山西公共法律服務體系建設的困境及應處理好的關系

張翼杰

（山西大學商務學院，山西 太原 030031）

公共法律服務體系建設，事關國家法治建設的進程和民生福祉，事關社會和諧穩(wěn)定和平安中國建設。山西省政府重視公共法律服務體系建設，將其作為“建設法治山西”的重要組成部分，進行了理論和實踐探索。

一、山西公共法律服務體系建設的現(xiàn)狀

（一）公共法律服務平臺建設基本實現(xiàn)全省覆蓋

山西已建成公共法律服務實體、熱線和網(wǎng)絡三大平臺。實體平臺包括省級公共法律服務中心1個，市級6個，縣級117個，鄉(xiāng)級1418個（公共法律服務工作站），村級25962個（公共法律服務工作室）。熱線平臺是在原法律援助熱線12348的基礎上進行了升級改造，實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌服務，組建了由400多名值班律師組成的公共法律服務隊伍，為群眾提供熱線答疑服務。網(wǎng)絡平臺基本覆蓋全省，通過數(shù)據(jù)共享交換縱向連接省、市、縣、鄉(xiāng)四級，實現(xiàn)互聯(lián)互通。①2019年10月山西省司法廳調(diào)研資料。三大平臺成為服務基層、化解矛盾糾紛、防范社會風險的主要陣地。平臺建設有待擴容、升級、融合，逐步向數(shù)據(jù)化、共享化的功能發(fā)展，不斷滿足公民、法人或其他社會組織及社會各界的法律服務需求。

（二）公共法律服務機構建設和隊伍建設初具規(guī)模

山西省司法廳在機構改革中成立了公共法律服務管理處，與社區(qū)矯正處、普法與依法治理處、人民參與和促進法治處、行政復議與應訴處、行政審批管理處、司法鑒定管理處、律師工作處、法律職業(yè)資格管理處共同形成了公共法律服務的總體行政服務格局。2019年8月省司法廳成立了公共法律服務中心，與原來的法制宣傳中心、律師協(xié)會、公證協(xié)會、法律援助中心和法治干部培訓中心共同形成了公共法律服務的總服務格局。太原、朔州、臨汾、晉城、長治、晉中和大同7個市在司法機構中設立公共法律服務科。全省90%的縣單獨設立了普法依法治理機構，從事普法治理工作的人員達227人；全省共有1400個司法所，共有人民調(diào)解組織3.2萬個，人民調(diào)解員10萬余名。山西共有公證機構115個，公證員418名；11個設區(qū)的市和117個縣（市、區(qū)）均設有矯正機構，共有縣級社區(qū)矯正中心118個，專職矯正工作人員有1832人，社會工作者1573人，社會志愿者14817人。①

（三）公共法律服務政策和法規(guī)制度體系初步建立

1.公共法律服務政策主要包括普法宣傳教育、人民調(diào)解、公證、法律援助、社區(qū)矯正等方面。普法宣傳教育方面的政策制度有《關于全省深入開展憲法宣傳活動的實施方案》《關于建立以案釋法制度的實施意見》等。人民調(diào)解方面有《關于發(fā)揮人民調(diào)解作用健全矛盾糾紛多元化解機制工作的實施意見》《關于加強人民調(diào)解工作規(guī)范化建設的意見》《關于進一步加強人民調(diào)解工作的意見》《關于進一步加強司法訴訟與人民調(diào)解對接工作的實施意見》等。公證方面有《關于公證債權文書強制執(zhí)行效力的意見》《山西省公證法律援助實施辦法》《山西省公證質量評查標準》《山西省司法廳關于開展公證家事法律服務工作的意見》《山西省司法廳關于開展公證助力精準扶貧專項行動的通知》等；法律援助方面有《山西省法律援助服務規(guī)范》《關于將法律援助經(jīng)費納入同級財政預算的通知》《刑事法律援助工作聯(lián)席會議制度》和《山西省法律援助補貼辦法》等；社區(qū)矯正方面有《山西省社區(qū)矯正細則（試行）》《山西省社區(qū)矯正人員考核獎勵辦法（試行）》《山西省社區(qū)矯正工作定期分析研判制度》等；專門公共法律服務方面的政策制度有《山西省基層法律服務工作者隊伍五年建設規(guī)劃（2018—2022年）》《山西省2019年實施免費法律咨詢便民工程實施方案》等，公共法律服務制度初步建立。

2.山西省有關公共法律服務的地方性法規(guī)包括：2000年9月通過的《山西省律師執(zhí)業(yè)條例》、2002年12月通過的《山西省司法鑒定條例》和2003年11月通過《山西省法律援助條例》（2015年11月進行了修訂）。這些地方性法規(guī)的制定和實施，對促進山西公共法律服務、保障和改善民生、化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為和服務行為、加強行政監(jiān)管等發(fā)揮了積極作用。

二、山西公共法律服務體系存在的問題

（一）公共法律服務發(fā)展不平衡，資源配置存在地區(qū)差異

山西設區(qū)市、縣區(qū)和不設區(qū)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委公共法律服務體系建設及發(fā)展水平極不平衡，公共法律服務資源在分配上存在區(qū)域差異，在區(qū)域、層級、群體、服務機構人員之間發(fā)展水平差距明顯。貧困地區(qū)由于公共法律服務人力資源、服務經(jīng)費等服務資源短缺，導致服務能力、方式、標準、質量與發(fā)達地區(qū)相比存在不平衡。從事基層法律服務的工作者不能滿足群眾日益增長的法治訴求。在實體平臺建設上，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級公共法律實體平臺建設遲緩，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的公共法律服務站、所等機構雖已掛牌，但存在服務虛、服務少、受益面小、運行效果不佳的現(xiàn)象；12348公共法律服務熱線和網(wǎng)絡平臺已建成，但還存在居民知曉率低、訪問量少、服務功能單一、聯(lián)動機制低效、運行暢通率較低等現(xiàn)象，特別是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不暢通現(xiàn)象，這制約了公共法律服務普及和質量的全面提升。［1］

（二）政府主導和部門協(xié)同的體制尚未形成

公共法律服務體系建設是一個多元主體共同參與和協(xié)作共建的活動，政府、社會組織及專業(yè)機構應根據(jù)各自優(yōu)勢分工協(xié)作。山西在公共法律服務體系建設中政府主導和部門協(xié)同的體制尚未形成，各服務部門的職能尚未明確，司法部門缺乏相關機構配合與社會力量支持；部分地方政府未將公共法律服務體系建設納入社會發(fā)展規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體設計機制，導致方案設計、規(guī)劃編制、服務運行、財政保障等缺乏專業(yè)性和協(xié)同性。

（三）資源供給渠道單一，社會籌措機制短缺

近年來，山西地方政府在公共法律服務上投入了大量人力與物力，成為公共法律服務供給的唯一主體。政府資源投入機制單一，且投入嚴重不足，社會籌措機制短缺。隨著社會公眾對公共法律服務需求的不斷增長，由政府提供公共法律服務這一供給主渠道已不能滿足公眾需要，政府的負擔日益加重，而相關部門與社會組織在供給中的作用又未能發(fā)揮，這不利于公共法律服務的可持續(xù)發(fā)展。加上有些地方政府對公共法律服務宣傳不到位，缺乏有效的激勵機制，難以吸引和有效引導社會組織參與公共法律服務，提供資本支持。社會服務、公共法律服務及訴訟服務等相關領域的對接與協(xié)調(diào)機制尚未建立，難以實現(xiàn)各相關部門的互聯(lián)互通和公共法律服務資源的綜合利用。

（四）山西公共法律服務的制度與法律建設滯后

山西公共法律服務制度建設滯后，缺乏制度保障的長效機制。部分基層政府部門尚未將公共法律服務體系建設納入社會發(fā)展總體規(guī)劃，也未納入本地國民經(jīng)濟和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核體系。有些發(fā)達地區(qū)公共法律服務體系建設和公共法律服務工作開展較好，但是許多行之有效的制度并未落實。目前，山西公共法律服務工作主要還是依靠現(xiàn)有政策和制度，沒有明確的公共法律服務法律保障，尚未制定公共法律服務促進法，沒有從法律上明確公共法律服務各主體的地位和職責、經(jīng)費保障、運行規(guī)制、監(jiān)管評價及法律責任等。

三、完善山西公共法律服務體系應處理好的關系

（一）協(xié)調(diào)政府主導和社會參與的關系

公共法律服務是政府公共服務的重要組成部分，也是政府的主要職能之一。建議盡快制定山西地方性法規(guī)明確政府在公共法律服務體系建設中的主導地位及其他相關部門、社會組織的協(xié)同義務；將志愿服務納入公共法律服務體系中，加強對志愿服務進行規(guī)范，設立專門志愿服務信息庫將志愿組織和個人相關信息資料歸檔；落實政府在推進公共法律服務體系建設中的主體責任，同時激發(fā)各類主體參與公共法律服務的主動性，使政府主導與社會組織積極參與相互配合，共同推進公共法律服務工作的開展及公共法律服務體系的建設。［2］政府的主導作用是統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)對接。包括公共法律服務體系的規(guī)劃編制，政策、法規(guī)、規(guī)章的制定及銜接，制度實施和財政保證等；全面推進公共法律服務的管理、實施、評估與監(jiān)督；培育各類公共法律服務主體，如公證員、律師、基層法律服務人員、社區(qū)調(diào)解員及公共法律服務志愿者等，鼓勵和支持社會力量通過多種途徑參與公共法律服務活動。

（二）平衡供給與需求的關系

構建完善的公共法律服務體系，必須處理好公共法律服務體系中政府供給與社會需求的關系。政府如果只從自己的角度出發(fā)，依據(jù)政府的政策偏好和自身能力確定公共法律服務的內(nèi)容，而忽視公共法律服務的社會需求，追求短平快的政績目標，其所提供的公共法律服務產(chǎn)品就很難適合社會公眾的需求。所以，在構建公共法律服務體系中必須平衡政府的決策視角和公眾需求，融合政府決策和百姓需求，發(fā)揮黨和政府的主導和監(jiān)督作用，確保為人民服務理念的貫徹落實。以需求導向為前提，以供給導向為保障，設置專門的網(wǎng)絡平臺收集民眾意見，隨時了解民眾需求，適時調(diào)整公共法律服務決策，以推進山西公共法律服務體系的良性運行。［3］

（三）兼顧普惠平等與重點推進的關系

山西由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡影響到公共服務的普惠平等性，存在著城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、發(fā)達與貧困地區(qū)、普通民眾與特殊群體獲得公共法律服務方式、內(nèi)容和范圍的不同，嚴重影響公共法律服務普惠目標的實現(xiàn)。因此，全省必須統(tǒng)一規(guī)劃，合理分配，將公共法律服務資源適當傾斜經(jīng)濟落后地區(qū)，提升落后地區(qū)的公共法律服務水平；將下崗職工、農(nóng)民工、低收入群體、老年人、青少年、殘疾人、失獨家庭、單親困難家庭等特殊群體作為公共法律服務扶持的重點對象，保障這些特殊群體基本權益的實現(xiàn)；加強與山西經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展密切相關經(jīng)濟轉型升級領域、新興產(chǎn)業(yè)領域、生態(tài)環(huán)境領域、清潔能源領域、精準脫貧等特定領域的公共法律服務體系建設。［4］力爭縮小不同群體與不同地區(qū)之間公共法律服務的差距，實現(xiàn)山西公共法律服務平等惠及所有地區(qū)和群體。

（四）統(tǒng)籌地方立法與人才培養(yǎng)的關系

完善的政策及法律制度是構建公共法律服務體系的制度保障，是實現(xiàn)公共法律服務普惠化和制度化的重要途徑。建議盡快出臺山西省公共法律服務促進法規(guī)，明確公共法律服務產(chǎn)品，將人民調(diào)解、公證服務、司法鑒定、法律援助、法律咨詢、普法宣傳、法律顧問等公共法律服務具體內(nèi)容納入法律規(guī)定；明確各類法律服務機構或人員的地位、業(yè)務范圍和職責等管理機制，規(guī)范公共法律服務運行機制；建立各主體之間職權和責任的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制；設立有效監(jiān)督機制和科學評價體系，規(guī)范公共法律服務監(jiān)督和評價機制，監(jiān)督檢驗公共法律服務的成效。以促成公共法律服務體系建設主體職責明確、各部門協(xié)調(diào)配合，經(jīng)費資源有保障、人員管理規(guī)范、監(jiān)管評鑒嚴格及法律責任明確的良性運行公共法律服務體系的建立。盡快解決服務供給不足、社會力量作用發(fā)揮不夠等瓶頸問題，更好地滿足社會公眾對公共法律服務的需求。良好的制度離不開高素質人才隊伍的貫徹實施，建設專業(yè)化、職業(yè)化的公共法律服務隊伍勢在必行。［5］立足山西區(qū)域特點及公共法律服務需求，權衡城鄉(xiāng)資源配置和發(fā)展水平，通過特殊崗位優(yōu)先錄用及年金補助等方式，完善公共法律服務人才引進機制；根據(jù)公共法律服務內(nèi)容、方式和標準，通過崗前聯(lián)合培養(yǎng)、定向培養(yǎng)，繼續(xù)教育等方式，完善公共法律服務人才培養(yǎng)機制。

構建完善的公共法律服務體系，應以人民群眾基本法律服務需求為根本，力求滿足群眾多層次、多領域法律服務需求，促進公共法律服務在群體、地域和服務內(nèi)容上的普惠與均等，實現(xiàn)公共法律服務供給方式的多元化；強化公共法律服務實體、熱線和網(wǎng)絡三大平臺體系建設，打造“人工智能+”為主的服務模式，積極促成山西公共法律服務體系向內(nèi)容健全、運行質量高、服務供給有保障、服務水平高、服務效率高和服務質量高的基本建成階段推進，進而向適應國家法治建設推進目標的“全業(yè)務，全時空”公共法律服務階段發(fā)展，為山西高質量轉型發(fā)展營造和諧穩(wěn)定社會環(huán)境。［6］