過(guò)程性信息的“過(guò)程性”探究

賈世柯 許 文

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 476000）

依法推進(jìn)政府信息公開是建設(shè)法治政府的重要舉措。2007年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），使政府信息公開工作步入有法可依的新時(shí)代。2019新修訂的《條例》正式將過(guò)程性信息納入調(diào)整范圍，使過(guò)程性信息公開有了法律依據(jù)。但是“過(guò)程性信息”不同于一般的政府信息，由于立法時(shí)間短，在實(shí)踐中還存在著對(duì)過(guò)程性信息的判定及公開標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不一，本應(yīng)公開的信息難以公開，公民權(quán)益無(wú)法保障等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鑒于此，我們探究過(guò)程性信息的過(guò)程性標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于司法審判，更有利于法治政府建設(shè)。

一、過(guò)程性信息概述

（一）我國(guó)的立法規(guī)定

在新修訂《條例》中，過(guò)程性信息被列為“可以不予公開”的信息范圍。但是，現(xiàn)階段我國(guó)相關(guān)法律條文對(duì)過(guò)程性信息的認(rèn)定卻未有明確的定義，我國(guó)理論界對(duì)此也未形成一致意見。2010年《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），規(guī)定過(guò)程性信息不屬于應(yīng)公開的政府信息，一般情況下不予公開?！兑庖姟芬?guī)定很模糊，極易造成行政裁量權(quán)的濫用。2019年新修訂《條例》第十六條列舉了4種過(guò)程性信息的類型。該條文雖然從形式上列舉了幾種類型，但沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上說(shuō)明什么是過(guò)程性信息［1］?！稐l例》的性質(zhì)屬于行政法規(guī)，在行政訴訟中應(yīng)以《條例》為依據(jù)。《意見》是對(duì)《條例》的細(xì)化與解釋，屬于規(guī)范性法律文件，所以對(duì)過(guò)程性信息的判定應(yīng)以《意見》為參考。

（二）域外的法律規(guī)定

在外國(guó)，如美國(guó)、英國(guó)和日本等，都有類似過(guò)程性信息公開保護(hù)性規(guī)定。在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)在作出決定前，在準(zhǔn)備過(guò)程中的文件不予公開，如備忘錄［2］。在英國(guó)，有關(guān)政府決策過(guò)程的信息屬于其他不能公開的信息［3］?！度毡拘姓C(jī)關(guān)擁有信息公開法》第五條第（5）款規(guī)定，除外信息是指國(guó)家機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)內(nèi)部或相互之間有關(guān)審議、討論或協(xié)議的信息［4］。

（三）過(guò)程性信息構(gòu)成要件

我國(guó)雖然沒(méi)有過(guò)程性信息的官方定義，但是根據(jù)《條例》和《意見》精神，并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，可以提煉出過(guò)程性信息的構(gòu)成要件。首先，過(guò)程性信息的制作主體是行政機(jī)關(guān)。過(guò)程性信息屬于政府信息的一部分，所以過(guò)程性信息的制作主體應(yīng)與政府信息保持一致。其次，過(guò)程性信息的制作階段是政府機(jī)關(guān)履行行政管理職能過(guò)程中?！斑^(guò)程中”表明具體行政行為尚未做出。再次，過(guò)程性信息不能獨(dú)立對(duì)外發(fā)生法律效力。行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政行為對(duì)外發(fā)生法律效力。過(guò)程性信息不是行政行為，所以不能對(duì)外發(fā)生法律效力。最后，過(guò)程性信息應(yīng)符合一定的形式。作為政府信息的一部分，過(guò)程性信息應(yīng)以一定的形式被記錄或保存?！稐l例》第十六條列舉的四種類型，都是指以一定的形式記錄或保存的信息。而“等”所包含的內(nèi)容應(yīng)與前述四種信息高度相似，所以過(guò)程性信息必須具有一定的形式。

（四）過(guò)程性信息與內(nèi)部事務(wù)信息

過(guò)程性信息與內(nèi)部事務(wù)信息，均在《條例》第十六條中有規(guī)定。兩者存在一定的相似特征，但也有所區(qū)別。內(nèi)部事務(wù)信息不具有外部性，對(duì)公眾的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，可以不予公開，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定［5］。內(nèi)部事務(wù)信息產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)履行非行政管理職能的情況下，該信息僅對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生影響，對(duì)行政機(jī)關(guān)外部公眾的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生直接影響。因內(nèi)部事務(wù)信息對(duì)公眾影響較小，所以公眾獲得此類信息意義與價(jià)值不大。

內(nèi)部事務(wù)信息的關(guān)鍵點(diǎn)在于內(nèi)部，它強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)信息的內(nèi)部效力，側(cè)重于保護(hù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理權(quán)。而過(guò)程性信息的關(guān)鍵點(diǎn)在于過(guò)程，即尚未終局。行政決策在做出過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員之間，行政機(jī)關(guān)之間，存在協(xié)商、討論與交流，以確保結(jié)果的公正性。行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員越是能夠暢所欲言，決策結(jié)果就更為科學(xué)與民主。筆者認(rèn)為，過(guò)程性信息是指行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的，在行政決策或行政決定做出之前，進(jìn)行調(diào)查、討論、磋商等所形成的政府信息。

二、“過(guò)程性”的司法審判的困境

法律的生命在于實(shí)施。為了發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中的問(wèn)題，我們以“過(guò)程性信息”“行政案件”“判決書”等為搜索條件，在中華人民共和國(guó)裁判文書網(wǎng)進(jìn)行搜索，選取幾份裁判文書作為代表進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)了其中存在的“過(guò)程性”認(rèn)定不一問(wèn)題。

在“孫加香訴鄒城市人民政府行政監(jiān)察二審一案”中，法院以信息形成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為判斷過(guò)程性信息的標(biāo)準(zhǔn)。該案中原告認(rèn)為申請(qǐng)公開的請(qǐng)示文件所確定的行政決策早已實(shí)施完畢，該文件不應(yīng)被認(rèn)定為過(guò)程性信息，理應(yīng)公開。而法院在（2021）魯行終97號(hào)行政判決書中認(rèn)定，政府信息是否屬于過(guò)程性信息的標(biāo)準(zhǔn)是信息形成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。過(guò)程性信息的判斷應(yīng)當(dāng)以信息形成時(shí)的狀態(tài)而不是當(dāng)事人申請(qǐng)時(shí)信息的狀態(tài)。在該案中，因?yàn)樵嫦虮桓嫔暾?qǐng)公開的請(qǐng)示文件屬于過(guò)程性信息，依法可以不予公開，被告做法合法。

過(guò)程性信息判斷的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)是指只要爭(zhēng)議的信息曾經(jīng)具有不確定的狀態(tài)，也就是處于討論、研究、審查等類似不確定的狀態(tài)，那么就可以判定信息為過(guò)程性信息。認(rèn)定是否屬于過(guò)程性信息是依照時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，也就是曾經(jīng)性來(lái)判斷。其中的邏輯我們不難推理：在行政機(jī)關(guān)履行行政職能時(shí)，行政決策或行政決定還沒(méi)有作出之前制作或獲取的政府信息屬于過(guò)程性信息［6］。即使行政決策或行政決定已經(jīng)被執(zhí)行也絲毫不影響它屬于過(guò)程性信息的事實(shí)。

然而在另一則相似的案例上，法院對(duì)過(guò)程性信息的判斷不盡相同。在“原告楊偉慶訴被告上海市奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局政府信息公開一案”中，審理法院在（2014）奉行初字第55號(hào)判決書中認(rèn)為過(guò)程性信息應(yīng)當(dāng)公開。由楊偉慶案可以看出，法院是以狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)過(guò)程性信息進(jìn)行判斷。“信息狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)”有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，信息已經(jīng)成熟具有使用價(jià)值，也就是信息制作程序結(jié)束，該信息已經(jīng)以特定的方式被保存。其次，行政決策或決定已作出并實(shí)行，那么先前獲取的政府信息不再是過(guò)程性信息。在行政決策或行政決定作出時(shí)，信息所具有的不確定性就此終止，過(guò)程性信息經(jīng)此轉(zhuǎn)化不再是過(guò)程性信息［7］。在本案中的邏輯是：過(guò)程性信息的判斷是由于行政決策或者行政決定作出前，信息所處的狀態(tài)不確定；當(dāng)行政決策或者行政決定已經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并予以實(shí)施，原來(lái)的過(guò)程性信息不再具有不確定性，因此不再屬于過(guò)程性信息。

三、“過(guò)程性”的認(rèn)定對(duì)策

我國(guó)政府信息公開立法起步晚，過(guò)程性信息公開的相關(guān)司法實(shí)踐還處于探索期，所以上述困境的出現(xiàn)有其特殊性。但是，建設(shè)法治政府、保障公民權(quán)利是大勢(shì)所趨，人心所向，故有必要從理論層面加深對(duì)過(guò)程性信息公開司法審判的認(rèn)識(shí)。

（一）過(guò)程性信息認(rèn)定應(yīng)采用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)

由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范界定過(guò)程性信息，加之理論界也沒(méi)有一致的意見，所以在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了過(guò)程性認(rèn)定難?！班u海成案”和“楊偉慶案”的核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)，均集中在對(duì)過(guò)程性信息的認(rèn)定上。由于兩個(gè)案件認(rèn)定參考的過(guò)程性標(biāo)準(zhǔn)不同，結(jié)果也大不相同。曾經(jīng)的過(guò)程性信息，在行政決策或者行政決定實(shí)施之后，是否仍然可以認(rèn)定為過(guò)程性信息呢？采用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)或采用狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)判斷，最終得到的結(jié)果是截然不同的。首先，就時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)而言，過(guò)程性信息由信息產(chǎn)生時(shí)的狀態(tài)決定。過(guò)程性信息的過(guò)程性體現(xiàn)在信息曾經(jīng)的狀態(tài)。只要信息曾經(jīng)具有不確定狀態(tài)，則該信息為過(guò)程性信息。其次，就狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)而言，過(guò)程性信息由信息現(xiàn)時(shí)狀態(tài)決定。過(guò)程性信息的過(guò)程性體現(xiàn)在申請(qǐng)公開時(shí)信息的狀態(tài)。當(dāng)過(guò)程性信息實(shí)現(xiàn)使用價(jià)值時(shí)，信息狀態(tài)確定。信息狀態(tài)確定時(shí)，過(guò)程性信息失去過(guò)程性。因此，以過(guò)程性信息為參考的行政行為一旦作出，過(guò)程性信息就轉(zhuǎn)化為結(jié)果性信息。最后，就司法審判而言，對(duì)過(guò)程性信息的認(rèn)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。以狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)判斷，信息所處階段不同往往導(dǎo)致信息的身份也不同。以會(huì)議紀(jì)要為例，它產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)意思表示作出前，記載了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政決策的獨(dú)立思考，屬于意思形成過(guò)程中的信息。會(huì)議紀(jì)要對(duì)行政機(jī)關(guān)決策或決定的作出有指導(dǎo)作用。在會(huì)議紀(jì)要尚未發(fā)揮作用時(shí)，它是過(guò)程性信息。當(dāng)會(huì)議紀(jì)要指導(dǎo)的有關(guān)行政決策或者決定已經(jīng)實(shí)施完畢時(shí)，會(huì)議紀(jì)要狀態(tài)確定，自然它就不再是過(guò)程性信息。從過(guò)程性信息的定義來(lái)看，過(guò)程性信息不會(huì)隨著時(shí)間轉(zhuǎn)化。即使行政行為已經(jīng)作出，過(guò)程性信息的構(gòu)成要件也不會(huì)變化。無(wú)論行政行為是否作出，會(huì)議紀(jì)要的構(gòu)成要件都不會(huì)改變。所以，采用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)判斷比較符合過(guò)程性信息的內(nèi)涵。在信息化時(shí)代背景下，信息是一種極為重要的資源。在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政決策或者行政決定后，有關(guān)過(guò)程性信息不再影響行政效率。根據(jù)個(gè)案情況，這類過(guò)程性信息可予以公開。因此，對(duì)過(guò)程性信息的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“過(guò)程性”認(rèn)定應(yīng)遵循法律精神

過(guò)程性信息公開的目的，是為了實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從制度上、源頭上遏制和預(yù)防腐?。?］。政府信息公開堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則［9］。為了建設(shè)法治政府，應(yīng)盡可能完善政府信息公開工作。過(guò)程性信息屬于政府信息的一部分，理應(yīng)遵循政府信息公開的基本原則。由于過(guò)程性信息不同于一般的政府信息，它的公開很可能會(huì)給行政機(jī)關(guān)的工作帶來(lái)不便，所以是否對(duì)其進(jìn)行公開，需要衡量相關(guān)方利益。在過(guò)程性信息公開案件中，每個(gè)具體案件所呈現(xiàn)的過(guò)程性信息不同，這些信息是否應(yīng)該公開，需要法官進(jìn)行個(gè)案判斷。法院要保持中立，從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，依法判案。法院應(yīng)依照法律精神對(duì)其決定背后的相關(guān)方利益進(jìn)行考量，通過(guò)說(shuō)理化解矛盾。

綜上所述，過(guò)程性信息公開司法審判，不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。我們相信，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，政府信息公開制度的不斷完善，過(guò)程性信息公開司法審判工作一定會(huì)擺脫困境，進(jìn)一步助力法治政府建設(shè)。