行政訴訟原告資格認(rèn)定問題研究

王 瑩

（河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000）

立法者之所以設(shè)置原告資格，起初的目標(biāo)是為了預(yù)防起訴人肆意利用自己的訴訟權(quán)利進(jìn)行惡意訴訟，預(yù)防司法通過不合適的手段甚至介入起訴人的權(quán)利，繼而產(chǎn)生裁判結(jié)果不公平的問題。［1］行政訴訟的重要目標(biāo)是解決行政爭議，這亦是公民私權(quán)利和行政公權(quán)力兩者間的矛盾問題。行政訴訟具備兩方面的價(jià)值，其一，行政訴訟的作用是預(yù)防起訴人肆意利用自己的訴訟權(quán)利進(jìn)行惡意訴訟而導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，這也就保障了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威；其二，一旦公民的權(quán)益因?yàn)樾姓袨槎艿綋p害，便能夠依法采取措施來保障自身的利益。根據(jù)上文的論述可知，合理準(zhǔn)確地認(rèn)定行政訴訟原告資格，無論是在學(xué)術(shù)界，抑或是在司法實(shí)踐中，均有著極為重要的價(jià)值。倘若原告資格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的范疇過于寬泛，超越了司法能夠承受的有限程度，這必定會(huì)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，而且對于行政機(jī)關(guān)所采取的行政行為的權(quán)威也會(huì)帶來挑戰(zhàn)。［2］然而，倘若過分約束原告資格標(biāo)準(zhǔn)的判定，在公民正當(dāng)利益受到行政機(jī)關(guān)侵害而起訴到法院之時(shí)，司法審查過程中便會(huì)出現(xiàn)問題，譬如在諸多情形下會(huì)被判定為不符合要求而不予受理，繼而造成行政相對人的正當(dāng)利益無法獲得對應(yīng)的司法救濟(jì)，最終漸漸弱化司法機(jī)關(guān)的威信。本文的研究目的在于，利用對該問題的探究，擬提出一些辦法來處理日后的司法實(shí)踐中涉及的是否具備原告訴訟資格的相關(guān)問題，以便于更好地保障公民的訴訟權(quán)利，與此同時(shí)，還可以預(yù)防濫訴導(dǎo)致的司法資源被無端浪費(fèi)和保證行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。

一、行政訴訟原告資格的界定

如其他領(lǐng)域的訴訟一般，行政訴訟中的原告是推動(dòng)訴訟程序啟動(dòng)和進(jìn)行的主要角色。原告提起訴訟是導(dǎo)致訴訟程序啟動(dòng)的原因。在整個(gè)訴訟程序中具有極為核心的作用。換而言之，倘若沒有原告就不會(huì)產(chǎn)生訴訟。［3］判斷原告是否具備正當(dāng)資格，也就是判斷原告是否有提起訴訟的資格，這也是判斷行政訴訟是否合法的主要要素之一。長此以往，有關(guān)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的解釋和掌握比較不統(tǒng)一，在實(shí)踐中具有極大的任意性，必須在理論方面厘清。

因?yàn)樗痉ㄙY源具有稀缺性的特點(diǎn)，行政訴訟這一權(quán)利保障的最后防線，并不是任何行政爭議都能夠通過司法程序處理的。原告方是公民、法人或其他組織向法院起訴的情況下，從主體資格方面入手，針對起訴之人作出的約束。具體來說，行政訴訟原告資格的含義是，行政相對人在對行政行為不服的情況下具備的起訴成為原告的能力。提出訴訟之人是不是具備原告資格，會(huì)影響行政訴訟是不是能夠提出和進(jìn)行。［4］即便是法院已經(jīng)受理的案件，倘若最終判定起訴人不具有原告資格，法院最終也會(huì)裁定駁回起訴，并不會(huì)進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)體審理工作。而原告是否適格，主要是基于下列幾種方面加以判定：其一，行政訴訟原告的主體囊括了公民、法人和其他組織。在通常情形之下，身為“民告官”的行政訴訟，原告大部分是“民”，也就是公民法人或者其他組織，然而這并不否認(rèn)，在特殊情況之下，行政機(jī)關(guān)也會(huì)變成行政管理的對象，對于對其作出的行政行為不服而提出行政訴訟繼而成為原告。與此同時(shí)，外國人、無國籍人以及外國組織，也有資格根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，在中國提出行政訴訟，繼而成為原告。而身為行政訴訟被告的一方僅限于“官”，也就是采取行政行為的行政主體，而且原告以及被告兩方的角色是固定不變的。［5］其二，和被控訴的行政行為存在利害關(guān)系。和被控訴的行政行為存在利害關(guān)系指的是行政機(jī)關(guān)的行政行為給公民法人或是其他組織的正當(dāng)利益已然或是將會(huì)帶來現(xiàn)實(shí)影響。其三，向法院提出訴訟僅限制在可以要求行政訴訟保護(hù)的利益范圍內(nèi)。簡單而言，原告認(rèn)定自身的正當(dāng)利益因?yàn)楸豢卦V之行政行為而遭受損害，而且這種利益是值得通過行政訴訟加以保護(hù)的。在現(xiàn)實(shí)情況中，部分起訴人提出訴訟要求保護(hù)的利益并不具有正當(dāng)性，如此一來，起訴人顯然就不具備原告資格。其四，起訴人具有訴訟權(quán)能。起訴人可以以自身的名義起訴，依法行使訴訟權(quán)利，并且履行訴訟義務(wù)，而且在訴訟結(jié)束之后可以承受裁判中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的公民、法人或是其他組織。［6］

二、我國行政訴訟原告資格制度存在的問題

（一）缺乏足夠的制度基礎(chǔ)

根據(jù)我國當(dāng)前的法律規(guī)定情況來看，想要利用法律來維護(hù)行政相對人的利益以達(dá)到保障社會(huì)正義的目標(biāo)，將會(huì)出現(xiàn)下列三方面的問題：首先，由于憲法權(quán)利存在一定的約束性，導(dǎo)致諸多社會(huì)改革主張無法獲得有效回應(yīng)；其次，司法機(jī)關(guān)當(dāng)前并不具有促進(jìn)社會(huì)改革不可或缺的獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)的能力；最后，法院缺乏促進(jìn)施行對應(yīng)政策和社會(huì)改革的核心工具。由于當(dāng)前法律仍存在上述三方面的問題，因此在當(dāng)前實(shí)行的制度之下，企圖利用行政訴訟原告資格制度來實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》規(guī)制的目標(biāo)時(shí)，易于產(chǎn)生“徒法不足以自行”的情況，也就是以法院為主要機(jī)關(guān)的司法，在利用原告資格制度之時(shí)依然必須獲得其他國家制度的協(xié)助，倘若缺乏這部分制度，便會(huì)導(dǎo)致法院和司法利用行政訴訟原告資格制度來促進(jìn)公民正當(dāng)利益的保障以及監(jiān)督行政權(quán)力這一目標(biāo)很難達(dá)成。［7］這部分制度基礎(chǔ)具備相當(dāng)程度的概括性和寬泛性，簡單而言，在作者看來，最少應(yīng)該包含：政府的依法行政、對司法的絕對尊重、司法權(quán)威以及相對獨(dú)立性。這部分制度基礎(chǔ)的匱乏，不僅是中國行政訴訟原告資格制度隱藏的、最核心的缺陷，亦是從根源上導(dǎo)致如今行政訴訟原告資格制度存在缺陷的核心原因。

（二）原告資格標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不明確

根據(jù)上文可知，起訴人具有原告資格的條件包含了“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”以及“分析標(biāo)準(zhǔn)”，但是關(guān)于如何判定起訴人是否滿足這兩項(xiàng)條件，在當(dāng)前的學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐中，依然缺乏統(tǒng)一的觀點(diǎn)。根據(jù)大部分學(xué)術(shù)專家的觀點(diǎn)，“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定在《行政訴訟法》中，該部法律明確指明了當(dāng)事人認(rèn)定自身正當(dāng)利益遭受損害的，并能夠向法院提出行政訴訟。［8］但是《行政訴訟法》的其他條文，并未針對此項(xiàng)規(guī)定進(jìn)一步作出清晰的界定。顯而易見，此標(biāo)準(zhǔn)是具有極強(qiáng)主觀性的標(biāo)準(zhǔn)，需要素養(yǎng)極高的法官和權(quán)威的司法才能夠做出準(zhǔn)確的判定，如此不嚴(yán)格的界定，在司法實(shí)踐中無法發(fā)揮現(xiàn)實(shí)的作用。而對于“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，相比于“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”而言，此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)明顯有了進(jìn)步，這主要體現(xiàn)在：首先，具有了更加客觀性的標(biāo)準(zhǔn)，以合法權(quán)益作為依據(jù)；其次，將“合法權(quán)益”引用到“利害關(guān)系”中，可以更加明顯的凸顯出原告得到原告資格的根據(jù)。［9］然而這針對如何解釋“法律上的利害關(guān)系”具有極強(qiáng)的不確定性。最高法院曾經(jīng)出臺規(guī)定解釋，“利害關(guān)系”所指的是被控訴的行政行為給自然人和組織的權(quán)利義務(wù)已然或是必然帶來現(xiàn)實(shí)影響，此種利害關(guān)系包含不利的關(guān)系以及有利的關(guān)系，然而，無論是何種關(guān)系都需要是一種已然形成或是必然形成的關(guān)系。依照學(xué)術(shù)界當(dāng)前的研究來看，法律上的利害關(guān)系通常被劃分成“權(quán)利要素”和“因果關(guān)系要素”兩個(gè)等級。針對權(quán)利要素，通常概括性的將之稱作合法權(quán)益，然而此項(xiàng)權(quán)益屬于可爭議的權(quán)益還是確認(rèn)的權(quán)益？是法律明文規(guī)定的權(quán)益還是部分尚未被法律明文規(guī)定的權(quán)益？針對這些問題，我國相關(guān)的行政訴訟原告資格規(guī)范中并未作出清晰的界定。

（三）原告資格的范圍狹小

原告資格范圍狹小包含了法律規(guī)范上的范圍狹小和實(shí)踐中的范圍狹小這兩種問題。前者重點(diǎn)體現(xiàn)在當(dāng)前《行政訴訟法》及其有關(guān)司法解釋的規(guī)定中，這部分規(guī)定主要是以確定行政訴訟原告資格的數(shù)個(gè)核心要素的方式出現(xiàn)，這部分要素包含了：行政訴訟的受案范疇、合法權(quán)益等等，各部分要素之間又密切相關(guān)，《行政訴訟法》有關(guān)受案范疇的相關(guān)條文便能夠體現(xiàn)出該問題。根據(jù)受案范疇的視角而言，《行政訴訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)規(guī)定了“侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”，籠統(tǒng)地包含了除此項(xiàng)條文其他7項(xiàng)以外的侵害人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的其余情形。但是該條文第二款卻又指出了，除了前款規(guī)定之外，法院受理法律法規(guī)規(guī)定的可以提出訴訟的其他行政案件。［10］根據(jù)針對上述兩款規(guī)定的解釋，在現(xiàn)實(shí)案件中，法院受理的大部分行政案件都是涉及侵害人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而針對侵害其他權(quán)益的案件，在受理的過程中持有極為謹(jǐn)慎的態(tài)度，這一問題在諸多起訴高校的案件中體現(xiàn)得極為明顯。由此可知，從受案范疇的視角來考量行政訴訟原告資格，受案范疇的有限性導(dǎo)致了原告資格范疇的有限性。其次，行政訴訟原告資格的范疇狹小還表現(xiàn)在司法實(shí)踐中，法官對于相關(guān)行政訴訟原告資格各項(xiàng)規(guī)范的掌握上，這主要表現(xiàn)在針對因果關(guān)系的掌握上。根據(jù)前文所述，“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”隱藏了針對因果關(guān)系的判定，設(shè)置該規(guī)定的目標(biāo)是預(yù)防訴訟具有隨意性，這亦是原告資格的基礎(chǔ)作用之一。

三、完善我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的建議

（一）完善行政訴訟原告資格制度的原則

針對當(dāng)前行政訴訟原告資格制度存在缺陷的問題，筆者提出的建議是由最高人民法院出臺相應(yīng)的司法解釋。在我國司法解釋盡管不具備判例法的作用，然而根據(jù)最高法的規(guī)定，司法解釋不單單對某個(gè)具體案件產(chǎn)生效力，也會(huì)對其他法院處理相似案件產(chǎn)生約束力。針對個(gè)別案件出臺的解釋不但有助于填補(bǔ)立法上的缺陷，而且也可以體現(xiàn)出最高法的司法解釋在訴訟程序中有著不可或缺的作用。司法解釋的出臺是為了填補(bǔ)制定法的缺陷，對于現(xiàn)實(shí)案件中遭遇的問題，及時(shí)有效的出臺有關(guān)規(guī)定來處理難題，相比較而言，司法解釋更為靈活，根據(jù)該特征，其作用依然是極為顯著的。對于在《行政訴訟法》中并未詳細(xì)規(guī)定的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”以及“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的問題，可通過司法解釋做出進(jìn)一步的規(guī)定。譬如此前的法律上利害關(guān)系最高法就曾經(jīng)針對其含義出臺專門解釋，如此一來，便有利于人們在現(xiàn)實(shí)案件中對該標(biāo)準(zhǔn)作出準(zhǔn)確的定義。針對前文所提及的當(dāng)前法律針對利害關(guān)系規(guī)定不清晰的問題，司法解釋也曾經(jīng)列明了利害關(guān)系的五類情況并且還規(guī)定了以上兜底條款，最高法也能夠采取司法解釋的方式針對利害關(guān)系作出規(guī)定，使人們能夠清楚地掌握何為利害關(guān)系，此種關(guān)系包含了哪幾種類別，是不是包含事實(shí)上的利害關(guān)系、何為權(quán)益等等，這樣才能夠更加便捷有效地處理司法實(shí)踐中的難題。

（二）我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的完善

關(guān)于行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，部分學(xué)者提出了主客觀相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。此種標(biāo)準(zhǔn)指出，應(yīng)該將當(dāng)前《行政訴訟法》中規(guī)定的主觀性的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”以及司法解釋中的“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”兩者相聯(lián)系，也就是不但要在主觀方面作出界定，還應(yīng)當(dāng)在客觀方面滿足利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。然而此種觀點(diǎn)看起來極為全面，實(shí)質(zhì)上，此種觀點(diǎn)卻缺少現(xiàn)實(shí)意義。和利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)相對比，很難凸顯出其特殊之處。還有諸多學(xué)者針對行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的探究是基于當(dāng)前已有的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)入手，希望健全此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，此乃我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)探究的現(xiàn)實(shí)情況?；诖?，在前文中作者已然針對我國當(dāng)前行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)所存在的缺陷加以闡明，而且針對行政訴訟原告資格制度的完善提出了建議。因此在作者看來要健全行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該從下列兩種方面入手：首先，設(shè)立完善統(tǒng)一的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)。諸多學(xué)術(shù)專家普遍認(rèn)可的研究結(jié)果，當(dāng)前實(shí)行的《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋規(guī)定了“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”和“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容可知，這兩者具有顯著的差異，因此在使用這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的過程中可能會(huì)產(chǎn)生矛盾。在我國，法律的效力位階高于司法解釋，因而為了保障行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)在《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋之間尋求統(tǒng)一，設(shè)立唯一有效的標(biāo)準(zhǔn)，防止產(chǎn)生法律和司法解釋規(guī)定不一致的現(xiàn)象。其次，保證行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的合理性，即應(yīng)當(dāng)包含下列幾方面的特點(diǎn)：其一，包容性。當(dāng)前立法的主要態(tài)勢是逐漸放寬起訴資格的限制，讓越來越多的人可以針對行政機(jī)關(guān)的行為提出起訴，使公民能夠更加便利和有效地對行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督以及保障自己的正當(dāng)權(quán)益。這是當(dāng)前行政民主公民參與行政活動(dòng)的重要體現(xiàn)。行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，是司法人員判定行政訴訟原告資格的基礎(chǔ)規(guī)定和參考根據(jù)，特別是在與行政訴訟原告資格相關(guān)的其他規(guī)定，譬如類型化的原告資格，不能體現(xiàn)出其應(yīng)有作用的情況下起到了最后的裁判作用。此外猶如諸多學(xué)者所言，行政訴訟原告資格的擴(kuò)張是不可避免的態(tài)勢，則與此有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為此種擴(kuò)張的態(tài)勢保留必要的空間。其二，實(shí)踐性。行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備包容性，這就使得它具備了相當(dāng)程度的宏觀性，因此針對該標(biāo)準(zhǔn)所做出的解釋，也會(huì)具備一定程度的寬泛性。然而這亦是相對的行政訴訟原告資格，同時(shí)亦應(yīng)該是具體的、具有可操作性的，可以在實(shí)踐中被良好地運(yùn)用并且起到其應(yīng)有的作用。

（三）逐步放寬行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)

在筆者看來，使行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)逐漸寬泛化是循序漸進(jìn)的過程，需要立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等多個(gè)機(jī)關(guān)在多種維度中做出協(xié)作與配合，利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的確定會(huì)直接給行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置帶來影響，在現(xiàn)實(shí)情況中應(yīng)當(dāng)掌握好利害關(guān)系的構(gòu)成要件、權(quán)益的含義和因果關(guān)系的判定，針對利害關(guān)系的判定應(yīng)當(dāng)持有寬松的態(tài)度。誠然，無論是哪個(gè)國家在考量原告資格標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，均要考量到該國實(shí)際的法制狀況，中國亦是如此，原告資格標(biāo)準(zhǔn)亦必定要受限于中國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)等諸多方面的情況。倘若在未考量本國現(xiàn)實(shí)狀況的情形下任意的參考其他國家的經(jīng)驗(yàn)，則是無法發(fā)揮實(shí)際效果的，更有甚者，還會(huì)沖擊到我國當(dāng)前的法治。目前中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，深化改革已然步入了攻堅(jiān)階段，當(dāng)前我國正在竭力建設(shè)法治政府，然而行政法治情況還未達(dá)到完善的程度，倘若將原告資格標(biāo)準(zhǔn)在短時(shí)間內(nèi)制定的過于寬泛，必定會(huì)導(dǎo)致行政管理下降，并且當(dāng)前已有的司法資源也難以處理迅速增加的行政訴訟。因而我國應(yīng)該基于現(xiàn)實(shí)入手，借鑒其他國家的有用經(jīng)驗(yàn)，逐漸放寬行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，使更多公民的權(quán)利能更便捷地通過司法程序獲得救濟(jì)。

四、結(jié)語

設(shè)立行政訴訟制度的目標(biāo)是為了在預(yù)防濫訴以及增強(qiáng)對于行政活動(dòng)的監(jiān)督兩者間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶狻Ｈ欢?，不管是《行政訴訟法》抑或是相關(guān)的司法解釋，都僅僅是對原告資格的問題進(jìn)行了原則性的規(guī)定，針對其詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)并沒有清晰的規(guī)定。在確認(rèn)原告資格方面，應(yīng)當(dāng)基于三方面作出考量，一是要健全行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)制度，出臺相應(yīng)的司法解釋，以彌補(bǔ)制定法的缺陷；二是要明確規(guī)定行政訴訟原告資格的內(nèi)涵，避免因?yàn)榉梢?guī)定的不確定性而導(dǎo)致實(shí)踐中法官過于謹(jǐn)慎；三是要逐步放寬行政訴訟原告資格，既要避免行政訴訟原告資格過于狹小，也要防止行政訴訟案件激增而給當(dāng)前已有的司法資源帶來沖擊和挑戰(zhàn)。筆者確信，只要從上述三方面入手，行政訴訟原告資格的相關(guān)問題必然可以得到妥善的解決。