淺談事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點及對策

宗序荷

（江蘇省文化和旅游廳，江蘇 南京 210029）

一、事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作的重要性

黨的十九大報告提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。《意見》對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理作出了總體部署。事業(yè)單位是提供社會公益服務(wù)的主體，預(yù)算績效管理對事業(yè)單位合理調(diào)配資金、規(guī)范預(yù)算支出等工作發(fā)揮著重要意義。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，保證預(yù)算管理工作的貫徹落實。預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理的考核驗證環(huán)節(jié)，能夠有效分析本年度的預(yù)算資金產(chǎn)出效益和項目完成情況，協(xié)助事業(yè)單位完善財政資金管理體系，保證預(yù)算計劃落地。第二，有利于提升預(yù)算資金的使用效率?；陬A(yù)算績效評價結(jié)果，合理編制下一年度的預(yù)算內(nèi)容，將更多的資源投入效益更高的項目中，實現(xiàn)績效與資金支出的有機結(jié)合，不僅能夠減少資金浪費現(xiàn)象，也能夠提升財政資金的使用效益。第三，提高單位管理質(zhì)量。通過預(yù)算績效管理能夠提升財政資金使用的透明度，深化內(nèi)部管理改革，提升社會公眾對單位服務(wù)的滿意度，做具有社會公信度的政府部門［1］。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的難點

（一）對預(yù)算績效管理重視度有待提升

由于事業(yè)單位長期以社會服務(wù)為主要職能，具有鮮明的公益特征，其資金也主要來源于政府預(yù)算，因而，大部分事業(yè)單位受傳統(tǒng)管理模式的影響，對政府依賴度較高，在財政資金使用方面存在管理意識淡薄的問題。單位長期以來形成的“重分配、輕績效”觀念普遍存在；同時，預(yù)算績效管理需要對各職能部門的績效目標、預(yù)算執(zhí)行情況進行考察，需要各業(yè)務(wù)部門與崗位的積極配合，但相關(guān)部門配合度較低，影響了預(yù)算績效管理工作的推進。此外，事業(yè)單位還存在預(yù)算績效全過程管理不足的問題，一些單位缺乏對專項資金的事前評估環(huán)節(jié)，沒有對項目預(yù)算的實施必要性、投入經(jīng)濟性、指標合理性、方案可行性等進行論證評估，無法保證專項資金投入的效益輸出［2］。

（二）預(yù)算績效指標體系建構(gòu)有待完善

預(yù)算績效考核指標是衡量事業(yè)單位財務(wù)管理水平和預(yù)算執(zhí)行效率的標準，是實施全面預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)。隨著《意見》的頒布實施，行政事業(yè)單位通用的績效共性指標已經(jīng)相對完善，但針對不同單位的個性指標還有所欠缺。這種現(xiàn)象因不同事業(yè)單位提供的公益服務(wù)類型差異性大，在評估考核指標內(nèi)容、考評方法使用等方面表現(xiàn)得更加突出。在指標權(quán)重失衡的情況下，績效考核評價結(jié)果并不能真實反映財政資金投入與產(chǎn)出的效益性和合理性；另一方面，指標考核缺乏可操作性，如以文化旅游業(yè)為主的事業(yè)單位，在設(shè)置預(yù)算績效考核指標過程中，長期以旅游業(yè)接待人數(shù)、旅游消費總額等作為評價指標，雖然也設(shè)置了游客滿意度指標，但其相關(guān)數(shù)據(jù)多采用抽樣調(diào)查的方法，無法全面反映單位社會效益和經(jīng)濟效益整體情況，導(dǎo)致預(yù)算績效評價考核不夠全面客觀，存在“兩張皮”現(xiàn)象。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用有待加強

由于大部分事業(yè)單位的預(yù)算績效評價工作實施較晚，在管理層重視度不高、評價反饋機制尚不健全的情況下，很多單位的預(yù)算績效考核結(jié)果并沒有應(yīng)用到下一年度的預(yù)算編制工作中，也沒有發(fā)揮出在資源配置和經(jīng)濟決策中的作用。這是由于事業(yè)單位的預(yù)算績效評價往往由財政部門委托第三方機構(gòu)開展，再由事業(yè)單位依據(jù)評價結(jié)果整改相關(guān)工作，但財政部門對后期整改環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督，無法引起被評價單位的重視；同時，事業(yè)單位的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍存在局限性，既沒有與單位整體績效掛鉤，也沒有與部門或項目負責人的責任掛鉤，僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)的項目審批層面，剛性約束不夠。

三、事業(yè)單位加強預(yù)算績效管理工作的相關(guān)思考

（一）強化預(yù)算績效管理理念

為了順利推進預(yù)算績效管理工作的逐步落實，事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)相關(guān)政策，在《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的指導(dǎo)下，結(jié)合單位實際情況，制定完善的預(yù)算績效管理體系。以單位財政支出作為核心內(nèi)容，確定預(yù)算支出績效的目的、評價主體、評價對象、實施流程、考核范圍、結(jié)果應(yīng)用等基本內(nèi)容；同時，在完善的預(yù)算績效評價管理框架體系下，事業(yè)單位應(yīng)當營造出“凡事必問效，問效必監(jiān)督”的管理氛圍，從政治高度和管理理念方面強化預(yù)算績效管理工作的思想自覺，樹立預(yù)算績效管理的權(quán)威性，調(diào)動單位內(nèi)部各部門和人員主動參與。此外，事業(yè)單位也應(yīng)當基于年度發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務(wù)計劃等，制定可衡量、可實現(xiàn)的預(yù)算績效考核總目標，為預(yù)算績效指標體系建構(gòu)提供指導(dǎo)方向。

（二）健全預(yù)算績效管理工作機制

由于預(yù)算績效管理是針對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核評價，最終目的是提升預(yù)算執(zhí)行效率，因而，事業(yè)單位在開展預(yù)算績效考核工作過程中，也要注意預(yù)算績效管理機制的建構(gòu)。從組織機構(gòu)層面來說，當前大部分事業(yè)單位的預(yù)算績效考評工作往往由財務(wù)部門牽頭主導(dǎo)，而事業(yè)單位的預(yù)算支出內(nèi)容相對復(fù)雜，業(yè)務(wù)涉及范圍也比較廣泛，僅以財務(wù)部門作為主導(dǎo)部門，這種管理形式存在明顯的缺陷。為了糾正這一弊病，事業(yè)單位可以以財務(wù)部門牽頭，其他業(yè)務(wù)部門、人力資源管理部門、行業(yè)專家等成員組成績效考核工作管理機制，有序規(guī)范地開展各項評價工作。其次，落實預(yù)算績效考核工作的責任主體，并將工作內(nèi)容和職能權(quán)限細化到每一個崗位上，要求業(yè)務(wù)部門充分配合財務(wù)部門的工作，對于失效環(huán)節(jié)應(yīng)追究責任到個人。最后，為了加強對內(nèi)部人員的控制，事業(yè)單位還需要縮短預(yù)算績效考核周期，在信息反饋機制健全的基礎(chǔ)上，對預(yù)算單位進行月度、季度和年度考核，并實時監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進度，避免因考核周期過長而造成預(yù)算松弛，影響預(yù)算執(zhí)行成效。

（三）完善預(yù)算績效指標評價體系

對于事業(yè)單位來說，要想開展預(yù)算績效考核工作，建構(gòu)科學(xué)合理的評價指標是十分必要的。與此同時，事業(yè)單位應(yīng)充分考慮自身業(yè)務(wù)活動和預(yù)算支出與其他營利性單位存在的差異性，設(shè)置個性化的預(yù)算績效指標，凸顯自身特色。事業(yè)單位首先應(yīng)確定預(yù)算績效考核工作的范圍、原則以及具體對象，再結(jié)合實際情況建立指標。第一，從單位的項目支出入手，以各職能部門的年度重點工作任務(wù)、社會效益特征突出的項目為主要考評對象，并依據(jù)項目差異化設(shè)置績效考核指標，保證指標設(shè)置與項目的直接關(guān)聯(lián)性。第二，指標體系建構(gòu)應(yīng)當以定量指標為主、定性指標為輔，對于預(yù)算支出成效、社會影響程度等難以量化的指標，采用定性形式發(fā)揮衡量價值，并依據(jù)實際情況采取分層次評價的方式，增強預(yù)算績效評價工作的可操作性。第三，相關(guān)政府部門應(yīng)當依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，針對不同行業(yè)、部門以及績效考評項目制定共性考評指標，并對不同年度的考評結(jié)果進行縱向和橫向?qū)Ρ?，既要發(fā)揮績效考核指標的相對穩(wěn)定性，也要保證考核結(jié)果的應(yīng)用性。

（四）強化績效考核結(jié)果應(yīng)用

針對預(yù)算績效考核評價結(jié)果，一方面，事業(yè)單位要將預(yù)算資金配置與預(yù)算績效考核結(jié)果直接掛鉤，由財政部門和單位管理層人員共同主導(dǎo)，依據(jù)每一年度的考評結(jié)果合理安排年度預(yù)算資金配置工作。對于一些預(yù)算執(zhí)行較差的部門，應(yīng)當適當縮減資金分配數(shù)額，將有限的預(yù)算用到事業(yè)發(fā)展更需要的地方，從而有效調(diào)整年度預(yù)算編制結(jié)構(gòu)。另一方面，健全預(yù)算績效管理整改機制，對預(yù)算考評過程中發(fā)現(xiàn)的制度、管理等方面存在的問題，要及時制定切實可行的改進措施，不斷推動問題的解決，形成完善的預(yù)算管理閉環(huán)。同時，對預(yù)算績效考核多次不達標的項目或部門負責人應(yīng)啟動問責程序，按規(guī)定追究責任，釋放“失責必問責”的強烈信號。

（五）重視預(yù)算績效管理培訓(xùn)

預(yù)算績效管理工作作為單位預(yù)算的重要組成部分，與單位各項事業(yè)的發(fā)展緊密相關(guān)，不僅需要財務(wù)人員的努力，更需要具體業(yè)務(wù)部門的積極配合。針對預(yù)算績效管理的培訓(xùn)不能僅僅針對財務(wù)人員，還要加強事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門相關(guān)工作人員的培訓(xùn)。單位內(nèi)部要組織開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)，幫助業(yè)務(wù)部門工作人員深刻領(lǐng)會財政部門對預(yù)算績效管理的政策制度要求。通過財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門共同努力，切實提高預(yù)算績效指標設(shè)置的科學(xué)性與合理性，精準地反映財政資金保障事業(yè)發(fā)展的有效性。

四、結(jié)語

對于事業(yè)單位來說，加強預(yù)算績效管理工作既是政策導(dǎo)向的結(jié)果，也是單位提升預(yù)算執(zhí)行率的有效方式。因而，事業(yè)單位應(yīng)從管理理念轉(zhuǎn)變、考核指標設(shè)置、考核體系完善、強化考核結(jié)果應(yīng)用以及重視績效管理培訓(xùn)等方面入手，有效促進事業(yè)單位逐步健全預(yù)算績效管理體系。