清江流域開(kāi)展環(huán)境公益訴訟問(wèn)題研究

張 國(guó) 向建昱

（恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000）

一、清江流域生態(tài)破壞特點(diǎn)及原因分析

近年來(lái)，我省進(jìn)一步加大了清江流域生態(tài)保護(hù)力度，2019年9月省人大常委會(huì)出臺(tái)了《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了清江流域水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，提出了建立健全清江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，劃分各部門(mén)職責(zé)。同時(shí)，湖北省自2018年起開(kāi)展“長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)”，在水資源保護(hù)、森林、草場(chǎng)和濕地保護(hù)、岸線資源保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展工作，地處清江流域的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步運(yùn)用環(huán)境公益訴訟手段貢獻(xiàn)檢察力量。2018年以來(lái)我院共計(jì)辦理環(huán)境公益訴訟案件56件，主要涉及危害水資源、危害礦產(chǎn)資源安全、危害珍稀動(dòng)物、植物安全方面。

（一）清江流域生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀

1.養(yǎng)殖業(yè)和城鎮(zhèn)居民生活用水造成的水污染嚴(yán)重。清江流域恩施市境內(nèi)主要涉及恩施城區(qū)、屯堡鄉(xiāng)、三岔鄉(xiāng)、新塘鄉(xiāng)、沙地鄉(xiāng)、紅土鄉(xiāng)5個(gè)鄉(xiāng)，包含101個(gè)村，人口規(guī)模49.95萬(wàn)人，城鎮(zhèn)建設(shè)用地44.2平方公里。清江為當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的主要水源，同時(shí)由于恩施地區(qū)工業(yè)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，通過(guò)辦案發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前清江污染源主要是農(nóng)村地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)和城鎮(zhèn)居民生活用水。

2.非煤礦業(yè)非法占地造成水土流失嚴(yán)重。盡管《恩施州人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》規(guī)定提高非煤礦山開(kāi)采規(guī)模準(zhǔn)入門(mén)檻、減少各地非煤礦山數(shù)量。但恩施地區(qū)以山地地形為主，交通不便，為節(jié)約采購(gòu)成本，材料采購(gòu)方更傾向于購(gòu)買(mǎi)就近的非煤礦業(yè)材料，這為一些規(guī)模小，礦山機(jī)械化、自動(dòng)化、信息化水平較低，安全基礎(chǔ)十分薄弱的非煤礦業(yè)提供了一定的生存空間。這些非煤礦業(yè)無(wú)法達(dá)到邊開(kāi)采邊治理的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地質(zhì)環(huán)境造成較大破壞，且補(bǔ)植復(fù)綠比例很低，有的非煤礦業(yè)還涉及非法占地等問(wèn)題，成為造成水土流失的較大隱患。

3.非法狩獵破壞生物多樣性。清江流域野生動(dòng)植物資源豐富，但非法狩獵等違法行為屢禁不止，破壞了生物多樣性。如2019年我院辦理的3起刑事附帶民事公益訴訟均為非法狩獵，其中在恩施市屯堡鄉(xiāng)村民王某伙同同鄉(xiāng)村民孫某甲、孫某乙非法狩獵案中，該三人在屯堡鄉(xiāng)、龍鳳鎮(zhèn)等多處山林中，安裝帶有電話可自動(dòng)撥號(hào)的鐵制捕獸夾，捕獲野豬、土豬（豬獾）、麂子、果子貍等國(guó)家“三有”保護(hù)動(dòng)物，并將捕獲的野生動(dòng)物出售或食用，從中獲利。

（二）清江流域生態(tài)破壞原因分析

1.當(dāng)?shù)鼐用癜灿诠仕?，環(huán)保意識(shí)薄弱。一是受鄉(xiāng)村自然經(jīng)濟(jì)的影響以及農(nóng)村居民自身知識(shí)文化水平不高所限。該流域內(nèi)居民在生活水平提高的同時(shí)，生活方式和思想沒(méi)有隨之發(fā)生變化。仍然將河流、土地、山林當(dāng)作垃圾桶和單一供材口。二是受長(zhǎng)期以來(lái)在清江流域的環(huán)保宣傳主要集中于城鎮(zhèn)工業(yè)影響，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)和生活垃圾污染宣傳較少。

2.基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋廣度低，處污能力發(fā)展慢。我市城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未修建污水處理廠，公共設(shè)施處理污染物的容量發(fā)展速度無(wú)法跟上當(dāng)前的環(huán)保需求，同時(shí)相關(guān)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者多重視當(dāng)前經(jīng)營(yíng)投入，很少主動(dòng)建設(shè)治污設(shè)施。如我已經(jīng)辦理的4起養(yǎng)殖業(yè)水污染案件中，4個(gè)村均未有建設(shè)針對(duì)性的小型污水處理站。

二、完善清江流域環(huán)境行政公益訴訟的建議

（一）拓寬案件線索來(lái)源，突破監(jiān)督瓶頸

一方面應(yīng)進(jìn)一步從立法角度來(lái)賦予檢察院更多獲取案件線索渠道的權(quán)力，不能局限于在履行法律監(jiān)督職權(quán)來(lái)獲取線索。因?yàn)閷?shí)踐中，人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)外發(fā)現(xiàn)的線索，需要進(jìn)行案件線索來(lái)源轉(zhuǎn)化，如，轉(zhuǎn)化成控申部門(mén)受理，再由控申部門(mén)轉(zhuǎn)案件管理部，案件管理部再移送給民行部門(mén)，以致產(chǎn)生很多不必要的工作和麻煩。因此，對(duì)于案件來(lái)源，應(yīng)明確依申請(qǐng)監(jiān)督，即可以對(duì)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)監(jiān)督、控告舉報(bào)啟動(dòng)依申請(qǐng)監(jiān)督。另一方面應(yīng)進(jìn)一步加大清江流域環(huán)境行政公益訴訟的宣傳，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，動(dòng)員全員參與，鼓勵(lì)舉報(bào)。隨著環(huán)境行政公益訴訟深入推進(jìn)，對(duì)于案件來(lái)源既授權(quán)又限制的立法，即限制檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)摸排線索的模式，已經(jīng)不適宜公益訴訟工作的開(kāi)展，必須轉(zhuǎn)變觀念，加大宣傳力度營(yíng)造濃厚工作氛圍，緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的環(huán)境突出問(wèn)題，拓寬案源線索來(lái)源，強(qiáng)化對(duì)線索的排查、評(píng)估和管理。［1］檢察院要結(jié)合新一輪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革設(shè)立專門(mén)檢察部門(mén)負(fù)責(zé)公益訴訟工作，同時(shí)成立專門(mén)辦案團(tuán)隊(duì)像偵查刑事案件那樣的“偵查”隊(duì)伍，廣泛收集線索，積極作為，使一個(gè)又一個(gè)潛在的公益受損案件得以“破案”，以辦案化的模式開(kāi)展公益訴訟工作。檢察院不能固守批捕、起訴等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)小天地，更不能畫(huà)地為牢，應(yīng)加大公益訴訟線索排查力度，以一定數(shù)量的公益訴訟案件為支撐，開(kāi)辟好法律賦予的環(huán)境行政公益訴訟新天地。

（二）強(qiáng)化調(diào)查取證權(quán)力，破解辦案阻力

首先，從立法層面明確人民檢察院開(kāi)展環(huán)境行政公益訴訟工作的調(diào)查取證權(quán)。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)后，應(yīng)當(dāng)賦予檢察院一只“強(qiáng)有力的手”開(kāi)展公益訴訟工作，不能讓先進(jìn)的公益訴訟制度受到畸形手腳的限制，而影響其效用發(fā)揮，可以在《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》中予以明確規(guī)定，并建立配套制度予以保障調(diào)查取證權(quán)。其次，建立健全調(diào)查取證配套機(jī)制。在檢察院辦案過(guò)程中，明確行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的法定義務(wù)，如，按照檢察院的要求接受調(diào)查詢問(wèn)，及時(shí)供卷宗材料，積極派人參與調(diào)查取證，并協(xié)助檢察院完成專業(yè)性較強(qiáng)的相關(guān)工作。第三，整合資源，充分利用檢察院現(xiàn)有司法警察資源。職務(wù)犯罪偵查工作劃轉(zhuǎn)后，檢察院司法警察工作量極大縮減，在人員配備不足的情況下，司法警察參與環(huán)境行政公益訴訟調(diào)查取證，可以起到兩全其美作用。第四，加強(qiáng)與第三方單位的溝通聯(lián)系，完善鑒定評(píng)估制度。制定鑒定評(píng)估工作流程，建立鑒定評(píng)估單位的資源庫(kù)、專家?guī)?，以供遇到鑒定、評(píng)估、審計(jì)等調(diào)查工作時(shí)，能及時(shí)委托取證。借助更專業(yè)的機(jī)構(gòu)和單位以及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业牧α浚嵘龣z察院調(diào)查取證能力。

（三）完善檢察建議內(nèi)容，增強(qiáng)建議剛性

首先，做好調(diào)查核實(shí)工作，突出檢察建議的準(zhǔn)確性。緊緊圍繞環(huán)境公益訴訟訴前程序案件所涉及的案件事實(shí)、證據(jù)材料、行政機(jī)關(guān)具體職能、行政行為違反法律法規(guī)及規(guī)章等實(shí)體和程序方面進(jìn)行充分調(diào)查核實(shí)，以獲取準(zhǔn)確的行政違法行為責(zé)任主體，以及明確的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)等內(nèi)容，以增強(qiáng)訴前程序檢察建議的準(zhǔn)確性。［2］其次，檢察建議緊扣行政違法行為，突出檢察建議的針對(duì)性。結(jié)合案件事實(shí)和行政機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行深入論證和論述，找準(zhǔn)解決行政違法行為的癥結(jié)，提出切合行政機(jī)關(guān)職責(zé)、符合實(shí)際情況、具有可操作性的檢察建議，一般表現(xiàn)在確認(rèn)行政行為違法、撤銷(xiāo)原具體行政行為、重新做出具體行政行為等，從而使檢察建議實(shí)現(xiàn)可行性和可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。第三，做好論證分析，突出檢察建議的說(shuō)理性。作為訴前程序的檢察建議，其監(jiān)督合法性基礎(chǔ)是全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟工作的決定》及最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的授權(quán)規(guī)定，這是監(jiān)督的應(yīng)然性方面要求。但是其正當(dāng)性即必然性來(lái)源于何處，這就涉及了檢察建議的正當(dāng)性問(wèn)題，在此主要體現(xiàn)在檢察建議的說(shuō)明性方面。一方面嚴(yán)格按照法律法規(guī)做出檢察建議，更重要的是做到法理闡述深入、證據(jù)分析透徹、邏輯論證嚴(yán)密、法律適用準(zhǔn)確，體現(xiàn)出充分的說(shuō)服力和可信性。第四，建立抄送和訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示制度，突出檢察建議的督促性。應(yīng)當(dāng)建立健全訴前檢察建議抄送制度，向行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)出訴前檢察建議時(shí)，同時(shí)抄送同級(jí)黨委、人大、政府及該部門(mén)的上級(jí)主管部門(mén)，并將整改情況及時(shí)向以上部門(mén)匯報(bào)；建立訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示，目前的訴前檢察建議沒(méi)有訴訟風(fēng)險(xiǎn)的提示性信息，弱化了檢察建議的督促力度，應(yīng)該在檢察建議整改時(shí)限后加上“如未按期整改回復(fù)，使公共利益持續(xù)受損害狀態(tài)的，人民檢察院將提起環(huán)境行政公益訴訟”。