國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范措施研究

馮春麗

（洮南市國庫集中支付中心，吉林 洮南 137100）

一、前言

國庫集中支付制度的實施具有劃時代的意義，徹底扭轉(zhuǎn)了以往中央與地方財政不統(tǒng)一，管理錯位、預(yù)算混亂等局面，進一步強化了中央財政對地方財政的監(jiān)督，避免了地方財政支出浪費。但在國庫集中支付制度下，所涉及的單位和工作環(huán)節(jié)是比較多的，其中包括中國人民銀行、各商業(yè)銀行、預(yù)算單位等，且隨著制度下一些新政策的不斷出臺，以及工作思維的不斷變化等，使國庫集中支付下的財務(wù)風(fēng)險隱患也有所增加，這不利于保障國庫集中支付改革成果，會造成中央財政的流失與浪費，也不利于預(yù)算單位及相關(guān)機構(gòu)的科學(xué)化發(fā)展。為此，需要及時增強國庫集中支付下的財務(wù)風(fēng)險意識，并積極探索科學(xué)的防范策略。

二、國庫集中支付實施原因

國庫集中支付制度的建立，能夠進一步增強政府預(yù)算的科學(xué)性與規(guī)范性，是政府預(yù)算制度改革的必然選擇和重要保障，能夠更好地解決政府財政資金分散支付帶來的問題。因此，建立國庫集中支付制度能夠更好地保證政府預(yù)算質(zhì)量。此外，在國庫集中支付制度建立前，我國政府一直實施的是國庫分散支付制度。在國庫分散支付制度下，中央財政是按照各部門年度支出總額按期撥付到各部門在商業(yè)銀行開立的賬戶內(nèi)的，這種財政預(yù)算支出方式存在以下幾點問題。第一，在國庫分散支付制度下，存在各預(yù)算單位多頭開設(shè)賬戶的情況。這會導(dǎo)致預(yù)算單位的財政資金過于分散，不利于中央的管理與監(jiān)督，容易出現(xiàn)預(yù)算不合理的情況，而且由于監(jiān)督力量不足，極易滋生腐敗，降低了財政資金利用率。第二，國庫分散支付制度容易降低中央的預(yù)算管理質(zhì)量。由于資金都分散在各個商業(yè)銀行之中，中央政府無法及時有效地掌握這些資金的流向、動態(tài)等，政府對預(yù)算單位資金的使用情況了解得并不全面，對于預(yù)算單位的一些不合理預(yù)算請求無法及時發(fā)現(xiàn)。第三，國庫分散支付制度容易造成資金沉淀，從而降低資金的價值。在國庫分散支付制度下，中央財政是在固定的時間對預(yù)算單位進行財政撥款的，而不同的預(yù)算單位根據(jù)自身的實際情況，肯定會出現(xiàn)預(yù)算資金不在同一時間內(nèi)使用的情況，很有可能出現(xiàn)預(yù)算資金還未使用，下一期預(yù)算資金就到賬的情況，導(dǎo)致預(yù)算資金大量沉淀，不能充分發(fā)揮出財政預(yù)算資金的作用。因此，出于提高中央財務(wù)預(yù)算管理水平的考慮，我國于2001年實施國庫集中支付制度改革。

三、國庫集中支付實施原則

為保證國庫集中支付實施的科學(xué)性與規(guī)范性，必須堅持一定的實施原則，這是做好國庫集中支付，降低國庫集中支付過程中風(fēng)險的客觀要求。需要在法律層面保證國庫集中支付的合法性，需要在兼顧經(jīng)濟效益和社會效益的基礎(chǔ)上持續(xù)增強其便利性，只有堅持這幾點原則，才能夠更好地推動國庫集中支付制度實施。

（一）堅持法制原則

我國是一個法治化國家，人人必須遵守法律、維護法律，而各項工作的開展也是建立在法律基礎(chǔ)之上的。因此，國庫集中支付實施必須做到有法可依，這樣才能夠確立其合法地位?，F(xiàn)階段，有關(guān)國庫集中支付的法律法規(guī)主要有《財政國庫管理制度改革方案》《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》等，這些法律法規(guī)是落實國庫集中支付工作的法律依據(jù)與法律保證，在國庫集中支付工作中必須堅決按照這些法律法規(guī)的要求開展工作。

（二）堅持便利原則

國庫集中支付制度的實施，一方面是為了強化中央財政領(lǐng)導(dǎo)力和監(jiān)督力，保證中央財政能夠得到各級預(yù)算單位的規(guī)范使用、高效使用。另一方面是為了通過中央財政幫助各級預(yù)算單位發(fā)展。因此，為了實現(xiàn)中央與地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、共同發(fā)展，必須保證國庫集中支付的便利性，只有做到更方便，才能夠提高效率，保證質(zhì)量。所以，在國庫集中支付下，要持續(xù)解決政府資金層層撥付、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多等問題，持續(xù)提高中央財政到預(yù)算單位的撥付速度，使預(yù)算單位能夠及時獲得發(fā)展、管理所需的預(yù)算資金。

（三）堅持效益原則

國庫集中支付制度的實施還有一個非常重要的目的，即解決政府財政資金撥付單位財政資金利用率低、使用效益差的問題。因此，國庫集中支付必須保證資金的使用效益。為了保證政府財政資金的使用效益，在國庫集中支付下，需要加強國庫對財政資金的統(tǒng)一管理與調(diào)度，通過有效的措施防止財政資金被擠占、挪用、貪腐等。

四、國庫集中支付實施意義

（一）國庫集中支付提高了財政資金的使用效益

在國庫集中支付制度實施前，財政資金一直存在預(yù)算單位擠占、挪用、貪污的現(xiàn)象，這使得財政資金沒有用到該用的地方，降低了財政資金的使用效益，而國庫集中支付制度的建立與實施則有效地改變了這一問題，提高了財政資金的使用效益。國庫集中支付解決了財政資金調(diào)度困難的問題，在國庫集中支付下，中央財政在對各級預(yù)算單位進行財政資金撥款時，是按照預(yù)算單位的預(yù)算請求撥付資金，只有通過預(yù)算審核才能批準資金的撥付，從而實現(xiàn)財政資金撥付與預(yù)算單位用款計劃的分離，這樣既保證了國庫中財政資金的充足，又避免了財政資金撥付的不合理，提高了財政資金的使用效益。

（二）國庫集中支付降低了財政資金的運行成本

財政資金運行成本對保證財政資金使用效益、穩(wěn)定財政收支平衡等非常重要，必須對財政資金運行成本進行科學(xué)的控制，而國庫集中支付有利于降低財政資金的運行成本。首先，在國庫集中支付下，不會出現(xiàn)預(yù)算單位未使用資金沉淀的現(xiàn)象，預(yù)算單位未使用的財政資金會結(jié)余在國庫之中，這能夠保證國庫內(nèi)財政資金的充足，避免因國庫內(nèi)財政資金不足而大量發(fā)行國債。其次，在國庫集中支付下，不需要像以往那樣按照固定的日期向預(yù)算單位撥付財政資金，而是根據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算需求撥付財政資金，還更加注重對預(yù)算請求的審核，這樣會減少國庫財政資金向預(yù)算單位的撥付次數(shù)，自然也就減少了撥付過程中產(chǎn)生的各種成本。

（三）國庫集中支付在保證財政資金到位速度的基礎(chǔ)上可以有效防止腐敗

廉政建設(shè)已成為新時期政府工作的重中之重，中央反腐力度越來越大，對腐敗也絕不姑息。在這種情況下，各級預(yù)算單位也必須緊跟中央的發(fā)展要求與發(fā)展步伐，加快廉政發(fā)展，而國庫集中支付制度的實施可以有效防止腐敗。一方面，在國庫集中支付制度下，預(yù)算單位的資金到位速度更快，只要通過了預(yù)算審核，財政資金會很快撥付到預(yù)算單位，這樣可以保證預(yù)算單位有充足的資金開展各項工作。另一方面，在國庫集中支付下，財政資金不撥付到預(yù)算單位賬戶上，這樣能夠避免財政資金被擠占和挪用，做到專款專用，而且每筆財政資金的使用都要通過財政審核，所以一些人想要私吞財政資金也變得不可能了。因此，國庫集中支付制度的實施不僅可以保證預(yù)算單位及時得到所需財政資金，還能夠有效防止腐敗。

五、國庫集中支付中財務(wù)風(fēng)險的成因

國庫集中支付制度仍然在不斷優(yōu)化與完善中，在此過程中存在一些問題非常正常，而國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險的成因有很多，為了更好地落實國庫集中支付，必須對其風(fēng)險成因進行分析。

（一）管理制度的不完善增加了風(fēng)險隱患

為保證國庫集中支付管理的科學(xué)性與規(guī)范性，必須建立一系列制度，但目前一些管理制度并不完善，這無疑增加了國庫集中支付的財務(wù)風(fēng)險隱患。首先，在國庫集中支付制度下，賬戶體系的建設(shè)存在一定問題。例如，預(yù)算單位的零余額可以支付財政性自給，但如果是上級補助收入等財政性資金以外的資金通過零余額賬戶支付的話，賬戶中就會存在余額，要是不通過零余額賬戶支付的話，則會與國庫集中支付制度相矛盾。其次，預(yù)算單位的內(nèi)控制度、預(yù)算制度等并不完備，并不能保證預(yù)算單位的預(yù)算需求符合國庫集中支付管理要求，不僅降低了預(yù)算審核的通過率，還加大了預(yù)算單位內(nèi)部的財務(wù)風(fēng)險。

（二）操作層面問題易引發(fā)財務(wù)風(fēng)險

信息化技術(shù)不斷發(fā)展，目前已被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域中，成為各領(lǐng)域發(fā)展中不可或缺的技術(shù)。因此，在國庫集中支付下，對信息化技術(shù)的應(yīng)用力度也越來越大，但信息化技術(shù)具有與生俱來的風(fēng)險，如果認識不足，防范不到位，自然會增加國庫集中支付的財務(wù)風(fēng)險。在國庫集中支付制度下，按照原則要求，財政資金不通過預(yù)算單位賬戶進行劃撥，而是根據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算需求，將財政資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，但即便如此，也會存在操作風(fēng)險。信息技術(shù)發(fā)展較快，在國庫集中支付過程中，可以通過偽造憑證等其他手段挪用、克扣預(yù)算單位的財政資金，而且往往還具有一定的隱蔽性，很難在第一時間內(nèi)被發(fā)現(xiàn)。

（三）預(yù)算的約束力有待加強

為積極配合國庫集中支付工作的開展，各級預(yù)算單位必須建立完備的預(yù)算管理機制，但仍有很多預(yù)算單位沒有按照國庫集中支付要求建立完備的預(yù)算管理機制。首先，在各級預(yù)算單位中，預(yù)算管理人員的能力水平參差不齊，一些預(yù)算人員職業(yè)素養(yǎng)和工作能力不足，當(dāng)然這與部分預(yù)算單位內(nèi)部培訓(xùn)工作、內(nèi)部考核工作落實不到位有很大的關(guān)系，也與部分預(yù)算人員自身的職業(yè)態(tài)度不正確有很大的關(guān)系。其次，預(yù)算單位在國庫集中支付制度下開展預(yù)算工作，必須建立一套科學(xué)化、系統(tǒng)化的預(yù)算流程，并制定相關(guān)的管理措施和規(guī)章機制，但一些預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行力得不到保證，預(yù)算工作仍然存在無序性。最后，預(yù)算單位內(nèi)預(yù)算績效管理水平有待進一步提高，預(yù)算監(jiān)督力度需要進一步加大，預(yù)算編制需要科學(xué)化，這樣才能夠保證預(yù)算質(zhì)量，以便更好地配合國庫集中支付工作的開展。

六、做好國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范的方法探討

（一）增強各級主體的風(fēng)險責(zé)任意識

為了持續(xù)提高國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范水平，各級參與主體包括中央財政、商業(yè)銀行、預(yù)算單位、勞務(wù)供應(yīng)者等，必須增強風(fēng)險責(zé)任意識。首先，在國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范要求下，明確各級參與主體的職責(zé)和任務(wù)，做到哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就問責(zé)哪一個環(huán)節(jié)的主體。其次，各參與主體在國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范下，要持續(xù)增強內(nèi)部風(fēng)險責(zé)任意識，增強內(nèi)部相關(guān)從業(yè)人員的財務(wù)風(fēng)險意識，構(gòu)建完備的風(fēng)險管理機制，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)工作中的問題與漏洞，提高自身的財務(wù)風(fēng)險防范水平，以便在保證自身利益、風(fēng)險防范水平的基礎(chǔ)上，更好地保障國庫集中支付質(zhì)量，降低國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險。

（二）要持續(xù)完善國庫管理制度

為持續(xù)提高國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范水平，需要建立完備的管理制度。第一，在使用信息化技術(shù)的過程中，必須增強信息化風(fēng)險意識，做好信息化風(fēng)險防范工作，這樣才能夠保證國庫集中支付信息系統(tǒng)的安全性。第二，預(yù)算單位必須建立完備的內(nèi)部控制制度、監(jiān)督制度等，做好本單位的財務(wù)風(fēng)險防范工作，提高單位使用財政資金的規(guī)范性與效率，以便充分發(fā)揮財政資金的價值。第三，加強對商業(yè)銀行的管理與監(jiān)督，要求商業(yè)銀行盡快建立完備的集中支付管理制度，減少支付過程中的風(fēng)險隱患，切實保證財政資金的安全。

（三）要建立健全監(jiān)督制衡機制

國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生，與各級主體監(jiān)督工作落實不到位有很大的關(guān)系。因此要提高各級主體的內(nèi)部監(jiān)督水平，無論是中央財政，還是商業(yè)銀行以及各級預(yù)算單位，都必須建立完備的內(nèi)部監(jiān)督機制，強化內(nèi)部監(jiān)督與管理，保證財務(wù)活動的規(guī)范性。此外，預(yù)算單位要持續(xù)完善自身的預(yù)算管理制度，制定詳細的工作流程與規(guī)章機制，保證本單位預(yù)算支出與預(yù)算請求的合理性，這樣既能夠提高預(yù)算審核通過率，又能使財政預(yù)算資金得到充分利用。

（四）加強對從業(yè)人員的管理與培養(yǎng)

國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生于各個工作環(huán)節(jié)中，因此必須做好各管理環(huán)節(jié)人員的管理與培養(yǎng)工作，通過不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)與能力來落實財務(wù)職責(zé)，減少工作中的失誤與失責(zé)。首先，預(yù)算單位、商業(yè)銀行等要注重對內(nèi)部財務(wù)人員的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，為財務(wù)人員提供更加系統(tǒng)和完善的培訓(xùn)機制，以便持續(xù)提高財務(wù)人員的工作素質(zhì)和工作能力，使其可以更好地勝任本職工作。其次，各級主體要加強對內(nèi)部財務(wù)人員的考核，按照國庫集中支付的要求制定科學(xué)的考核指標。最后，財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生并不一定是財務(wù)人員造成的，所以還需要加強對其他相關(guān)從業(yè)人員的管理與培養(yǎng)，這樣才能夠保證在國庫集中支付管理過程中，預(yù)算單位內(nèi)部、商業(yè)銀行內(nèi)部所有從業(yè)人員的專業(yè)性與工作責(zé)任心等，才能夠保證國庫集中支付工作的科學(xué)落實，降低國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險。

七、結(jié)語

文章主要研究國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險成因及國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險的防范策略，希望通過文章的相關(guān)分析，能夠為有關(guān)部門和人員探索國庫集中支付財務(wù)風(fēng)險防范方法提供一些啟發(fā)。