羅崇菲
(海南大學(xué) 海南 ???570228 )
參與式預(yù)算是指公民能夠?qū)τ邢薜墓操Y源分配進(jìn)行公開與重復(fù)性的協(xié)商,并最終由共同參與者決定其公共資源配置的一個(gè)決策過程。作為能促進(jìn)社會(huì)公民積極參與的制度設(shè)計(jì),這一過程為居民切身參與社會(huì)治理中決策過程的公開和反復(fù)協(xié)商提供了可實(shí)踐性,因此參與式預(yù)算這一概念也為國內(nèi)外社會(huì)治理實(shí)踐提供了有效參考。
這一概念始于1989年巴西的阿雷格里港。巴西“世界社會(huì)論壇”的召開,將此項(xiàng)公民參與機(jī)制由南美國家向歐洲各地推廣。[1]其本質(zhì)作為公民賦權(quán),旨在最大范圍地將公民納入公共資源與財(cái)政預(yù)算的討論、執(zhí)行與決策過程,讓公民在這一過程中切身參與并表達(dá)自身利益訴求[2],培養(yǎng)其自身意識(shí)和能力的同時(shí),也可提高其社區(qū)所屬基層政府的質(zhì)效。國外在參與式預(yù)算剛剛產(chǎn)生階段就有了對(duì)于參與式預(yù)算的研究,但缺乏對(duì)其存在局限的研究,對(duì)于實(shí)踐案例的分析并未提出針對(duì)性意見,以及是否有可推廣的價(jià)值。
參與式預(yù)算這一概念在21世紀(jì)初被中國關(guān)注。自浙江溫嶺實(shí)行參與式預(yù)算改革之始,國內(nèi)學(xué)者開始在政府合法性和預(yù)算民主等角度進(jìn)行相關(guān)研究,主要集中于對(duì)國外改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況的分析,以及對(duì)國內(nèi)外考察總結(jié)出其實(shí)現(xiàn)價(jià)值及發(fā)展困境等方面。海南省海口市美蘭區(qū)以浙江省溫嶺市的改革模式和深圳市福田區(qū)的“民生微實(shí)事”模式為參考,結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及政策建議,形成了所謂的“美蘭模式”。[3]
本文以海南省??谑忻捞m區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”為代表的“參與式預(yù)算”改革為研究案例。自2017年啟動(dòng)至今,初創(chuàng)“雙創(chuàng)微實(shí)事”的參與式預(yù)算改革模式就形成了“區(qū)政府—街道—社區(qū)—居民”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[4]以此為契機(jī),2018年,??谑忻捞m區(qū)延續(xù)前項(xiàng)改革成效,繼續(xù)以參與式預(yù)算改革試點(diǎn)為抓手,開展“社區(qū)更新微實(shí)事”相關(guān)試點(diǎn)推進(jìn)工作,促進(jìn)多元治理主體在社會(huì)公共治理過程中相互協(xié)作,推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的有益探索。
社會(huì)治理共同體是將互動(dòng)式談判及平等權(quán)利和責(zé)任原則作為共同目標(biāo),它們相互聯(lián)系、相互促進(jìn)并保持穩(wěn)定的關(guān)系。[5]黨的十九屆四中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)治理共同體的新目標(biāo),并指出社會(huì)治理是國家治理的重要方面[6],此外,還強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理應(yīng)有之目標(biāo)。中國“超大型崛起”的進(jìn)程帶來了“超大型治理”這一主要問題,“單一主體”政府無法完成有效的回應(yīng)。因此,從需求入手,對(duì)海口市美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目概況這一案例深入分析,試圖分析其解決問題的路徑。
1.社會(huì)發(fā)展需求
海南自由貿(mào)易港已成為我國自貿(mào)港發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn),是我國重要的國家戰(zhàn)略之一。而選擇美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目為本次研究對(duì)象:一是因?yàn)楹D献杂少Q(mào)易港是在實(shí)現(xiàn)不同行政地位和社會(huì)資本、社會(huì)體制的合作的基礎(chǔ)上觀察社會(huì)治理及社區(qū)治理發(fā)展的最佳樣本;二是??谑忻捞m區(qū)政府不斷改變原有以政府為主導(dǎo)的方式,財(cái)政權(quán)與決策權(quán)雙雙由??谑忻捞m區(qū)政府下放給基層群眾,并在此過程中形成良好的政府與民眾的互動(dòng)發(fā)展關(guān)系。此外,在“社區(qū)更新微實(shí)事”創(chuàng)新社區(qū)參與式預(yù)算改革實(shí)踐入選第六批中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)社會(huì)治理類制度創(chuàng)新案例的基礎(chǔ)上,區(qū)委七屆八次全會(huì)暨區(qū)委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)實(shí)施社區(qū)參與式預(yù)算改革試點(diǎn)工作。
2.服務(wù)多元化需求
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過對(duì)現(xiàn)有質(zhì)量的調(diào)整來擴(kuò)大生產(chǎn),提高各種要素的生產(chǎn)率,從而在根本上滿足人們的需要,進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。政府在這種供給的關(guān)系中保持著主導(dǎo)的地位,但卻一直面臨著高投入,低回報(bào)的困境。美蘭區(qū)選取6個(gè)街道4個(gè)鎮(zhèn)37個(gè)村作為試點(diǎn)單位,以政府的投入是否高效、群眾對(duì)其工作是否滿意為標(biāo)準(zhǔn),做到政府機(jī)關(guān)工作人員與群眾良好的互動(dòng),從而滿足社區(qū)治理和服務(wù)的多元化需求。
美蘭區(qū)委、區(qū)政府貫徹落實(shí)十九大關(guān)于加強(qiáng)基層社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署和《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(中發(fā)〔2017〕13號(hào))要求,以“社區(qū)更新微實(shí)事”模式推行,其項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)是推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的有益探索。民主協(xié)商意識(shí)近年來顯著增強(qiáng),但在實(shí)踐中,居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高,社區(qū)自治活力亟待激發(fā)。黨的十九大報(bào)告指出,要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。因此,推進(jìn)美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”工作建設(shè)是時(shí)代所趨,是貫徹十九大關(guān)于加強(qiáng)基層社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署的具體落實(shí)。
縱觀全國參與式預(yù)算案例,美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目實(shí)施過程中有著自身獨(dú)特之處,如參與機(jī)制的不同、代表選舉和參與方式的不同等,這使美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”參與式預(yù)算項(xiàng)目有了更長久的發(fā)展空間和更鮮明的發(fā)展路線。
2013 年,中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)將“社會(huì)管理”提升至“社會(huì)治理”,一種更加入民、入心的服務(wù)型政府社會(huì)治理理念及模式開始在全國各級(jí)黨委政府中傳播,并成為社會(huì)改革方向與社會(huì)治理實(shí)踐新思維。[7]在本案例中,美蘭區(qū)參與式預(yù)算改革的特點(diǎn)在于“雙層級(jí)”與“多試點(diǎn)”的設(shè)計(jì)思路。
“雙層級(jí)”是指在參與式預(yù)算設(shè)計(jì)中,街道層面與社區(qū)層面并軌雙線運(yùn)行,以專門區(qū)分街道層面和社區(qū)層面的項(xiàng)目預(yù)算資金。其設(shè)計(jì)目的一是促使居民真正參與政府決策過程,二是擴(kuò)大參與式預(yù)算范圍,三是更大范圍地提高居民公共意識(shí)?!岸嘣圏c(diǎn)”是指參與式預(yù)算改革基于試點(diǎn)多樣性,同時(shí)選擇??诿捞m區(qū)4個(gè)試點(diǎn)街道,充分發(fā)揮試點(diǎn)街道改革創(chuàng)新的積極性和能動(dòng)性,為探索改革創(chuàng)新模式創(chuàng)造條件。
在如今利益愈發(fā)多元化的現(xiàn)實(shí)條件下,公平、通暢的利益表達(dá)是社會(huì)公正的體現(xiàn),也是政府各項(xiàng)政策能夠順利執(zhí)行的基本前提。本案例中,作為國內(nèi)參與式預(yù)算領(lǐng)域的首次創(chuàng)新,美蘭區(qū)的參與式預(yù)算做法是全民提議、全民參與的,放寬投票身份與投票年齡,使得美蘭區(qū)市民群眾均擁有提議權(quán)。在征集提案的環(huán)節(jié),充分運(yùn)用大眾傳媒等方式,呼吁和幫助居民提出街道和社區(qū)的相關(guān)建議。在項(xiàng)目整合和篩選階段,居民通過篩選大會(huì)確定推選項(xiàng)目并投票。確定項(xiàng)目之后的實(shí)施全過程,接受居民監(jiān)督并由財(cái)政部門進(jìn)行績效考核。
以上分析可見,美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目充分體現(xiàn)了共建共享共治理的道路方向,給參與式預(yù)算的改革提供了經(jīng)驗(yàn)積累。但是,在美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目的實(shí)施過程中,雖然政府和公眾進(jìn)行了互動(dòng)協(xié)商,也理論上發(fā)揮了民眾的主要參與作用,但是并沒有做到權(quán)責(zé)對(duì)等。此外,欠缺社會(huì)組織參與、公眾的參與回應(yīng)意識(shí)不強(qiáng)、基層干部的工作效率考核標(biāo)準(zhǔn)等,仍是需要考慮的問題。
總的來說,美蘭區(qū)的“參與式預(yù)算”改革共同組建了良好的“政府+各種社會(huì)力量”格局。政府財(cái)政投資,履行社會(huì)責(zé)任感的公司和熱情的公民自愿參與項(xiàng)目,促進(jìn)政府資本帶動(dòng)社會(huì)資本參與公共服務(wù),這將繼續(xù)增加城市社區(qū)治理的動(dòng)力和凝聚力。“四面八方”共同治理,“四面八方”共享,進(jìn)一步改善了民生環(huán)境。
雖然進(jìn)行了參與式預(yù)算的宣傳號(hào)召,但公眾參與的積極性不高。2017年,項(xiàng)目提議表一共發(fā)放了49572份,收回18306份,只有36.93%提議率;在項(xiàng)目投票階段,據(jù)統(tǒng)計(jì)有 28484位居民投票,約28.2%的投票率。2018年項(xiàng)目提議階段,項(xiàng)目提議表發(fā)放62086份,收回25501份;項(xiàng)目投票階段,41352位居民進(jìn)行投票,約為23.55 %的投票率。
1.政策制定:推進(jìn)參與多元性和利益表達(dá)及時(shí)性
一些項(xiàng)目的實(shí)施過程和績效評(píng)價(jià)始終是在政府內(nèi)部控制,實(shí)際有效的制衡方式缺失。另外,過于強(qiáng)調(diào)全“民”參與,把社會(huì)組織的角色和功能排除在外。因此,要堅(jiān)持“三個(gè)廣泛”,一是居民參與廣泛,保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);二是項(xiàng)目領(lǐng)域廣泛,應(yīng)是最貼近群眾的利益訴求,要做到保證參與的多元性;三是項(xiàng)目分布廣泛,實(shí)施微實(shí)事項(xiàng)目要關(guān)注其覆蓋面,從街道到社區(qū),要延伸到社區(qū)的邊角,使多方居民能最大限度地共享項(xiàng)目實(shí)施帶來的紅利。
2.公眾及社會(huì)組織:營造人民當(dāng)家做主的良好氛圍
據(jù)了解,美蘭區(qū)此間不斷推進(jìn)的“參與式預(yù)算”相關(guān)改革,在一定程度上仍缺乏社會(huì)組織的深度參與。未來基層政府一方面要順暢自身內(nèi)部的組織運(yùn)行機(jī)制,確保各方面工作的任務(wù)、時(shí)限、責(zé)任、落實(shí)和措施明確,在這樣一套長期行之有效的制度環(huán)境下,再結(jié)合更高層級(jí)的政策目標(biāo)及現(xiàn)實(shí)具體問題,不斷完善。另一方面,在實(shí)際執(zhí)行過程中,要提前考慮海南所處歷史背景及時(shí)代背景對(duì)政策執(zhí)行可能造成的促進(jìn)作用或者梗阻問題,因地制宜,因勢利導(dǎo),積極引入多元社會(huì)主體,共同營造社區(qū)中各方良性互動(dòng)的文化氛圍,為社會(huì)治理共同體的構(gòu)建奠定積極有利的基礎(chǔ)。
3.基層政府:提升自身公信力及影響力
結(jié)合本案例網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析與國內(nèi)項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)踐來看,項(xiàng)目最終落實(shí)必須依靠基層政府的治理能力。[8]社區(qū)居委會(huì)作為社會(huì)治理共同體構(gòu)建的“行政末梢”,上連基層政府,下續(xù)社區(qū)居民,協(xié)助政府開展治理。此間,基層政府起到“承上啟下”的鏈接作用,上傳基層落實(shí)情況,下達(dá)中央政府政策。在政策落實(shí)階段,基層政府要通過組織學(xué)習(xí),確保自身的政策認(rèn)知正確,之后要緊密結(jié)合實(shí)際情況,將上級(jí)制定的政策進(jìn)一步細(xì)化,分解為可執(zhí)行的具體舉措,實(shí)現(xiàn)“百姓定實(shí)事政府做”的多方合唱式的轉(zhuǎn)變,了解社區(qū)居民真正的利益訴求,彌補(bǔ)基層政府在施策過程中的盲點(diǎn)。
當(dāng)前,海南自由貿(mào)易港建設(shè)在基層社會(huì)治理發(fā)展中依然存在不足。參與式治理改革模式,在為國家推進(jìn)參與式治理改革提供了“??诮?jīng)驗(yàn)”的同時(shí)也為我國構(gòu)建社會(huì)治理共同體提供了現(xiàn)實(shí)路徑的參考,這既是推動(dòng)社會(huì)治理共同體發(fā)展的需求,也是自貿(mào)港服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型建設(shè)的應(yīng)有之意。