǒng)隊(duì)伍大、戰(zhàn)線長(zhǎng)、執(zhí)法環(huán)節(jié)多，治稅管隊(duì)責(zé)任重大。因此，如何更好地識(shí)別出內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防范系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)成了稅務(wù)系統(tǒng)當(dāng)前亟須解決的重大課題。本文以基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)及工作實(shí)踐為例，深入探索研究基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及解決途徑。

一、基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置

2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》。改革國(guó)稅地稅征管體制，合并省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)至稅務(wù)部門(mén)，力求構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系。區(qū)、縣一級(jí)基層稅務(wù)局在國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并之后，增設(shè)法制部門(mén)承擔(dān)單位內(nèi)部法治建設(shè)、督察審計(jì)與內(nèi)部控制工作，沒(méi)有設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和部門(mén)，也未將機(jī)構(gòu)合并前國(guó)稅與地稅的內(nèi)部控制數(shù)據(jù)進(jìn)行共享。

（二）稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制人員配備

基層稅務(wù)部門(mén)沒(méi)有配備專(zhuān)業(yè)的內(nèi)控管理人員，一般由法制部門(mén)指定一名稅務(wù)干部分管內(nèi)控工作，且基于內(nèi)控人員及負(fù)責(zé)人均由本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際工作任務(wù)調(diào)配任命和內(nèi)控人員多為兼職的原因，致使內(nèi)控人員缺乏獨(dú)立性和客觀性，無(wú)法保證內(nèi)部控制的獨(dú)立、客觀、準(zhǔn)確，造成基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制的地位和職能定位不清晰的現(xiàn)象發(fā)生[1]。

（三）稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制工作機(jī)制

稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制的核心是將權(quán)力制約嵌入稅收?qǐng)?zhí)法和行政管理工作的各環(huán)節(jié)，通過(guò)在崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配和業(yè)務(wù)流程等方面形成相互監(jiān)督、相互制約和相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)防控—監(jiān)督檢查—問(wèn)責(zé)追究—反饋改進(jìn)”的完整閉環(huán)?；鶎佣悇?wù)部門(mén)主要是利用內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)對(duì)接金稅三期系統(tǒng)中的執(zhí)法數(shù)據(jù)對(duì)稅務(wù)部門(mén)及稅務(wù)干部產(chǎn)生的政策制定風(fēng)險(xiǎn)、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、行政管理風(fēng)險(xiǎn)以及由此產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、防范、整改和管理，推進(jìn)全方位的風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)無(wú)死角的權(quán)力管控[2]。具體而言，市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)督察內(nèi)審部門(mén)、基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)控人員通過(guò)內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)推送或自行篩查出內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)數(shù)據(jù)，再將疑點(diǎn)數(shù)據(jù)推送至具體責(zé)任科室和責(zé)任人，責(zé)令其在限期內(nèi)說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)數(shù)據(jù)產(chǎn)生的原因，并進(jìn)行整改，若造成嚴(yán)重后果無(wú)法進(jìn)行整改，則根據(jù)內(nèi)部控制相關(guān)文件要求對(duì)相關(guān)科室和人員進(jìn)行責(zé)任追究并將具體內(nèi)容通過(guò)平臺(tái)推送給上級(jí)稅務(wù)部門(mén)。但這樣的流程設(shè)置導(dǎo)致基層稅務(wù)部門(mén)難以真正掌握內(nèi)部控制的主動(dòng)權(quán)。

二、基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

基層稅務(wù)部門(mén)是一線執(zhí)法部門(mén)，直接接觸納稅人，面臨的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)存在于稅收征管的各環(huán)節(jié)、各要素。從宏觀上看，基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)是指在稅收體制運(yùn)行過(guò)程中，由于宏觀政策執(zhí)行不當(dāng)從而產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；從微觀上看，是指基層稅務(wù)部門(mén)工作人員由于執(zhí)行稅收制度不當(dāng)、對(duì)稅收政策理解不到位而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)從基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀出發(fā)，分析和總結(jié)出基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[3]。

（一）行政處罰自由裁量存在彈性空間，隨意執(zhí)法可能性較大

我國(guó)現(xiàn)行稅法中對(duì)于行政處罰的規(guī)定較為籠統(tǒng)，基層稅務(wù)部門(mén)難以準(zhǔn)確把握自由裁量權(quán)存在的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。如《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第六十二條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報(bào)和報(bào)送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送代扣代繳、代收代繳稅款報(bào)告表和有關(guān)資料的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款?！睂?duì)“情節(jié)嚴(yán)重”這一表述，在《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》以及各省《稅務(wù)系統(tǒng)稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》等其他稅收規(guī)范性文件中并未做出清楚的界定。對(duì)納稅人進(jìn)行行政處罰時(shí)，只能是執(zhí)法主體根據(jù)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)以及納稅人的情況進(jìn)行判斷。但由于執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法主體對(duì)稅收政策的理解程度不同，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)于稅收?qǐng)?zhí)法規(guī)定具體操作的差異較大，易產(chǎn)生監(jiān)管不到位的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）稅源管理更趨復(fù)雜化，執(zhí)法權(quán)集中度偏高

一方面，隨著國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)，基層稅務(wù)部門(mén)管理和服務(wù)的納稅人數(shù)量增長(zhǎng)迅速。與此同時(shí)，市場(chǎng)發(fā)展的多元化、納稅人組織架構(gòu)的復(fù)雜化、組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集成化和企業(yè)財(cái)務(wù)管理的信息化，導(dǎo)致基層稅務(wù)部門(mén)在進(jìn)行稅源管理的過(guò)程中更容易引起征納雙方的矛盾與沖突，一旦稅源管理質(zhì)量下降，極易引發(fā)稅收風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)讓稅務(wù)部門(mén)實(shí)施有效、全面的稅源管理面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。另一方面，稅務(wù)系統(tǒng)對(duì)于納稅人的執(zhí)法權(quán)力主要集中于基層稅務(wù)部門(mén)，納稅人的發(fā)票管理、催報(bào)催繳、涉稅事項(xiàng)調(diào)查、納稅評(píng)估等相當(dāng)多的事項(xiàng)都由基層稅務(wù)部門(mén)辦理，導(dǎo)致基層稅務(wù)部門(mén)執(zhí)法事項(xiàng)繁多。但基層稅務(wù)部門(mén)自身又難以對(duì)所有的執(zhí)法事項(xiàng)一一進(jìn)行監(jiān)管，易產(chǎn)生內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的空缺。

（三）考核指標(biāo)匹配有偏差，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)增加

為了增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法管理力度、提高稅收工作質(zhì)效，上級(jí)稅務(wù)部門(mén)往往會(huì)給基層稅務(wù)部門(mén)制定大量考核指標(biāo)，且考核結(jié)果與科室和個(gè)人的年度考評(píng)掛鉤。導(dǎo)致稅收管理員為完成考核指標(biāo)花費(fèi)大量時(shí)間，反而沒(méi)有充分的時(shí)間對(duì)所管轄的納稅人進(jìn)行生產(chǎn)能力評(píng)估、下戶(hù)核查經(jīng)營(yíng)狀況、宣傳行業(yè)相應(yīng)稅收政策等真正能夠提高稅源管理質(zhì)量和效率的工作，增加內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。此外上級(jí)稅務(wù)部門(mén)的機(jī)構(gòu)職能、涉稅管理事項(xiàng)等與基層稅務(wù)部門(mén)有所不同，但基層稅務(wù)部門(mén)的考核指標(biāo)又由上級(jí)稅務(wù)部門(mén)制定，這就導(dǎo)致了考核指標(biāo)的設(shè)置與基層實(shí)際情況產(chǎn)生偏差。例如稅費(fèi)收入質(zhì)量、辦稅服務(wù)質(zhì)效等服務(wù)型工作的考核多以定性指標(biāo)為主，未對(duì)實(shí)際工作流程及執(zhí)行主體的工作量、工作效率和工作業(yè)績(jī)?cè)O(shè)定定量指標(biāo)，且稅收政策及金稅三期系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作流程變動(dòng)較為頻繁，考核指標(biāo)的量化管理難以與變動(dòng)情況及時(shí)匹配，出現(xiàn)考核空缺，產(chǎn)生內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

三、基層稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的解決途徑

（一）清理稅收文件，提供可靠治稅依據(jù)

基層稅務(wù)部門(mén)要減少因?qū)Χ愂辗?、行政法?guī)、部門(mén)法規(guī)等的運(yùn)用和理解不足引發(fā)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉及基層稅務(wù)部門(mén)的稅收規(guī)范性文件進(jìn)行管理。由法制部門(mén)牽頭定期對(duì)內(nèi)部管理規(guī)定全面進(jìn)行梳理，并召集全體稅務(wù)干部進(jìn)行學(xué)習(xí)，著力解決稅收規(guī)范性文件運(yùn)用過(guò)程中存在的操作程序不規(guī)范、執(zhí)法人員理解偏差導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果欠缺合法性等問(wèn)題，防止出現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法糾紛。另一方面基層稅務(wù)部門(mén)以及聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)運(yùn)用較多稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行梳理歸納和解讀，幫助一線稅收?qǐng)?zhí)法人員科學(xué)理解稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，并在單位內(nèi)部建立自由裁量權(quán)監(jiān)督制度，防止權(quán)力的濫用[4]。

（二）提高數(shù)據(jù)集成度，強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)防控

稅收?qǐng)?zhí)法、行政業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的真實(shí)、有效性是基層稅務(wù)部門(mén)實(shí)行稅收風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)?；鶎佣悇?wù)部門(mén)在內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)、金稅三期等系統(tǒng)中提取、使用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時(shí)，相關(guān)的業(yè)務(wù)科室要采取橫向聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)信息的交互使用，減少各操作系統(tǒng)和操作模塊的信息“孤島化”，提高部門(mén)內(nèi)部基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的集成化和有效化。基層稅務(wù)部門(mén)在進(jìn)行內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)核查前，應(yīng)指定專(zhuān)門(mén)的科室和人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的類(lèi)型、原因和內(nèi)容等進(jìn)行篩查，提高內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別度，由此幫助相關(guān)人員明確其中的風(fēng)險(xiǎn)并且?guī)椭渲贫L(fēng)險(xiǎn)化解措施等后續(xù)工作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，基層稅務(wù)部門(mén)可尋求當(dāng)?shù)卣膸椭С?，定期與第三方地方政府職能部門(mén)交互涉稅信息，保障涉稅信息的完整性和真實(shí)性，降低稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）樹(shù)立全面內(nèi)控意識(shí)，源頭控制風(fēng)險(xiǎn)

基層稅務(wù)部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局《優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式全面推行“三項(xiàng)制度”實(shí)施方案》中的要求制定本單位的權(quán)力與責(zé)任事項(xiàng)清單，對(duì)涉稅事項(xiàng)、行政管理事項(xiàng)、執(zhí)法主體、責(zé)任主體和執(zhí)行依據(jù)等逐項(xiàng)進(jìn)行列舉和分析，讓稅務(wù)干部明確每一環(huán)節(jié)、每一事項(xiàng)的責(zé)任點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從根源上杜絕內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?；鶎佣悇?wù)部門(mén)還需加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)干部的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制理論、流程和防范措施等方面的培訓(xùn)，逐步在單位內(nèi)部形成主動(dòng)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、善于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、及時(shí)解決風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的氛圍，樹(shù)立單位內(nèi)部全面內(nèi)部控制的意識(shí)，并將內(nèi)部控制建設(shè)融入稅務(wù)系統(tǒng)日常建設(shè)工作中。