陜西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思考

鄧 青

（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 西安 710127）

中國(guó)自秦朝置縣以來(lái)就有了縣域經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元和基本細(xì)胞，縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱直接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的興衰。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新的切入點(diǎn)，是全面推進(jìn)小康建設(shè)的重要任務(wù)，“郡縣治，天下安”。

一、陜西省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

黨的十六大提出了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難點(diǎn)和重點(diǎn)都在于縣域；因此，十六大首次提出了要“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”。陜西省積極響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召，2003年提出“加快發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略。這些年，陜西省縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，實(shí)力不斷增強(qiáng)。全省縣域GDP總量在2018年突破萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到10738.27億元，占全省GDP比重43.94%，成為推動(dòng)全省平穩(wěn)較快發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。根?jù)陜西省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年全省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)分析》可知，2019年陜西省77個(gè)縣（市）實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值10956.42億元，同比增長(zhǎng)4.9%，占全省生產(chǎn)總值42.48%?？h均GDP為142.29億元，超過(guò)100億元的縣（市）40個(gè)，超過(guò)200億元的縣（市）達(dá)到11個(gè)。三大區(qū)域關(guān)中、陜北和陜南實(shí)現(xiàn)縣域生產(chǎn)總值分別為4339.28億元、4182.45億元和2434.69億元，同比分別增長(zhǎng)2.7%、6.5%和6.6%，占比分別為39.6%，38.17%，22.22%。三大區(qū)域中雖然陜南對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)最小，但其增速是最快的，這是一個(gè)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。全省77個(gè)縣（市）實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值5389.73億元，縣域工業(yè)占比49.2%，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到43.2%，拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)2.1個(gè)百分點(diǎn)。其中神木市工業(yè)增加值達(dá)到1050.63億元，成為陜西省首個(gè)工業(yè)增加值超千億的縣（市），同時(shí)也是陜西省唯一入選全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的縣（市）。全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到36098元，全省農(nóng)村居民人均可支配收入12326元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.93倍，這反映出雖然陜西縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人民生活水平大幅度提升，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了增收，得到了實(shí)惠，但是城鄉(xiāng)之間的差距還是很明顯的。

在國(guó)家區(qū)域政策的協(xié)調(diào)下，陜西縣域經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，給人民帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的福祉。但與發(fā)達(dá)省份相比，陜西省貧困縣較多，縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平滯后，與東部沿海城市相比，區(qū)域內(nèi)差距很大，發(fā)展很不平衡。全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣不多，且強(qiáng)縣多是依賴其得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，比如石油、煤炭、天然氣等，發(fā)展模式不可持續(xù)。陜西以平原為主的區(qū)縣，因其地勢(shì)開(kāi)闊，人口眾多、交通便利，發(fā)展相對(duì)較好；而資源匱乏且位于山區(qū)的區(qū)縣發(fā)展相對(duì)落后，比如陜北地區(qū)靠近黃河?xùn)|南部的區(qū)縣。

二、陜西省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境

1.綜合實(shí)力薄弱，經(jīng)濟(jì)體量小

根據(jù)中郡研究所《2019縣域經(jīng)濟(jì)與縣域發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中，陜西省僅有神木市入圍。將縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱與縣域發(fā)展質(zhì)量?jī)?yōu)劣相結(jié)合，進(jìn)行縣域經(jīng)濟(jì)與縣域綜合發(fā)展評(píng)價(jià)，陜西省竟無(wú)一入圍綜合發(fā)展前100名。這和江蘇省入圍24個(gè)百?gòu)?qiáng)縣相比差距很大，反映了陜西省強(qiáng)縣不多，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力與發(fā)達(dá)省份比還是存在較大的差距。陜西省縣域經(jīng)濟(jì)整體不強(qiáng)，且縣均規(guī)模普遍偏小，2019年陜西省還有將近一半的縣區(qū)GDP不足100億元，縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)全省GDP的貢獻(xiàn)不足一半。陜西省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于東部沿海城市，這正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的體現(xiàn)，這與陜西復(fù)雜的地理位置、相對(duì)落后的基礎(chǔ)設(shè)施以及缺少對(duì)外口岸是密不可分的。全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣主要分布在東部地區(qū)，西部所占份額極少。占我國(guó)國(guó)土面積超過(guò)90%的縣域，對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，具體到陜西省，也是縣域占據(jù)著大部分地域。縣域經(jīng)濟(jì)是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但是陜西縣域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)落后制約了其經(jīng)濟(jì)總量的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差異大

陜西不同區(qū)域在地理環(huán)境、自然資源、歷史基礎(chǔ)和社會(huì)人文等方面存在較大的差距，這在其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)為“陜北兩極分化，關(guān)中相對(duì)穩(wěn)健，陜南相對(duì)較弱”的區(qū)域發(fā)展不平衡態(tài)勢(shì)[1]。2019年，陜南地區(qū)縣域生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于陜北、關(guān)中地區(qū)，不足其60%，陜南與其他兩大區(qū)域的發(fā)展存在較大差別，這反映了陜西不同區(qū)域發(fā)展不平衡且差距較大。即使在同一個(gè)區(qū)域，縣與縣之間發(fā)展也極為不平衡，尤其是陜北，兩極分化最為明顯。近年來(lái)，陜北縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，神木市入圍全國(guó)百?gòu)?qiáng)，2019年成為陜西首個(gè)工業(yè)增加值超千億的縣（市）（2019年神木市GDP達(dá)1362.88億元，其中工業(yè)增加值達(dá)到1050.63億元）。2019年陜西縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十強(qiáng)縣”中，陜北有5個(gè)，關(guān)中有3個(gè)，陜南僅有2個(gè)。但在整體排名后10位中陜北也占將近一半（4個(gè)），榆林市的府谷、神木、靖邊是陜西的前三位，而同屬榆林市的吳堡縣則排在倒數(shù)第五，陜北地區(qū)最發(fā)達(dá)的神木市經(jīng)濟(jì)總量是吳堡縣的50多倍。由此可見(jiàn)，陜西同一區(qū)域中的不同縣（市）發(fā)展也很不平衡，縣與縣之間呈現(xiàn)出很?chē)?yán)重的兩極分化，區(qū)域之間的差距不斷擴(kuò)大。神木市憑借資源優(yōu)勢(shì)迅速發(fā)展，從一個(gè)貧困縣成長(zhǎng)為如今的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市），使全縣居民在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、交通等方面切切實(shí)實(shí)感受到神木經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，民生福祉不斷增進(jìn)。但是交通不便、發(fā)展落后的山區(qū)縣依然是貧困縣?？h域發(fā)展不平衡使全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，制約全省經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，只有大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，才能增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城市化進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，優(yōu)勢(shì)不明顯

2019年，陜西三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為7.7∶46.5∶45.8，呈現(xiàn)出“二三一”的結(jié)構(gòu)類(lèi)型；而全國(guó)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為7∶39∶54，是“三二一”的結(jié)構(gòu)類(lèi)型。與全國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比相比較，陜西省農(nóng)業(yè)占比高于全國(guó)水平0.7個(gè)百分點(diǎn)，而服務(wù)業(yè)的比重偏低，低于全國(guó)水平8.2個(gè)百分點(diǎn)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，有待進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)。陜西縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在類(lèi)似的情況，三個(gè)產(chǎn)業(yè)間的比例關(guān)系失衡，第三產(chǎn)業(yè)所占比例偏低，一、二產(chǎn)業(yè)比重偏高，且產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、效益偏低。陜西省絕大部分縣目前仍是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，處于工業(yè)化初級(jí)階段。縣域經(jīng)濟(jì)普遍基礎(chǔ)薄弱，呈現(xiàn)出典型的農(nóng)業(yè)弱縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣，自我積累、自我發(fā)展能力嚴(yán)重不足[2]。縣級(jí)財(cái)政自給率低，絕大部分縣都需要上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)政支持，才能基本“保吃飯”。缺乏資金使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)，發(fā)展不起來(lái)就會(huì)越來(lái)越窮，形成一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈。省級(jí)強(qiáng)縣大多依靠能源優(yōu)勢(shì)，特別陜北地區(qū)和渭北高原部分縣域，礦產(chǎn)能源業(yè)成為其支柱型產(chǎn)業(yè)，缺乏長(zhǎng)期支撐產(chǎn)業(yè)，隨著不可再生資源的不斷減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和風(fēng)險(xiǎn)較大。其他縣（市）由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性后勁不足[3]。陜西省擁有豐富的資源，但是并沒(méi)有將其轉(zhuǎn)化為其特色，比如農(nóng)業(yè)資源特色多樣，不少產(chǎn)業(yè)已頗具規(guī)模，但競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)鏈條短，具有帶動(dòng)作用的龍頭企業(yè)較少。作為旅游大省，陜西省擁有豐富的縣域自然景觀與人文景觀，但是旅游產(chǎn)品單一，產(chǎn)業(yè)鏈短，縣際之間缺乏協(xié)調(diào)，旅游潛力尚未得到有效開(kāi)發(fā)[4]。

三、陜西省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)策

1.因地制宜

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要因地制宜。不同的縣域要基于自身的縣情，發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)，并不斷做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。要立足資源，依山就勢(shì)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則（旅）游，形成自己的特色產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加快謀劃和推進(jìn)一批支撐性強(qiáng)、帶動(dòng)性大的重點(diǎn)項(xiàng)目，不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。要加強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)建設(shè)，搞好縣城規(guī)劃，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)，從而加快中心鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置。在因地制宜發(fā)展的同時(shí)，要注重利用新媒體，進(jìn)行城市營(yíng)銷(xiāo)，突出自己的特點(diǎn)，提高自己的競(jìng)爭(zhēng)力。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，許多城市都開(kāi)始邁入新的發(fā)展階段。像西安、成都、重慶這樣的大城市，利用新媒體，結(jié)合時(shí)代特征，大力宣傳自己的特色，成了新時(shí)期的“網(wǎng)紅城市”，吸引了眾多的游客，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的大力發(fā)展。一些有自己特色的小城市、縣域也可以學(xué)習(xí)這種方式，通過(guò)重塑品牌，以一種全新的形象出現(xiàn)在大眾視野，從而達(dá)到提升知名度、助推經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的目的。

2.轉(zhuǎn)型升級(jí)

要實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色、可持續(xù)發(fā)展必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。石油、原煤等資源是不可再生的，終有用盡之日，依托煤炭、石油等資源的粗放式發(fā)展并不是一條可持續(xù)發(fā)展的道路。對(duì)于資源依賴型或靠單一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展的縣（市），產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。這就要求縣域在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，要注重生態(tài)的保護(hù)、資源的合理開(kāi)發(fā)利用，不能只局限于當(dāng)下的利益。要改變?cè)瓉?lái)粗放式的發(fā)展模式，進(jìn)而轉(zhuǎn)向能耗低、污染小、更加經(jīng)濟(jì)的集約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，由單一結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)向多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。只有這樣，陜西縣域經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，才能推動(dòng)陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺(tái)階，發(fā)展更加強(qiáng)勁可持續(xù)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高能源利用率不僅是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是人類(lèi)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的需要。一些農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型縣域經(jīng)濟(jì)，比如周至獼猴桃種植基地、眉縣獼猴桃產(chǎn)業(yè)、戶縣葡萄種植產(chǎn)業(yè)、旬邑蘋(píng)果種植產(chǎn)業(yè)，它們主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是農(nóng)業(yè)種植，這種只對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售的傳統(tǒng)果業(yè)發(fā)展，鏈條單一，產(chǎn)品附加值低，經(jīng)濟(jì)效益比較差，且生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，受自然災(zāi)害的影響較大，很難帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；l(fā)展。只有進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從農(nóng)產(chǎn)品種植向農(nóng)產(chǎn)品加工方向發(fā)展，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量品牌、各地的地域形象品牌和企業(yè)商標(biāo)品牌三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成從產(chǎn)到銷(xiāo)一條龍發(fā)展模式，從而提升產(chǎn)品價(jià)值，增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定的發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)不等同于農(nóng)業(yè)，而是功能完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系，涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、分配各環(huán)節(jié)，一、二、三產(chǎn)業(yè)各部門(mén)?？h域經(jīng)濟(jì)具有開(kāi)放性，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)要突破縣級(jí)行政區(qū)劃的約束，在更大的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行資源配置，進(jìn)一步加快“走出去”步伐，獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前發(fā)展比較落后的縣域普遍產(chǎn)業(yè)層級(jí)比較低，只有突破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促使產(chǎn)業(yè)向多元化、生態(tài)化發(fā)展，才能使陜西縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.硬件、人才一起抓

縣域經(jīng)濟(jì)要想發(fā)展好，首先，必須進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因?yàn)橛布前l(fā)展的基礎(chǔ)。其次，多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)主要是缺人、缺錢(qián)、缺技術(shù)，政府應(yīng)該制定優(yōu)待政策，引導(dǎo)人才、資金、技術(shù)等向基層流動(dòng)，以城市資源助力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)互動(dòng)的發(fā)展格局。人作為市場(chǎng)主體，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。發(fā)展越是落后的縣域越是需要引進(jìn)高層次人才，但是由于縣域區(qū)位交通、設(shè)施配套、創(chuàng)新環(huán)境普遍低于城市，導(dǎo)致高端人才引不來(lái)、留不住[5]。政府可以實(shí)行不同地區(qū)人才流動(dòng)的措施，從而帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，可以把政策針對(duì)的對(duì)象放眼到各個(gè)層面的大量的普通人才身上，建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，把職業(yè)農(nóng)民和非職業(yè)農(nóng)民區(qū)分開(kāi)，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)骨干農(nóng)民[6]，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，其發(fā)展強(qiáng)弱關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)的興衰。在國(guó)家政策的大力支持下，陜西縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但是仍然存在一些短時(shí)間內(nèi)無(wú)法消除的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)體量小、發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)等。陜西省在今后的工作中，要把握發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)各市縣特色化發(fā)展，形成明顯的品牌優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)三大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域差異，積極搭上鄉(xiāng)村振興、一帶一路的快車(chē)，大力發(fā)展以人為本的經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)縣大省。