地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法治化防控

翟吉瑞

（中共邢臺(tái)市委黨校，河北 邢臺(tái) 054000）

近年來(lái)，地方隱性債務(wù)成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最主要的風(fēng)險(xiǎn)之一，已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國(guó)金融安全和中央財(cái)政安全。受多種因素的影響，地方隱性債務(wù)仍然缺乏法治化規(guī)范和制約，地方政府違法違規(guī)舉債、寅吃卯糧，丟失應(yīng)有的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。由此，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須實(shí)施法治化防控，才能管好政府的錢(qián)袋子，扎好法律制度的籠子。

一、地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)法治化防控面臨的困境

（一）地方發(fā)債制度設(shè)計(jì)的異化

地方發(fā)債是一種按照市場(chǎng)化、法治化運(yùn)作的行為。我國(guó)《預(yù)算法》修改后，地方發(fā)債合法化，通過(guò)發(fā)行債券填補(bǔ)財(cái)政缺空并納入中央預(yù)算。這樣雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方發(fā)債行為進(jìn)行法定化的監(jiān)督與制約，但受各方面因素的影響，地方發(fā)債制度出現(xiàn)了明顯的制度變異，為地方隱性債務(wù)法治化防控帶來(lái)難題。一方面，地方發(fā)債的相關(guān)制度規(guī)定模糊，影響了地方債務(wù)的認(rèn)定。另一方面，存量債務(wù)影響地方發(fā)債的制度設(shè)計(jì)，中央是在地方大量越權(quán)發(fā)債的情況下規(guī)范發(fā)債行為，地方發(fā)債合法化之前的債務(wù)并沒(méi)有真正、全面、系統(tǒng)地清理，導(dǎo)致地方債務(wù)很難清晰區(qū)分，權(quán)力清單不明，難以判斷公益性資本是否公益性支出，資本性支出與經(jīng)常性支出難以有效區(qū)分［1］。

（二）預(yù)算制度無(wú)法規(guī)范發(fā)債行為

目前，地方大量存量債務(wù)未得到處置，中央兜底，無(wú)法規(guī)范地方發(fā)債行為。一方面，地方發(fā)債制度設(shè)計(jì)未考慮地方既有債務(wù)問(wèn)題，無(wú)法起到規(guī)范和約束的作用；另一方面，發(fā)債權(quán)力配置不清，分稅制未解決費(fèi)的問(wèn)題，受中央與地方事權(quán)配置的影響大，具有越權(quán)行使地方財(cái)權(quán)的運(yùn)行，導(dǎo)致出現(xiàn)了有錢(qián)無(wú)責(zé)、有權(quán)無(wú)責(zé)的現(xiàn)象。并且地方財(cái)權(quán)設(shè)置與事權(quán)明顯不匹配，事權(quán)下放后財(cái)權(quán)難以跟上，財(cái)力不足以支撐其事權(quán)，導(dǎo)致地方違規(guī)舉債。此外，地方違規(guī)發(fā)債具有高度的復(fù)雜性，地方隱性債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付難以被認(rèn)定為是公益性支出行為，地方政府通過(guò)各種打擦邊球、合理但不合法等形式來(lái)緩解經(jīng)費(fèi)緊張的壓力。

（三）地方發(fā)債制度還不完善

目前，地方發(fā)債合法化后，一些基礎(chǔ)性問(wèn)題都會(huì)影響到地方發(fā)債制度的推行，如：越權(quán)發(fā)債的土壤是否已經(jīng)得到改良？地方為什么大量違規(guī)發(fā)債、財(cái)力不足等？因此，地方發(fā)債制度能夠順利推行需要轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政配套措施能夠?qū)嵭小⒇?cái)稅體制對(duì)地方發(fā)債產(chǎn)生正向影響等制度前提、地方財(cái)政具備公共財(cái)政的基本特征的支撐。但目前，這些地方發(fā)債制度幾乎都處在形成過(guò)程中。如：既有的財(cái)稅體制對(duì)地方發(fā)債權(quán)力配置影響大，地方正處于從單位財(cái)政到公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，背景制度難以支撐地方發(fā)債制度的運(yùn)行，政府與市場(chǎng)和企業(yè)邊界不清，企業(yè)債務(wù)市場(chǎng)化程度較低，地方債券市場(chǎng)缺少一個(gè)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，再加上金融管制形同虛設(shè)，債券、銀行等對(duì)地方債券市場(chǎng)的監(jiān)管不到位，金融市場(chǎng)盲目擴(kuò)張。另外，由于對(duì)土地財(cái)政的信賴(lài)，非法的地方隱性債務(wù)得到市場(chǎng)認(rèn)可，市場(chǎng)機(jī)制不健全，嚴(yán)重危及地方隱性債務(wù)法治化防控。

二、地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)法治化防控的策略

（一）健全地方發(fā)債的一系列制度建設(shè)

第一，對(duì)于地方存量債務(wù)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格地方存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，完善地方發(fā)債前置程序，強(qiáng)化地方妥善處理既有債務(wù)的能力。并且應(yīng)本著程序正義的原則，建構(gòu)公民和地方自主決定地方存量債務(wù)的處置程序，完善地方發(fā)債程序，使公民和地方參與到支出決定過(guò)程中，增強(qiáng)中央政府支出和預(yù)算民主制度。第二，應(yīng)健全監(jiān)督與制約等制度，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，將地方隱性債務(wù)信息納入預(yù)算科目，增強(qiáng)政府在信息披露等方面的透明度，建立充分的信息披露制度；重新配置對(duì)地方發(fā)債權(quán)力的監(jiān)督，在集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督下，對(duì)發(fā)債實(shí)行整體性監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、注重公民監(jiān)督，完善人大監(jiān)督、審計(jì)制度建設(shè)；增強(qiáng)人民銀行的監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化銀行管理職能；建立流程監(jiān)督，規(guī)范地方發(fā)債制度的運(yùn)行，通過(guò)制度設(shè)計(jì)使投資者能夠?qū)ζ渫顿Y的地方債券進(jìn)行有效監(jiān)督；建立監(jiān)督后的糾正機(jī)制，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。第三，應(yīng)實(shí)現(xiàn)地方發(fā)債權(quán)責(zé)清單制度化，通過(guò)法律重新配置地方發(fā)債權(quán)力，明確地方發(fā)債的范圍和權(quán)責(zé)；根據(jù)自由原則，發(fā)債實(shí)行負(fù)面清單管理制度，約束地方新生、突發(fā)性事權(quán)；地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，嚴(yán)禁利用政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目等違法違規(guī)變相舉債；健全責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化權(quán)責(zé)關(guān)系，改革地方發(fā)債審批制度，在權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放權(quán)、賦予地方發(fā)債的決定權(quán)。同時(shí)，應(yīng)促使中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)配置的法治化，促使其逐步由量入為出過(guò)渡到量出為入；建立權(quán)責(zé)一致的地方發(fā)債制度，完善省級(jí)以下地方發(fā)債的權(quán)力配置，明確政府決策責(zé)任分級(jí)模式，建立“地方政府財(cái)政破產(chǎn)”機(jī)制，讓責(zé)任模式回歸到“誰(shuí)借誰(shuí)還”的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍之內(nèi)［2］。

（二）增強(qiáng)地方防范化解風(fēng)險(xiǎn)能力，規(guī)范地方發(fā)債行為

一方面，為了防范化解風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)相一致，明確權(quán)限，嚴(yán)禁政府出具任何形式的擔(dān)保，同時(shí)中央與地方之間應(yīng)法治化防范化解風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制；另一方面，應(yīng)通過(guò)地方治理，促使地方事務(wù)真正實(shí)現(xiàn)第三方參與，緩解地方財(cái)政壓力，解決地方公共物品供給，根除隱性債務(wù)問(wèn)題；明確地方治理中各方的權(quán)責(zé)，法定化政府與其他主體參與范圍、權(quán)利義務(wù)，有效控制地方支出的任意性；為了更好地防范和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，應(yīng)通過(guò)優(yōu)化報(bào)警體制和自動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制，通過(guò)法治化，確保地方防范化解風(fēng)險(xiǎn)權(quán)力得以規(guī)范運(yùn)行，并促使其更加規(guī)范合理。另外，要通過(guò)法治化保障地方發(fā)債制度得以推行。一方面，應(yīng)實(shí)行地方政府債務(wù)約束機(jī)制，將地方發(fā)債和具體支出項(xiàng)目與償債財(cái)源掛鉤、經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)政收入相分離，從而增強(qiáng)對(duì)地方發(fā)債權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。針對(duì)地方不斷攀升的財(cái)政赤字，應(yīng)增加預(yù)算對(duì)支出的控制力度，將“以支定收”的原則作為目前預(yù)算編制制度的基本原則，改變傳統(tǒng)的“量入為出”原則，注重對(duì)支出的嚴(yán)格管理，避免地方政府沖動(dòng)型投資，造成財(cái)政資金浪費(fèi)和效率損失，科學(xué)合理地編制預(yù)算，將“量入為出”與“量出為入”結(jié)合在一起。另一方面，應(yīng)促使地方發(fā)債權(quán)力運(yùn)行法治化，強(qiáng)化公民監(jiān)督和中央、各地方人大的雙重約束地方發(fā)債行為能力；有效地促進(jìn)外在監(jiān)督，強(qiáng)化投資者監(jiān)督，增強(qiáng)地方發(fā)債公司的控制；應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付等制度，理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系，強(qiáng)化地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的屬地監(jiān)管，使地方財(cái)權(quán)與財(cái)力相一致；嚴(yán)格規(guī)范地方政府的投融資行為，真正實(shí)現(xiàn)地方權(quán)責(zé)一致。

（三）健全相關(guān)背景制度，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控制度設(shè)計(jì)

一方面，為了促進(jìn)地方債券市場(chǎng)健康發(fā)展，應(yīng)實(shí)行投資者風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)、市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，增強(qiáng)地方債券市場(chǎng)的法治化建設(shè)，通過(guò)制度確立地方債券市場(chǎng)秩序，在遵循市場(chǎng)一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)地方債券市場(chǎng)運(yùn)行的法治化建設(shè)，提升地方政府債務(wù)市場(chǎng)的透明度，強(qiáng)化約束；打破剛性?xún)陡叮駨膶?duì)金融市場(chǎng)規(guī)范的一般規(guī)律，由中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)直接管理，投資者自行承擔(dān)因地方政府破產(chǎn)而導(dǎo)致的損失，增強(qiáng)金融市場(chǎng)在債務(wù)監(jiān)督中的重要作用，形成投資者主動(dòng)甄別地方政府融資能力和信用等級(jí)的正向激勵(lì)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)的約束作用，倒逼地方政府規(guī)范財(cái)政運(yùn)行管理并提升透明度；在干部考核和選拔任用上，應(yīng)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，落實(shí)中央“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任”要求，并將其加入財(cái)政管理績(jī)效指標(biāo)。另一方面，應(yīng)建立基于稅收法定的現(xiàn)代公共財(cái)政制度，促進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立地方政府融資市場(chǎng)化約束機(jī)制，使人民與政府之間建立一種基于稅的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。并且為了向市場(chǎng)提供必要的維護(hù)公共物品和服務(wù)，應(yīng)推動(dòng)單位財(cái)政、建設(shè)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，主動(dòng)限制財(cái)政、地方隱性債務(wù)行為等政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。另外，為了使政府與市場(chǎng)間的關(guān)系法定化，應(yīng)在“以支定收”的基礎(chǔ)上，夯實(shí)負(fù)面清單制度，增強(qiáng)政府與市場(chǎng)關(guān)系以及秩序的法治化建設(shè)，根據(jù)“量出為入”而非利潤(rùn)最大化，促使其具有相對(duì)確定的邊界，阻斷地方經(jīng)濟(jì)體得以形成的財(cái)政路徑，增強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政行為的規(guī)范。