政府購買公共服務(wù)的困境與破解

孫鵬飛 劉 歡

［北京市煒衡（南通）律師事務(wù)所，南通 226000］

一、政府購買公共服務(wù)的必要性

由于我國政府的性質(zhì)和宗旨的特點以及公民本身服務(wù)需求意識的強化，我國推行政府購買公共服務(wù)制度有其必要性，對國家資源、政府自身和公眾都有深遠(yuǎn)持久的影響。

（一）能夠重新平衡與科學(xué)配置資源

公眾對服務(wù)有不同的渴望和需求，這會使政府提供服務(wù)的難度系數(shù)加大。通過社會組織生產(chǎn)與供應(yīng)服務(wù)，可以大幅度減少我國政府在服務(wù)供給的過程中產(chǎn)生的高成本和高費用，從而達(dá)到國家財政資源的重新平衡與科學(xué)有效配置的效益。

（二）能夠緊密結(jié)合政府職能與市場機制

社會民眾的生活水平及幸福指數(shù)是以公共服務(wù)供應(yīng)的形式與質(zhì)量為基礎(chǔ)的。政府并非萬能的，它的作用不可能覆蓋到各個領(lǐng)域、各個層次，因為社會公眾的服務(wù)需求是多元化、個性化的?；诖朔N情況，我國政府若要對民眾的需求做到全方位滿足，就不可避免地需要借助社會組織的力量，通過向其購買服務(wù)來實現(xiàn)我國公共服務(wù)供應(yīng)形式及質(zhì)量的完善與提升。

（三）能夠提高公共服務(wù)的品質(zhì)與標(biāo)準(zhǔn)

隨著人們的價值觀的日益多元化，民眾對公共服務(wù)產(chǎn)品有不同的要求及評價體系。由政府主導(dǎo)組織供應(yīng)的公共服務(wù)，易受多種因素的影響，導(dǎo)致公眾對其滿意度下滑。因此，以公眾這一對象的需求為導(dǎo)向的社會組織，其生產(chǎn)供應(yīng)的服務(wù)能夠有效提高相關(guān)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，使公眾對其滿意度有所提升，從而實現(xiàn)三者間共贏的目標(biāo)。

二、政府購買公共服務(wù)的困境分析

（一）購買方的困境

購買依據(jù)是政府進(jìn)行購買活動的重要保障，它面臨的困境主要體現(xiàn)在法律法規(guī)以及相關(guān)配套制度不夠健全與完善。

1.法律法規(guī)不健全

目前我國并未制定關(guān)于政府購買公共服務(wù)的單行法，與其相關(guān)的主要是《政府采購法》《政府采購法實施條例》等，而這些法律本身也具有一定的局限性。如《政府采購法》中，規(guī)定了采購對象為貨物、工程和服務(wù)，但對這些服務(wù)并沒有做出詳細(xì)的劃分與解釋；在《政府采購法實施條例》中，規(guī)定的服務(wù)明顯是針對行政后勤，包括信息服務(wù)、維修服務(wù)等方面，對于教育、醫(yī)療和福利等方面的公共服務(wù)，并沒有被納入法律規(guī)范中。

2.其他相關(guān)配套制度不完善

政府向社會組織購買公共服務(wù)的相關(guān)配套制度也存在空白點，其完整的相關(guān)配套制度應(yīng)主要包括市場準(zhǔn)入制度、預(yù)算管理制度、招標(biāo)投標(biāo)制度以及評審與監(jiān)督制度等，但這些制度在實施時也存在缺陷。如市場準(zhǔn)入制度的完善與否決定了社會組織能否公平地進(jìn)行競爭。在現(xiàn)實的運行過程中，對社會組織關(guān)于資質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還不夠靈活，有的標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致社會組織根本無法進(jìn)入競爭環(huán)節(jié)，有的還存在內(nèi)定現(xiàn)象，所以可進(jìn)行實際操作的困難系數(shù)較大。

3.購買規(guī)模及范圍有限

近年來，政府購買公共服務(wù)的規(guī)模與范圍不斷擴大，尤其在一些具體的服務(wù)領(lǐng)域取得了突出的進(jìn)步，但其絕大部分集中于發(fā)達(dá)地區(qū)，并且購買內(nèi)容比較局限在養(yǎng)老、社區(qū)等領(lǐng)域，而在社會保障等面向公眾的、更為廣泛的領(lǐng)域則較少涉及，范圍比較有限。

（二）供給方的困境

社會組織作為公共服務(wù)的供給方，它本身能力和提供服務(wù)的質(zhì)量存在不足，下面將從這幾方面進(jìn)行闡述。

1.公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量良莠不齊

社會組織作為供給方，其承接能力不足，各個社會組織的資質(zhì)能力也不完全相同，由此提供的公共服務(wù)的質(zhì)量良莠不齊。此外，存在部分社會組織會利用供應(yīng)公共服務(wù)的機會謀取私利，以弄虛作假的形式蒙混過關(guān)，欺騙政府以及廣大社會公眾，從而影響公共服務(wù)的提供質(zhì)量。

2.社會組織自身力量薄弱

其一，社會組織的專業(yè)化程度較低，其本身的承接能力不夠。一些社會組織還處于萌芽階段，工作人員的能力素質(zhì)和知識水平不夠，缺少現(xiàn)代服務(wù)的理念，導(dǎo)致整個社會組織的專業(yè)化水平降低。其二，社會組織對社會資源的籌集能力不強。政府向社會組織購買服務(wù)是希望可以發(fā)揮社會組織的作用，將行政與社會資源結(jié)合起來，獲得更多的服務(wù)效益，但實際上部分社會組織籌集社會資源的能力還比較弱。其三，社會組織數(shù)量少、規(guī)模小，這成為我國政府深入推進(jìn)購買公共服務(wù)活動的關(guān)鍵阻力。

3.供給缺乏競爭性

在向社會組織采購公共服務(wù)時，身為購買主體的政府和身為供給主體的社會組織根本上是存在利益矛盾點的，雙方均希望自身資金付的少而利益得的多，這是經(jīng)濟利益的常態(tài)。此外，有足夠的能力承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)與提供任務(wù)的社會組織屈指可數(shù)，甚至?xí)霈F(xiàn)壟斷現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了供給競爭的公平性。

三、完善政府購買公共服務(wù)的破解對策

（一）完善購買依據(jù)

完善的法律法規(guī)是我國政府順利開展購買活動的重要基礎(chǔ)和保障。英國政府對外發(fā)布的《公共服務(wù)開放白皮書》，就是根據(jù)中央政府、地方政府及個人這三者之間不同的性質(zhì)和要求，對公共服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)劃分，這有利于部門間各司其職，規(guī)范購買行為。因此，我國需要在法律法規(guī)層面更加具體地明確購買方式、內(nèi)容、程序、質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督等一系列法律機制。

在健全的公共服務(wù)購買有關(guān)的法律法規(guī)之外，還需要一系列完善的其他相關(guān)配套制度予以支持，這樣才可以更有效地規(guī)范和制約政府的采購行為。第一，完善市場準(zhǔn)入制度尤為重要，從而讓符合條件的社會組織公平公正地投身到生產(chǎn)與提供公共服務(wù)的活動中。第二，健全政府購買公共服務(wù)的評審機制，優(yōu)化內(nèi)部評審，完善第三方評審結(jié)構(gòu)，使兩者之間相互制約，并讓它們受到大眾公平的評價，實施相關(guān)的獎懲政策。第三，加強對政府及社會組織的監(jiān)督力度，給予其他監(jiān)督主體明確的監(jiān)督權(quán)利，可以對他們實時進(jìn)行監(jiān)督和反饋，避免以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）規(guī)范購買方行為

購買方的行為一定程度上能夠反映出公共服務(wù)購買的規(guī)模、范圍以及程序，因此規(guī)范其行為很有必要。

1.拓展購買規(guī)模及范圍

由于政策的實施與完善，政府采購的規(guī)模和范疇也應(yīng)該及時擴展。我國的服務(wù)領(lǐng)域需要涉及科研、社會保障等更多細(xì)小方面，并將其明確納入采購的范圍。在規(guī)模方面，政府應(yīng)該分層次、分領(lǐng)域、分區(qū)域、分類型地進(jìn)行公共服務(wù)的采購，整體大規(guī)模地進(jìn)行購買活動，擴大受益民眾群體。

2.規(guī)范購買程序

規(guī)范購買程序是我國政府購買工作有效開展的保障。從動態(tài)角度來看，我國在政府購買公共服務(wù)時應(yīng)包含四個流程：明確需求、制定規(guī)劃；公開招聘、簽訂合同；項目實施、監(jiān)督管理；評估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。第一，向社會群眾公開我國中央政府的財政預(yù)算及各地方政府的資金預(yù)算，同樣，在政府采購公共服務(wù)的后續(xù)進(jìn)程中，資金使用情況也需要公示，從而保證社會組織的公平競爭。第二，需要規(guī)范和制約我國政府部門在采購行為中的權(quán)力，在多方監(jiān)督下公平公正地與社會組織簽訂合同，給予社會組織發(fā)展的空間。第三，完善我國政府在購買程序中詳細(xì)合理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，使公共服務(wù)的購買發(fā)揮自身獨立性和自主性。

（三）引導(dǎo)供給方發(fā)展

供給方的行為會直接影響到公共服務(wù)的質(zhì)量，引導(dǎo)其發(fā)展可以提升服務(wù)的質(zhì)量，減輕政府的負(fù)擔(dān)，更好地為公眾服務(wù)。

1.提升供給方提供公共服務(wù)的質(zhì)量

在政府的支持與引導(dǎo)下，社會組織的特殊身份要求其提高生產(chǎn)與供應(yīng)服務(wù)的質(zhì)量和水平，切實了解民眾個性化的需求。我國政府購買服務(wù)多采用談判、定向采購等方式，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，采取多種形式購買，提升政府購買公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量。在購買服務(wù)的過程中，一方面，需要社會組織提高自身承接、資質(zhì)和抗壓能力等，只有具備了這些條件，才能夠生產(chǎn)和供應(yīng)高質(zhì)量的公共服務(wù)；另一方面，政府也需要給社會組織以經(jīng)濟、政治、法律等方面的支持，這樣才能使社會組織有資金、有平臺生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)從而提供給社會公眾。

2.培育和發(fā)展社會組織

加強對社會組織的扶持與指導(dǎo)是政府不可或缺的職責(zé)。首先，提高社會組織的專業(yè)化水平，重視對其成員的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容需要涉及多學(xué)科，切實提升相關(guān)任職人員的專業(yè)水平、能力素養(yǎng)及責(zé)任意識。其次，社會組織需要切實提高自身籌集社會資源的水平，將行政資源與社會資源有效結(jié)合起來，從而為公眾提供更好的公共服務(wù)，造福于人民。最后，應(yīng)增加社會組織的數(shù)量，擴大社會組織的規(guī)模，降低準(zhǔn)入條件，為其提供資金、平臺、法律等方面的支持，改善社會組織的生存環(huán)境。

3.適度加大供給競爭性

社會組織的數(shù)量及質(zhì)量會對公共服務(wù)的供應(yīng)情況產(chǎn)生影響，只有給社會組織充分的發(fā)展空間和條件，才能形成社會組織之間的公平競爭制約機制。當(dāng)各供應(yīng)商之間形成比較充分、比較激烈的競爭時，政府應(yīng)利用市場競爭機制的特點，以更低的成本提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。