論檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度*

萬 毅

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的審判管轄制度即地域管轄和級(jí)別管轄，在總體上呈現(xiàn)出“兩個(gè)一致”特點(diǎn)：一是檢、法一致。刑事審判管轄制度，本質(zhì)上乃確定刑事案件在橫向上之地域及縱向上之級(jí)別究竟該由何地、何級(jí)法院行使審判權(quán)之制度安排。因而，刑事訴訟法在立法技術(shù)上采取的是“倒推法”，即，刑事訴訟法僅規(guī)定法院之管轄權(quán)限，并以此為基準(zhǔn)鎖定審前階段行使批捕權(quán)和審查起訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)以及行使偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)之管轄權(quán)限。加上《人民檢察院組織法》確立的檢、法對(duì)等設(shè)置原則，使得我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的地域和級(jí)別管轄權(quán)限與法院完全一致；二是案件管轄與行政區(qū)劃一致。由于我國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)是按照行政區(qū)劃來設(shè)置的，檢察機(jī)關(guān)的司法轄區(qū)與政府行政區(qū)劃高度重合，因而，檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別管轄與地域管轄均與行政區(qū)劃保持一致。但是，上述特點(diǎn)近年來開始有所改變：一是以未成年人犯罪案件的指定管轄為契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)開始嘗試對(duì)特定類型的案件實(shí)行集中管轄；二是自中共十八屆三中全會(huì)提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的改革目標(biāo)以來，“兩高”先后啟動(dòng)了建立跨行政區(qū)劃法院和跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的改革試點(diǎn)。從檢察機(jī)關(guān)改革試點(diǎn)的情況來看，目前采取的方案是將之前作為專門檢察院的鐵路運(yùn)輸檢察院改造為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，進(jìn)而對(duì)特定類型的案件實(shí)行集中管轄。例如，上海市人民檢察院就將上海市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院改造為上海市人民檢察院第三分院，并集中管轄八類案件。(1)王治國(guó)、戴佳、林中明：《上海設(shè)立全國(guó)首個(gè)跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院》，《檢察日?qǐng)?bào)》2014年12月29日。實(shí)際上，無論是針對(duì)未成年人犯罪案件實(shí)行集中管轄，還是建立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院對(duì)特定類型案件實(shí)行集中管轄，這種由某一檢察院集中管轄特定類型案件的模式，已經(jīng)突破了傳統(tǒng)刑事訴訟法所奉行的級(jí)別管轄和地域管轄原則，從而使得理論上和實(shí)務(wù)中對(duì)于這種集中管轄制度的合法性和合理性一直存有較大爭(zhēng)議。如果說之前因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)實(shí)行集中管轄的案件類型較少、覆蓋面不寬，基本局限于未成年人犯罪案件，因而理論上的質(zhì)疑之聲尚且不大，但隨著近年來跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)立以及檢察機(jī)關(guān)集中管轄的案件范圍陸續(xù)擴(kuò)大到金融犯罪、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪、環(huán)資犯罪等，對(duì)這一制度實(shí)踐的質(zhì)疑和批評(píng)之聲也變得越來越大。然而，縱觀學(xué)界現(xiàn)有的研究成果，無論是支持抑或反對(duì)的觀點(diǎn)，似乎都僅僅聚焦于該制度的法理正當(dāng)性或者實(shí)踐合理性，簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)其中一個(gè)方面的價(jià)值，而缺乏對(duì)該制度在法律定位上的準(zhǔn)確把握。正基于此，本文嘗試梳理檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度的由來、現(xiàn)狀及存在的問題，并從法理層面澄清集中管轄制度的法律定位，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)解決檢察機(jī)關(guān)集中管轄在實(shí)踐運(yùn)行中遭遇的各種問題。

一、檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度之現(xiàn)狀檢視

根據(jù)檢察機(jī)關(guān)集中管轄的案件類型的多少，可以將當(dāng)前實(shí)踐中運(yùn)行的集中管轄制度分為兩種類型：

第一種是單一類型的集中管轄。即，該檢察機(jī)關(guān)僅針對(duì)某一類案件實(shí)行集中管轄。目前來看主要是未成年人刑事犯罪案件，至于具體管轄的地域范圍，則可能完全覆蓋某一行政區(qū)劃，也可能是部分覆蓋，隨意性較大。例如，2014年江西省鷹潭市在月湖區(qū)檢察院設(shè)立未成年人檢察室，授權(quán)月湖區(qū)檢察院對(duì)鷹潭市的所有未成年人刑事案件進(jìn)行集中管轄，由月湖區(qū)檢察院統(tǒng)一向月湖區(qū)法院起訴。(2)翟云蘭：《試點(diǎn)集中管轄，效果1>3》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年6月10日。這是行政區(qū)劃全覆蓋的典型，即由月湖區(qū)檢察院集中管轄整個(gè)鷹潭市各個(gè)區(qū)縣的未成年犯罪案件。再者如江蘇省鎮(zhèn)江市，“由京口區(qū)檢察院集中管轄丹徒、京口、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)的涉及未成年人刑事檢察案件”。(3)參見江蘇省鎮(zhèn)江市人民法院、人民檢察院和公安局于2017年7月12日聯(lián)合簽署的《關(guān)于確定丹徒、京口、開發(fā)區(qū)涉及未成年人刑事案件集中管轄的通知》。顯然，這種做法屬于部分覆蓋。近些年，隨著自由貿(mào)易區(qū)的創(chuàng)設(shè)，部分市級(jí)檢察機(jī)關(guān)也在積極探索新的自由貿(mào)易區(qū)檢察院集中管轄的工作模式，檢察機(jī)關(guān)集中管轄的案件類型呈現(xiàn)擴(kuò)張之勢(shì)。

第二種是復(fù)合類型的集中管轄。即，該檢察機(jī)關(guān)針對(duì)多種類型案件實(shí)行集中管轄。目前依托鐵路運(yùn)輸檢察院改造而來的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院便屬于該類型。之所以改革初期即選定將鐵路運(yùn)輸檢察院作為設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的原型和基礎(chǔ)，一是因?yàn)殍F路檢察院的設(shè)置原本就沒有對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃，因此，其本身就具有跨行政區(qū)劃的特性，天然適合被改造為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；二是因?yàn)殍F路檢察院辦案量不飽和，“涉鐵案件逐年大量萎縮，導(dǎo)致鐵檢辦案司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)”，(4)徐向春：《鐵路運(yùn)輸檢察體制改革》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。因此，在傳統(tǒng)涉鐵路案件之外，讓其集中管轄特定類型的案件，可以提升鐵路運(yùn)輸檢察院作為制度資源的利用率。

作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其集中管轄的案件類型往往以“必要性”為前提，所謂必要性，即根據(jù)案件情況確實(shí)有實(shí)行跨地區(qū)辦案的必要。對(duì)所謂必要性的認(rèn)識(shí)和理解不同，各地的具體規(guī)定又略有不同，由此導(dǎo)致跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的受案范圍并不完全一致。以上海市檢察院第三分院為例，該院依托原上海市檢察院鐵路運(yùn)輸分院而設(shè)立，管轄的案件類型為：上海市第三中級(jí)人民法院審理的跨地區(qū)重大民商事訴訟案件；上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院審理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟案件；上海市海事法院審理的海事訴訟案件；上級(jí)人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件；跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件；民航、水運(yùn)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事案件；海關(guān)所屬偵查機(jī)關(guān)偵查的刑事案件；上級(jí)人民檢察院指定管轄的其他重大案件。

由此可見，單一類型的集中管轄往往系基于專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，而復(fù)合類型的集中管轄則以“必要性”為前提。當(dāng)然，上述類型區(qū)分只是相對(duì)的，實(shí)際上，隨著檢察機(jī)關(guān)辦案專業(yè)化要求的提升，更多類型的案件實(shí)行集中管轄已成必然。因而，未來必定會(huì)有更多的檢察機(jī)關(guān)由單一類型的集中管轄走向復(fù)合類型的集中管轄。此外，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院亦并非都實(shí)行復(fù)合類型的集中管轄，也有實(shí)行單一類型集中管轄的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。以鄭州市鐵路運(yùn)輸檢察院分院為例，該院集中管轄的案件就頗為單一且更具特色。經(jīng)河南省檢察院指定管轄，鄭州市鐵路運(yùn)輸檢察院分院集中管轄黃河流經(jīng)鄭州段的環(huán)境資源案件，因其集中管轄環(huán)境資源類案件，如果參照各級(jí)法院近年來成立的環(huán)資法庭，將其稱之為“環(huán)資檢察院”亦未嘗不可。

從歷史和現(xiàn)實(shí)角度觀察，集中管轄在司法實(shí)務(wù)中的應(yīng)運(yùn)而生，有著廣泛的實(shí)務(wù)需求背景和深刻的體制原因：

其一，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行集中管轄的目的是為了破除地方行政干預(yù)。訴訟法上設(shè)置管轄制度之目的，在于以事前確定辦案權(quán)及辦案機(jī)關(guān)的方式來實(shí)現(xiàn)案件辦理程序的公正性。但如前所述，我國(guó)司法轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，而司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物長(zhǎng)期由地方行政機(jī)關(guān)主管，因而實(shí)務(wù)中司法機(jī)關(guān)辦案難免受到地方行政機(jī)關(guān)的各種影響，難以保證辦案程序和結(jié)果的公正性?；诖?，在司法機(jī)關(guān)的辦案過程受到干預(yù)甚至可能影響司法公正時(shí)，就有必要突破普通管轄規(guī)則而構(gòu)建跨行政區(qū)劃的辦案機(jī)制，而集中管轄正是實(shí)現(xiàn)和構(gòu)建跨行政區(qū)劃辦案機(jī)制的重要手段，因?yàn)椋挥袑?shí)行集中管轄，才能讓部分檢察機(jī)關(guān)突破原有轄區(qū)而將其管轄權(quán)限延伸到其他行政區(qū)劃內(nèi)發(fā)生的同類案件，如此方能在事實(shí)上形成跨行政區(qū)劃辦案的機(jī)制。以環(huán)境污染案件的辦理為例，環(huán)境污染案件大多具有跨區(qū)域性的特征，尤其是在河流環(huán)境污染案件中，“上游排污、下游污染”是常態(tài)。此外，環(huán)境污染案件的行為主體多為公司、企業(yè)等社會(huì)組織，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的影響，這使得“以GDP為核心的政績(jī)觀不可避免地將部分已經(jīng)構(gòu)成犯罪的行為納入地方保護(hù)的范圍”。(5)門植淵、門洪訓(xùn)：《跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦案機(jī)制研究——以辦理破壞環(huán)境資源刑事案件為切入點(diǎn)》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集》，中國(guó)檢察出版社2016年版，第335頁。在辦理此類案件時(shí)，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)可能面臨著兩個(gè)方面的難題：“第一，地方保護(hù)傾向十分明顯，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)易受干擾；第二，政出多門，九龍治水，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)有心無力?！?6)孫全喜：《跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察機(jī)制研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。所以，類似案件由檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃受理和辦理有一定的必要性，而對(duì)該類案件實(shí)行集中管轄正是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃辦案的重要手段和方式。

其二，集中管轄可以整合訴訟資源，提升檢察機(jī)關(guān)專業(yè)化辦案程度。在實(shí)行集中管轄的部分案件類型中，有的具有跨地域性的特征，例如河流環(huán)境污染案件，流域內(nèi)的檢察院往往都有管轄權(quán)，極易發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議以及遇到難題時(shí)的相互推諉。故而，對(duì)該類案件實(shí)行集中管轄，可以有效避免管轄權(quán)分散可能產(chǎn)生的分歧與爭(zhēng)議，從而整合檢察資源，提高訴訟效率。同時(shí)，對(duì)部分案件實(shí)行集中管轄，也是為了提升檢察機(jī)關(guān)自身的專業(yè)化辦案水平。最高人民檢察院《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》明確提出檢察官要 “著力培育各項(xiàng)專業(yè)能力，加強(qiáng)對(duì)辦理互聯(lián)網(wǎng)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等新領(lǐng)域、新類型案件的培訓(xùn)”。例如，由于環(huán)境污染破壞案件本身具有專業(yè)化和復(fù)合性等特點(diǎn)，實(shí)踐中普遍存在著取證與舉證難度大的問題，在這種背景下，對(duì)環(huán)境污染案件實(shí)行集中管轄，由部分檢察官相對(duì)固定地辦理該類案件，長(zhǎng)此以往，可以顯著提升這些檢察官在該業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的證據(jù)收集、審查和法律適用的能力，提高該類案件的辦案質(zhì)效。實(shí)際上，考察檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度的歷史發(fā)展，最初之所以提倡對(duì)未成年人犯罪案件實(shí)行集中管轄，目的和初衷正是保證該類案件辦理的專業(yè)化水準(zhǔn)、提高辦案質(zhì)量和效率。

由上述分析可見，檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度創(chuàng)設(shè)的初衷和目的存在著比較明顯的邏輯分野，即，單一類型集中管轄在實(shí)踐中出現(xiàn)主要是基于辦案專業(yè)化的要求和考慮，往往是因?yàn)槟骋粰z察院在長(zhǎng)期辦理特定類型的案件中積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人員，因而由其集中管轄該類案件可以提升辦案質(zhì)效；而復(fù)合類型集中管轄(主要是跨行政區(qū)劃?rùn)z察院)的出現(xiàn)，則是基于破除地方行政干預(yù)、確保司法公正的考量。但是上述兩個(gè)目的在實(shí)踐中并不矛盾，甚至是相互促進(jìn)的，以跨行政區(qū)劃?rùn)z察院為例，雖然最初創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的目的主要是破除地方行政干預(yù)，但在長(zhǎng)期集中管轄特定類型案件的過程中，該院也會(huì)積累辦案經(jīng)驗(yàn)和人員，逐漸提升辦理該類案件的專業(yè)能力，提高辦理該類案件的質(zhì)效。

二、檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度合理性與合法性分析

客觀地評(píng)價(jià)，檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度在實(shí)踐運(yùn)行中對(duì)于提升辦案質(zhì)效確實(shí)成效顯著，但并不能據(jù)此否認(rèn)該制度在法理和實(shí)踐層面存在的問題。目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于集中管轄制度的認(rèn)識(shí)和爭(zhēng)論，存在著一些誤區(qū)，實(shí)有必要予以澄清。

(一)技術(shù)層面的合理性問題

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行集中管轄制度，賴以存在的法理基礎(chǔ)是檢察一體原則。根據(jù)檢察一體原則，檢察機(jī)關(guān)被視為一個(gè)上命下從、上下一體的整體，表現(xiàn)在檢察權(quán)的運(yùn)行上就是：一方面上級(jí)檢察長(zhǎng)對(duì)下級(jí)檢察官承辦的案件享有指揮、監(jiān)督權(quán)，另一方面上級(jí)檢察長(zhǎng)可以對(duì)下級(jí)檢察官承辦的案件行使職務(wù)收取或移轉(zhuǎn)權(quán)，從而替代或更換案件承辦主體。最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第22條明確規(guī)定上級(jí)檢察院可以指定下級(jí)檢察院集中管轄特定類型案件。這種指定管轄權(quán)限被視為上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院行使指揮權(quán)的一種方式，下級(jí)檢察院亦因此取得了對(duì)特定案件的集中管轄權(quán)。

但問題在于，最高檢的司法解釋并未明確上級(jí)院指定下級(jí)院集中管轄的基本原則和具體內(nèi)容，尤其是適用范圍。雖然目前實(shí)踐中部分地方檢察機(jī)關(guān)通過內(nèi)部規(guī)范性文件、公檢法聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要等方式對(duì)檢察機(jī)關(guān)集中管轄的范圍作出了一些規(guī)定，但具體范圍仍然不夠明確。實(shí)務(wù)中，在具體案件發(fā)生后需要集中管轄時(shí)，往往采取“一案一指定”的做法。以北京市人民檢察院第四分院為例，根據(jù)《北京市人民檢察院第四分院案件管轄的規(guī)定(暫行)》的規(guī)定，在原來的鐵路運(yùn)輸檢察院管轄范圍之外，增加了下列案件：跨地區(qū)的重大職務(wù)犯罪、重大民商事監(jiān)督案件、中級(jí)人民法院所管轄的環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品刑事案件以及北京市檢察院指定的其他案件。這幾類特殊案件實(shí)行集中管轄的前提是案情應(yīng)當(dāng)達(dá)到“重大”的程度。如此一來，某一案件是否屬于北京市人民檢察院第四分院管轄，首先需要判斷其是否“跨地區(qū)”或“重大”，但對(duì)于究竟何為“跨地區(qū)”“重大”，無具體明確的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中則只能由作為上級(jí)院的北京市人民檢察院來判斷、裁量，并經(jīng)由“一案一指定”的方式和程序交由北京市人民檢察院第四分院管轄。(7)劉鈺、嚴(yán)澤岷：《我國(guó)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改革對(duì)策研究》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。

然而，實(shí)務(wù)中的這種個(gè)案審批式操作模式可能會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的辦案機(jī)制造成一定的沖擊，主要表現(xiàn)為：

一是可能降低訴訟效率。當(dāng)實(shí)踐中的個(gè)案發(fā)生時(shí)，是由犯罪地公安機(jī)關(guān)先行立案?jìng)刹?，待偵查終結(jié)后再將案件移送同級(jí)人民檢察院即犯罪地人民檢察院審查起訴；犯罪地人民檢察院在審查起訴中發(fā)現(xiàn)該案可能屬于集中管轄的案件類型的，再由犯罪地檢察院向上一級(jí)檢察院報(bào)告該案情況；上一級(jí)人民檢察院經(jīng)研究，認(rèn)為案件當(dāng)屬北京市人民檢察院第四分院集中管轄的，則通過指定管轄的方式指令犯罪地人民檢察院將該案移送北京市人民檢察院第四分院。由上述案件流程可知，這種個(gè)案審批式操作模式充斥著多方機(jī)構(gòu)之間的匯報(bào)、請(qǐng)示、研究、批準(zhǔn)、移轉(zhuǎn)等繁瑣環(huán)節(jié)，這些繁瑣的程序環(huán)節(jié)，在實(shí)務(wù)操作中大大降低辦案效率，從而與集中管轄制度提高辦案效率的初衷相悖。

二是可能導(dǎo)致捕、訴分離。2019年最高人民檢察院以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)推動(dòng)了檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制向捕、訴合一制回歸。據(jù)此，對(duì)同一刑事案件的批捕、公訴及相關(guān)訴訟監(jiān)督職能原則上應(yīng)當(dāng)由同一檢察院內(nèi)的同一檢察官負(fù)責(zé)。然而，檢察機(jī)關(guān)集中管轄在實(shí)踐中采用的個(gè)案審批式操作模式卻可能導(dǎo)致案件在審前階段出現(xiàn)捕、訴分離的情況。這是因?yàn)?，?dāng)前各個(gè)地方所采行的集中管轄制都依賴于指定管轄來實(shí)施，而上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指定管轄，往往發(fā)生在審查起訴階段，這就可能出現(xiàn)審查批捕階段仍由犯罪地檢察機(jī)關(guān)行使批捕權(quán)，到了審查起訴環(huán)節(jié)才根據(jù)上級(jí)院的指定管轄指令將案件移送指定檢察院集中管轄的情況。顯然，實(shí)踐中這種“分段負(fù)責(zé)、酌情指定”的操作模式，必然造成該案辦理過程中的捕、訴分離問題。

三是減損檢察權(quán)整體運(yùn)行的質(zhì)效。實(shí)踐中的這種個(gè)案審批式操作模式，不僅導(dǎo)致捕、訴人員的分離，還容易割裂檢察權(quán)的整體運(yùn)行機(jī)制，減損其運(yùn)行質(zhì)效。這是因?yàn)?，案件移送指定檢察院管轄后，一旦發(fā)生需要退回補(bǔ)充偵查等程序回流的情況，就會(huì)遭遇程序上的障礙，原因在于：被指定管轄的檢察院并不能直接對(duì)應(yīng)、銜接該案的偵查機(jī)關(guān)，而只能通過原檢察院來對(duì)公安機(jī)關(guān)行使相應(yīng)的訴訟職權(quán)，這就導(dǎo)致該案件的訴訟職權(quán)實(shí)際上分割成由兩個(gè)檢察院分別行使，在程序回流中必然相互牽扯、銜接不暢，勢(shì)必影響檢察權(quán)整體運(yùn)行的質(zhì)效，一旦出現(xiàn)錯(cuò)案，也容易因?yàn)闄?quán)責(zé)不統(tǒng)一而影響責(zé)任判斷和追究。

或許正因?yàn)橐庾R(shí)到可能產(chǎn)生上述問題，最高人民檢察院在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第22條第二款中明確規(guī)定：“對(duì)前款案件的審查起訴指定管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的人民法院協(xié)商一致。對(duì)前款第三項(xiàng)案件的審查逮捕指定管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)協(xié)商一致?！憋@然，最高人民檢察院在此試圖通過前置與法院和公安機(jī)關(guān)的協(xié)商程序，來解決個(gè)案審批式操作模式在實(shí)踐中可能導(dǎo)致的捕、訴分離問題，變“個(gè)案指定管轄”為“類案集中管轄”。但問題在于：一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部個(gè)案審批制的弊端仍然難以克服，因?yàn)?，?duì)于某一案件究竟是否屬于集中管轄的對(duì)象和范圍，例如是否“跨地區(qū)”或“重大”，并無法經(jīng)由與法院或公安機(jī)關(guān)的協(xié)商一致即可獲得解決，仍然需要依循檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部請(qǐng)示、匯報(bào)、審批的程序流轉(zhuǎn)；另一方面，從實(shí)踐中的做法來看，審查逮捕的類案指定管轄，即使與相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)協(xié)商達(dá)成一致意見，但公安機(jī)關(guān)在偵查環(huán)節(jié)并不能做到對(duì)該類案件也實(shí)行集中管轄，仍然是由不同的公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹螅僖扑椭付z察院審查批捕以及審查起訴。如前所述，一旦發(fā)生需要退回補(bǔ)充偵查等程序回流情形，就可能遭遇程序障礙而銜接不暢，進(jìn)而影響檢察權(quán)運(yùn)行的整體質(zhì)效。

(二)制度層面的合法性問題

當(dāng)然，法理上對(duì)于檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度的最大爭(zhēng)議，可能還是來自于其對(duì)傳統(tǒng)法定法官原則所造成的沖擊。所謂法定法官原則，是指“何等案件由何位法官承辦之問題，必須事先以抽象的、一般的法律明定，不能等待具體的個(gè)案發(fā)生后才委諸個(gè)別處理，否則，司法行政只要控制少數(shù)的法官，再令其承辦重要敏感案件，則法官獨(dú)立性原則也成空談?！?8)林鈺雄：《刑事訴訟法》(上冊(cè))，(中國(guó)臺(tái)灣)元照出版有限公司2015年版，第111頁。在當(dāng)今主要法治國(guó)家，法定法官原則已經(jīng)被公認(rèn)為是“公正審判”原則的必要內(nèi)容和必備標(biāo)準(zhǔn)，并受到普遍的尊重與遵循。為了貫徹和落實(shí)法定法官原則，各主要法治國(guó)家的刑事訴訟法紛紛設(shè)定了嚴(yán)格而具體的司法管轄制度，以期通過事先確定法院及法官審判權(quán)的方式，彰顯司法的形式公正性。

然而，檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度施行，卻可能對(duì)法定法官原則造成直接沖擊，原因在于，雖然從表面上看《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第22條通過所謂“類案指定管轄”的方式解決了檢察集中管轄制度的合法性問題，但實(shí)際上，其一，該條款實(shí)為最高檢制定的司法解釋而非立法，規(guī)范依據(jù)的效力位階明顯不足；其二，訴訟法上的指定管轄，實(shí)為立法上為解決實(shí)務(wù)中管轄權(quán)沖突或爭(zhēng)議所預(yù)留之制度空間，系普通(地域或級(jí)別)管轄制度之例外，所針對(duì)者應(yīng)為實(shí)務(wù)中管轄權(quán)有沖突或爭(zhēng)議的個(gè)案。在這個(gè)意義上，指定管轄只能針對(duì)個(gè)案進(jìn)行，而所謂的“類案指定管轄”卻突破了上述原則，其合法性殊值質(zhì)疑和檢討；其三，法定法官原則在訴訟法上的重要體現(xiàn)，就在于規(guī)范層面上設(shè)定嚴(yán)格的級(jí)別與地域管轄制度，即以審級(jí)和地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)來分配法院的審判權(quán)。但集中管轄制度的實(shí)施卻要求以案件類型為標(biāo)準(zhǔn)來分配審判權(quán)，這就使得集中管轄制度與法定法官原則之間必然存在著一定的緊張關(guān)系。理論界有觀點(diǎn)正是根據(jù)上述事由完全否定了集中管轄制度的合法性。(9)謝小劍：《法定法官原則：我國(guó)管轄制度改革的新視角》，《法律科學(xué)》2011年第6期。那么，對(duì)于這一問題究竟該如何認(rèn)識(shí)呢？

筆者認(rèn)為，第一，集中管轄制度并不違反法定法官原則。集中管轄制度雖然與現(xiàn)行訴訟法上的普通管轄制度相沖突，但并不違反法定法官原則，這是因?yàn)?，法定法官原則的精神和核心是制定明確的規(guī)則以事先分配司法權(quán)，避免在案發(fā)后再因人分案或因案擇人；而集中管轄作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，雖然在分配司法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)上與普通管轄制度有區(qū)別，但同樣是以明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來事先分配司法權(quán)的，并不會(huì)出現(xiàn)因人分案或因案擇人的問題。例如，根據(jù)《北京市人民檢察院第四分院案件管轄的規(guī)定(暫行)》的規(guī)定，跨地區(qū)的重大職務(wù)犯罪、重大民商事監(jiān)督案件、中級(jí)人民法院所管轄的環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品刑事案件以及北京市檢察院指定的其他案件，均屬于北京市人民檢察院第四分院的管轄范圍。實(shí)務(wù)中北京市人民檢察院第四分院只能根據(jù)該事先確立的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)決定是否能夠管轄案件。換言之，集中管轄制度的案件管轄范圍和標(biāo)準(zhǔn)，仍然是事先確立的、統(tǒng)一的、規(guī)范化的。因此，集中管轄制度與法定法官原則的精神并不沖突、更不矛盾。

第二，集中管轄制度所強(qiáng)調(diào)的以案件類型為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行案件管轄的觀點(diǎn)，其實(shí)更接近或類似于組織法上的專門法院及專門檢察院，因?yàn)?，普通法院及檢察院與專門法院及檢察院的區(qū)別，并不在于組織構(gòu)造或者程序流程的不同，而恰恰在于案件管轄范圍——普通法院及檢察院負(fù)責(zé)管轄的是普通刑事、民事和行政案件；而所謂專門法院及檢察院負(fù)責(zé)管轄的則是特定類型的案件，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院僅審理知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件，軍事法院及檢察院管轄的是現(xiàn)役軍人犯罪的案件以及法定的民事案件，等等。因此，普通法院及檢察院與專門法院及檢察院之間，實(shí)為普通與特別、一般與例外之關(guān)系。亦因此，從本質(zhì)上而言，集中管轄制度，在價(jià)值和技術(shù)層面所堅(jiān)持和倡導(dǎo)的，乃是一種特殊的專門管轄制度，是普通管轄制度之例外。從這個(gè)角度講，將集中管轄制度與普通法院及檢察院所遵循的管轄制度相提并論，本身就是不恰當(dāng)?shù)?，若再以集中管轄制度違背普通管轄制度為由來否定集中管轄制度的合法性，就更不妥當(dāng)。因而，與其反復(fù)追問集中管轄制度是否會(huì)與法定法官原則和訴訟法上的普通管轄制度相沖突，不如追問在普通管轄制度之外另行創(chuàng)設(shè)集中管轄這種專門管轄制度是否有其獨(dú)特價(jià)值？而對(duì)于這一問題，前文關(guān)于檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度在實(shí)務(wù)中應(yīng)運(yùn)而生的原因部分的論述，其實(shí)已經(jīng)給出了肯定的答案。

三、檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度的改革完善與未來走向

經(jīng)由前文分析，我們澄清了檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度的合法性爭(zhēng)議，集中管轄與法定法官原則之間并不矛盾，同時(shí)提出了集中管轄制度應(yīng)當(dāng)歸屬于專門管轄制度的觀點(diǎn)。其實(shí)，如果這一觀點(diǎn)能夠成立，則圍繞集中管轄制度產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議和問題，都可以得到順利解決。所以，現(xiàn)在的核心問題是，集中管轄制度究竟是不是一種專門管轄制度？

所謂專門管轄，系與普通管轄相對(duì)應(yīng)，按照主流刑事訴訟理論的觀點(diǎn)，是指“各種專門人民法院在第一審刑事案件受理范圍上的權(quán)限劃分。它解決的是哪些刑事案件應(yīng)當(dāng)由哪些專門人民法院審判的問題”。(10)樊崇義主編：《刑事訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第161頁。而之所以設(shè)置專門人民法院行使刑事案件管轄權(quán)，原因在于有些案件與某些類型的專門業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系，涉及的專門性問題較多，交由普通人民法院審判有一定的困難和不便。專門人民法院不是像普通法院系統(tǒng)那樣按照行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置的，而是按照各種專門業(yè)務(wù)的需要建立起來的審判機(jī)關(guān)。目前我國(guó)的專門人民法院主要是軍事法院和海事法院。(11)樊崇義主編：《刑事訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第161頁。上述觀點(diǎn)雖然主要是從法院角度展開論述的，但根據(jù)組織法上的法、檢對(duì)等設(shè)置原則，在刑事領(lǐng)域有專門法院就有專門檢察院，就如同有軍事法院就有軍事檢察院一樣。按照上述邏輯，專門管轄與普通管轄之間區(qū)分的重要標(biāo)準(zhǔn)，就是專門管轄所針對(duì)者系涉及專門業(yè)務(wù)的案件，即特定類型的案件。換言之，專門管轄不是以行政區(qū)劃而是以各種專門業(yè)務(wù)來作為分配管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。而如前所述，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的集中管轄制度，本身也是以案件類型為標(biāo)準(zhǔn)來分配管轄權(quán)的，與專門管轄制度的宗旨和精神完全一致。因此，筆者認(rèn)為，集中管轄制度的實(shí)質(zhì)，就是一種專門管轄制度。

但是，按照我國(guó)的理論和實(shí)踐，專門管轄只能由專門法院或?qū)ｉT檢察院來對(duì)特定類型案件行使管轄權(quán)，且僅行使該類案件的管轄權(quán)，而不再管轄普通刑事案件。但在檢察機(jī)關(guān)集中管轄的實(shí)踐中，作為跨行政區(qū)劃的鐵路運(yùn)輸檢察院尚且可稱之為專門檢察院，但對(duì)未成年人犯罪案件、金融犯罪案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件等行使集中管轄權(quán)的都是普通檢察院，且除了上述專門案件之外，還對(duì)普通刑事案件行使管轄權(quán)。因此，如果嚴(yán)格按照專門檢察院方能行使專門管轄權(quán)的制度邏輯，集中管轄最多只能稱為“半”專門管轄。顯然，實(shí)踐與理論之間在此發(fā)生了沖突、矛盾，那么，對(duì)于這一矛盾該如何認(rèn)識(shí)和解決呢？

對(duì)此，筆者認(rèn)為，必須用歷史和發(fā)展的眼光來看待和解決這一問題。實(shí)際上，不僅我國(guó)，包括現(xiàn)代刑事訴訟法起源地的法、德等國(guó)，其刑事審判管轄制度，都是在近現(xiàn)代社會(huì)這一特定歷史時(shí)代和社會(huì)背景下產(chǎn)生的。雖然在近現(xiàn)代社會(huì)，隨著自然科技的進(jìn)步，交通和通訊工具已經(jīng)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但與當(dāng)代信息社會(huì)相比，仍然存在著較大差距。正因?yàn)楫?dāng)時(shí)交通和通訊工具的方式和能力有限，人與人之間聯(lián)系不便，加上偵查機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能力受到當(dāng)時(shí)科技手段水平的限制，因此，刑事案件的管轄尤其是地域管轄無一例外均強(qiáng)調(diào)以犯罪行為地管轄為原則。這是因?yàn)?，其一，近現(xiàn)代社會(huì)雖然極大地解放了生產(chǎn)力，但與當(dāng)代相比，整個(gè)社會(huì)的人口流動(dòng)性并不高，犯罪仍然多發(fā)生在熟人之間，而犯罪行為地往往也是被告人所在地和被害人所在地，在這種情況下，由犯罪行為地司法機(jī)關(guān)管轄案件，便于被告人應(yīng)訴以及證人、被害人參與訴訟；其二，犯罪行為地往往又是犯罪現(xiàn)場(chǎng)所在地，而犯罪現(xiàn)場(chǎng)作為犯罪行為人實(shí)施犯罪的地點(diǎn)，證據(jù)相對(duì)集中，在偵查機(jī)關(guān)調(diào)查取證能力有限的情況下，犯罪現(xiàn)場(chǎng)就成為偵查機(jī)關(guān)調(diào)查、收集證據(jù)的重要途徑和手段。偵查機(jī)關(guān)通過對(duì)犯罪現(xiàn)場(chǎng)的勘驗(yàn)、勘查，可以及時(shí)提取、收集大量證據(jù)，進(jìn)而查明案情，正因?yàn)槿绱?，近現(xiàn)代刑事訴訟法才明確規(guī)定以犯罪行為地為管轄地。(12)我國(guó)刑事訴訟法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，刑事訴訟法之所以將犯罪地作為確定人民法院地域管轄的主要依據(jù)，其原因在于：(1)犯罪地作為被告人實(shí)施犯罪行為的地點(diǎn)，證據(jù)集中，便于人民法院調(diào)查核實(shí)證據(jù)，迅速查明案情，正確處理案件；(2)便于證人、被害人等訴訟參與人參加訴訟活動(dòng)；(3)便于社會(huì)公眾通過旁聽等方式了解案情，便于國(guó)家專門機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行法制教育和法制宣傳，平息、化解民怨民憤，提高刑事審判的社會(huì)效益；(4)便于國(guó)家專門機(jī)關(guān)系統(tǒng)了解和分析研究犯罪地所屬地區(qū)的犯罪情況，從而采取相應(yīng)措施加強(qiáng)防范以便更有效地同犯罪作斗爭(zhēng)。參見樊崇義主編：《刑事訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第158頁。但是，如今，交通和通訊工具高度發(fā)達(dá)，地域已經(jīng)不再成為約束和限制人口流動(dòng)的主要因素，當(dāng)事人與其他訴訟參與人跨區(qū)域甚至遠(yuǎn)程參與訴訟活動(dòng)，也已經(jīng)不再是不可克服的難題。同時(shí)，伴隨著當(dāng)代自然科技尤其是信息科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，偵查機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能力也得到了大幅提升，刑事案件的基本偵查邏輯已經(jīng)由“重建犯罪現(xiàn)場(chǎng)”走向“信息主導(dǎo)偵查”以及借助網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控技術(shù)對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行“犯罪行為軌跡刻畫”，在這一背景下，雖然犯罪現(xiàn)場(chǎng)仍然是偵查機(jī)關(guān)調(diào)查取證的重要手段和途徑，但已經(jīng)不如過去那般重要。在社會(huì)環(huán)境和條件已經(jīng)發(fā)生重大變遷的背景下，刑事審判管轄制度，是否仍然需要堅(jiān)持犯罪行為地管轄原則不動(dòng)搖，已經(jīng)成為一個(gè)值得反思和質(zhì)疑的問題。此外，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，社會(huì)分工越來越精細(xì)，新學(xué)科、新行業(yè)不斷涌現(xiàn)，專門性知識(shí)大幅增量，使得各個(gè)行業(yè)的專業(yè)性門檻越來越高。相應(yīng)地，司法機(jī)關(guān)辦理相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域案件的難度也越來越大，頻頻遭遇專業(yè)壁壘。為了與當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的精細(xì)化程度相適應(yīng)，司法辦案的專業(yè)化要求必然越來越高，司法職業(yè)內(nèi)部分化出更為精細(xì)的專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)和主體，已經(jīng)成為一種必然和趨勢(shì)。而與這種趨勢(shì)相適應(yīng)的集中管轄這種“半”專門管轄制度，就具有了一定的功能優(yōu)勢(shì)：其一，由普通檢察院在管轄普通刑事案件的同時(shí)兼顧部分專業(yè)性業(yè)務(wù)，可以節(jié)省設(shè)立專門檢察院的制度成本；其二，由普通檢察院兼辦某些特定類型的案件，又能夠提升檢察機(jī)關(guān)辦理特定類型案件的專業(yè)化水平。

因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于集中管轄這種“半”專門管轄制度，應(yīng)當(dāng)以更為開放和前瞻的眼光來看待，充分肯定其在新時(shí)代背景下的制度創(chuàng)新價(jià)值，并在這一前提下思考和探索其在技術(shù)層面上的改革完善舉措，具體而言：

第一，檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持管轄法定原則。從程序法定原則出發(fā)，集中管轄制度實(shí)不宜由公、檢、法機(jī)關(guān)以協(xié)商一致的方式突破法律、自行授權(quán)，更不宜以類案指定管轄的方式來運(yùn)行。這是因?yàn)?，如前所述，指定管轄制度本身是為處理個(gè)案的管轄權(quán)爭(zhēng)議而設(shè)，所謂類案管轄，實(shí)際是“以指定管轄為名、行集中管轄之實(shí)”，這種違背指定管轄制度立法目的的“擦邊球”戰(zhàn)術(shù)，實(shí)不宜提倡，恰恰相反，將集中管轄制度與指定管轄制度綁定、混淆在一起，正是造成理論上和實(shí)務(wù)中對(duì)集中管轄制度認(rèn)識(shí)模糊的主要原因所在。實(shí)際上，既然在法理上應(yīng)當(dāng)將集中管轄制度定位為一種“半”專門管轄制度，那么，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)按照管轄法定原則，由全國(guó)人大常委會(huì)來對(duì)集中管轄制度作出專門決定?？紤]到我國(guó)幅員遼闊、地方差異大，在操作層面上，應(yīng)當(dāng)由“一委(監(jiān)察委員會(huì))兩高(最高人民法院、最高人民檢察院)三部(公安部、國(guó)家安全部和司法部)”經(jīng)過審慎調(diào)研后，將擬實(shí)行集中管轄的地方檢察機(jī)關(guān)及其管轄的案件類型和受案范圍上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)，再由全國(guó)人大常委會(huì)以專門決定的形式予以公布實(shí)施。

第二，既然在法理上應(yīng)當(dāng)將集中管轄定位為一種“半”專門管轄制度，那么，就應(yīng)當(dāng)按照專門管轄制度的設(shè)立邏輯，實(shí)行偵查、審查批捕、審查起訴、審判的全流程集中管轄。換言之，只要全國(guó)人大常委會(huì)就檢察機(jī)關(guān)集中管轄的案件類型和受案范圍作出明確規(guī)定，那么，公安機(jī)關(guān)和法院自然應(yīng)當(dāng)在偵查階段和審判階段自動(dòng)對(duì)標(biāo)，對(duì)同類案件亦實(shí)行集中管轄(立案?jìng)刹?、審?。唯有如此，方能真正解決檢察機(jī)關(guān)集中管轄在程序和技術(shù)層面上遭遇的各種問題。

結(jié) 語

雖然本文主要是從檢察機(jī)關(guān)集中管轄制度的角度展開研究和論述的，但本文的結(jié)論，包括對(duì)集中管轄作為一種“半”專門管轄制度的定位，同樣適用于公安機(jī)關(guān)在偵查階段以及法院在審判階段的集中管轄。同時(shí)，雖然集中管轄具有重要的時(shí)代創(chuàng)新價(jià)值，但作為刑事訴訟法基本制度之一的管轄制度向來“無小事”，集中管轄作為一種“半”專門管轄制度，仍然需要獲得立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)，并在法治軌道內(nèi)規(guī)范運(yùn)行。筆者堅(jiān)信，雖然當(dāng)前集中管轄制度尚面臨一定的合法性和合理性爭(zhēng)議，但伴隨社會(huì)分工的進(jìn)一步發(fā)展以及信息化社會(huì)的來臨，集中管轄這種“半”專門管轄制度，或?qū)⒊蔀槲覈?guó)司法制度的“新常態(tài)”。