行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及建設(shè)探索

聶俊

（成都市城市更新事務(wù)中心，四川 成都 610000）

一、引言

行政事業(yè)單位是我國一類特殊的社會組織，其基本職能與企業(yè)完全不同。行政事業(yè)單位具有特定的行政職能或社會服務(wù)職能，承接了政府的部分相關(guān)公權(quán)力，其主要目標(biāo)不是獲取經(jīng)濟(jì)效益，而是實現(xiàn)社會效益。在很大程度上，行政事業(yè)單位作為各級政府的延伸，其職能實現(xiàn)的效果直接關(guān)系到基層政府執(zhí)政能力的建設(shè)。各類行政事業(yè)單位在開展工作的過程中難免出現(xiàn)各種問題，這些問題會制約行政事業(yè)單位的發(fā)展，如果任其發(fā)展下去，將會直接影響行政事業(yè)單位的社會形象與公信力，因此做好行政事業(yè)單位的規(guī)范管理十分必要。行政事業(yè)單位的資金來源于財政資金，其規(guī)范運(yùn)作也為社會各界所關(guān)注，因此通過內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位進(jìn)行約束成為必然。2012年11月29日，財政部頒布了財會〔2012〕21號文《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行提出了全面的要求，要求行政事業(yè)單位進(jìn)行全面的內(nèi)部控制建設(shè)。因此，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，有針對性地提出改進(jìn)措施具有現(xiàn)實意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）組織機(jī)構(gòu)方面

當(dāng)前，各級行政事業(yè)單位都對內(nèi)部控制建設(shè)比較重視，特別是在《規(guī)范》頒布后，陸續(xù)成立了內(nèi)部控制建設(shè)小組，部分行政事業(yè)單位還專門編制了《內(nèi)部控制手冊》。但客觀上講，行政事業(yè)單位傳統(tǒng)的服務(wù)性質(zhì)使其未能像企業(yè)注重經(jīng)營管理一樣，下大力氣將內(nèi)部控制作為日常管理工作的重要組成部分。因此部分單位雖然名義上有內(nèi)部控制建設(shè)小組，也有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，但是具體工作仍然由財務(wù)部門牽頭，班子成員與其他部門的參與較少，在內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行合力方面有所欠缺。各參與單位的職責(zé)分工也不夠明確，導(dǎo)致內(nèi)部控制在實施與評價方面未完全落實，不相容職務(wù)相分離與授權(quán)審批等設(shè)計與執(zhí)行不到位，內(nèi)部控制在組織保障上還存在一定程度的欠缺［1］。

（二）制度建設(shè)方面

《規(guī)范》頒布前，各行政事業(yè)單位也制定了一系列管理制度。如果按內(nèi)部控制相關(guān)要求，則應(yīng)在內(nèi)部控制的范圍內(nèi)對單位與業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購、風(fēng)險評估、基建管理等進(jìn)行全面的梳理、完善或補(bǔ)充?！兑?guī)范》頒布后，根據(jù)各級財政部門的要求，一些事業(yè)單位雖然開展了相關(guān)工作，但相關(guān)制度是否按內(nèi)部控制的要求對全部業(yè)務(wù)或流程進(jìn)行了覆蓋，或者設(shè)計是否科學(xué)合理，并未得到相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的驗收。部分單位雖然制度建設(shè)較為充分，但未得到完整有效的執(zhí)行，業(yè)務(wù)部門的抗性較大等都是客觀存在的事實。

（三）內(nèi)控評價方面

內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行的效果如何是需要進(jìn)行專門評價的?！兑?guī)范》對內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督作了專門的要求，并且要求各單位設(shè)置內(nèi)部審計部門或崗位專門從事此項工作。目前，財政部門也要求行政事業(yè)單位按年度提交內(nèi)部控制評價報告，在此方面主要存在兩大問題。

一是內(nèi)部審計未能在內(nèi)部控制監(jiān)督中得到充分的應(yīng)用，內(nèi)控質(zhì)量難以持續(xù)提升。就事業(yè)單位整體層面來說，一個完善的內(nèi)部控制管理體系應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部控制和內(nèi)部審計，只有兩者共同作用，內(nèi)部控制才能有效發(fā)揮作用。而當(dāng)前的財務(wù)會計監(jiān)督檢查在部分時候并未專門結(jié)合各單位的工作性質(zhì)，對內(nèi)部控制的設(shè)計與執(zhí)行情況進(jìn)行專門檢查，導(dǎo)致內(nèi)部控制的評價流于表面，無法及時得到改善。

二是沒有將內(nèi)部控制相關(guān)工作完成情況納入績效評價指標(biāo)。部分行政事業(yè)單位績效評價體系的評價結(jié)果未能對單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況及時進(jìn)行反饋，績效評價體系的重要作用未得到發(fā)揮。如果領(lǐng)導(dǎo)層沒有及時獲取關(guān)于內(nèi)部控制實施效果的關(guān)鍵指標(biāo)和結(jié)果，就無法對內(nèi)部控制的實際表現(xiàn)進(jìn)行全面了解，無法對其進(jìn)行有效的完善。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)對策

（一）完善組織機(jī)構(gòu)

一是各行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人與財務(wù)部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)起到帶頭作用，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，參與到內(nèi)部控制的設(shè)計與實施中去。要加強(qiáng)對《規(guī)范》的學(xué)習(xí)與了解，在深入理解內(nèi)部控制的第一責(zé)任人是單位負(fù)責(zé)人的前提下，切實履行內(nèi)部控制建設(shè)的主體責(zé)任。

二是財務(wù)部門要持續(xù)學(xué)習(xí)先進(jìn)的財務(wù)管理方法，努力改變過去工作中崗位設(shè)置、人員安排以及制度制定等方面存在的不合理的地方。例如，在根據(jù)單位實際情況制定人員崗位職責(zé)的同時，特別關(guān)注不相容職務(wù)相分離等原則，制定業(yè)務(wù)辦理的具體操作指引等，定期與業(yè)務(wù)部門交流溝通，就內(nèi)部控制中不合理的或者影響效率的規(guī)定進(jìn)行修訂完善等，實現(xiàn)財務(wù)管理部門在工作內(nèi)容、方法和形式等方面的變革，使內(nèi)部控制的牽頭部門切實發(fā)揮作用。

三是行政事業(yè)單位應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，從主管領(lǐng)導(dǎo)到牽頭部門、重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門等形成矩陣式的內(nèi)部控制建設(shè)小組，就相關(guān)制度建設(shè)、實施反饋等定期召開會議討論，及時修訂與完善內(nèi)部控制方式方法，使內(nèi)部控制工作能夠動態(tài)地支持行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的發(fā)展［2］。

（二）落實制度建設(shè)

一是注重兩個層面的制度建設(shè)。在單位層面，要考慮整體風(fēng)險控制基礎(chǔ)上的制度建設(shè)，形成適用于全單位的內(nèi)部控制手冊。在業(yè)務(wù)層面，要結(jié)合單位的常規(guī)業(yè)務(wù)如資產(chǎn)管理、政府采購、資金收支、預(yù)算管理等形成制度，對特殊的業(yè)務(wù)如基建項目要結(jié)合不同規(guī)模、形式的基建工程制定專門的管理制度，并切實結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)落實不相容職務(wù)相分離、內(nèi)部授權(quán)審批、預(yù)算控制等專項工作。

二是形成內(nèi)容完善的制度體系。這主要是針對業(yè)務(wù)層面的管控制度而言。我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，業(yè)務(wù)范圍也非常廣泛，因此業(yè)務(wù)千差萬別，故行政事業(yè)單位在制定業(yè)務(wù)層面的制度時應(yīng)綜合考慮。首先應(yīng)分析主要業(yè)務(wù)，按業(yè)務(wù)量的多少明確制度建設(shè)主次，逐步建設(shè)完善。其次進(jìn)行風(fēng)險分析，即參考管理會計指引的風(fēng)險分析方法，對不同的業(yè)務(wù)涉及的風(fēng)險與后果進(jìn)行全面梳理，重點(diǎn)針對風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行制度建設(shè)。例如，對于基建項目，應(yīng)重點(diǎn)對其合同管理、授權(quán)審批、資金支付等方式進(jìn)行全面管控，并結(jié)合政府基建的實際操作與財政統(tǒng)一支付結(jié)合考慮，確保制度建設(shè)的可操作性［3］。又如，針對目前我國事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理存在一定程度的脫節(jié)的現(xiàn)狀，首要措施是加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)的預(yù)算管理工作，通過預(yù)算約束資產(chǎn)的購置、使用與報廢全流程。可借助信息化管理系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐_賬管理等方式，對事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行有效的日常管理，落實檢查與盤點(diǎn)制度以加大監(jiān)督力度也是一項重要的舉措。

（三）做好內(nèi)控評價

一是做好內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行的監(jiān)督與評價。行政事業(yè)單位要設(shè)置專門機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作。規(guī)模較大的行政事業(yè)單位可由內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)開展全面的內(nèi)部控制執(zhí)行情況監(jiān)督或評價；規(guī)模較小的行政事業(yè)單位，特別是未設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)單位，可由上級主管部門或政府審計部門進(jìn)行專門的內(nèi)部控制評價。要注意的是，各級財政部門是同級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主管部門，應(yīng)定期結(jié)合財政檢查要求對單位內(nèi)部控制設(shè)計與執(zhí)行情況進(jìn)行全面的檢查與評估。

二是將內(nèi)部控制評價與單位的績效評價結(jié)合起來，注重評價結(jié)果的應(yīng)用。首先，單位的績效評價工作不能僅考慮預(yù)算的完成情況，還應(yīng)增加規(guī)范操作的一些評價指標(biāo)與合理的權(quán)重，使績效評價工作更全面。其次，要保證整個績效評價的科學(xué)性，對不同部門、不同業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點(diǎn)設(shè)計具有代表性的評價指標(biāo)，對內(nèi)部控制風(fēng)險點(diǎn)貼合程度及風(fēng)險產(chǎn)生的頻次、造成的后果進(jìn)行綜合評估，以定量為主、定性為輔進(jìn)行綜合考察，結(jié)合各相關(guān)單位及員工的年度考核進(jìn)行綜合評分，并將評分結(jié)果作為單位內(nèi)部考核評優(yōu)、人事變動等各個方面的參考因素之一，積極推進(jìn)行政事業(yè)單位的績效評價體系逐步規(guī)范化和系統(tǒng)化，從而實現(xiàn)單位規(guī)范管理的根本目的。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位的一項重點(diǎn)工作，必須得到高度重視。積極梳理并合理解決一些客觀存在、亟待解決的問題，成為落實行政事業(yè)單位改革，提升其財務(wù)管理水平，優(yōu)化其內(nèi)部管理的當(dāng)務(wù)之急。這也是行政事業(yè)單位實現(xiàn)其效能，促進(jìn)各級政府實現(xiàn)陽光政務(wù)的重要路徑之一。