從G市福利院管窺我國慈善組織依法治理問題

王云騰，孫芳芳，鄭月琪

（桂林電子科技大學 法學院，廣西 桂林 541004）

一、G市福利院發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)《G市慈善信息公開》文件［1］可以得知，G市慈善組織有10個，最早設(shè)立的是G市慈善事業(yè)會，于1991年12月20日設(shè)立，業(yè)務(wù)主管單位為G市民政局，主要的業(yè)務(wù)范圍為接受捐贈和舉辦慈善事業(yè)。其余的慈善組織多于2014年以后設(shè)立，并且一半慈善組織都歸屬于教育局管理的各個教育發(fā)展基金會。

G市福利院成立于新中國成立前后，發(fā)展至今，康復醫(yī)療、照料撫育、后勤保障、行政管理等部門分工明確，各司其職，福利院內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)已相對完善。G市福利院的服務(wù)對象主要是棄嬰、孤兒、孤寡老人，以及自費購買養(yǎng)老服務(wù)的老人等，G市福利院為上述人群提供養(yǎng)護、康復和教育等服務(wù)，同時面向社會開展自費托養(yǎng)服務(wù)。

（一）G市福利院運營現(xiàn)狀

1.G市福利院的人力資源狀況

G市福利院共18位領(lǐng)導干部分管各個部門的主要工作，福利院內(nèi)部工作人員主要由事業(yè)編制人員、合同聘用制人員以及志愿者等組成，事業(yè)編制人員占絕大多數(shù)。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該福利院的志愿者大致分為三類。第一類為“空投式”，即臨時起意做志愿者或捐款捐物的愛心人士；第二類為不定期志愿者，他們經(jīng)常捐款捐物、不定期看望殘疾兒童或老人；第三類為定期建立聯(lián)系志愿者，這群志愿者與福利院建立聯(lián)系，定期或不定期地輪流探訪殘疾人并與其建立良好的友誼，也有對福利院兒童進行收養(yǎng)的家庭。

2.G市福利院的運營資金

福利院主要的資金收入來源為政府撥款、社會捐款、福利彩票等。其中，政府撥款是社會福利資金的主要來源，政府會依據(jù)福利院網(wǎng)上信息系統(tǒng)中收養(yǎng)的兒童、撫養(yǎng)的老人等已經(jīng)登記上傳的信息發(fā)放資金，對系統(tǒng)內(nèi)的信息進行動態(tài)管理，對接上級接口。調(diào)查得知，政府財政撥款具體分為兩部分，一是生活費用，每月固定，但會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高改變，2019年G市福利院每位兒童的生活費固定在1 200元/月；二是福利院的運行經(jīng)費，須經(jīng)預算、審核、批復等流程才會分期撥付資金。社會捐款來源主要是愛心捐款、簽訂捐贈協(xié)議、市級慈善總會年底捐贈等。社會慈善資金籌集主要有集體統(tǒng)籌、捐款等方式，福利院的資金由集體統(tǒng)籌，主要用于院內(nèi)基本生活開支、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護、人員經(jīng)費支出和康復醫(yī)療費用等。

（二）G市福利院依法治理現(xiàn)狀

1.政府對G市福利院的依法管理

G市社會福利院是G市政府直屬的事業(yè)單位，主管福利院的科室是事務(wù)科。首先，G市福利院的編制人員及主要負責人均為公務(wù)員，由政府任命，且受上級政府的調(diào)配。其次，G市福利院的日常經(jīng)費支出、年度預算編報等資金使用情況都要向上級政府匯報，市政府的民政部門以及其他部門會對G市福利院的日常工作進行監(jiān)管。最后，民政局會對福利院的工作人員進行培訓，培訓對象主要是專業(yè)醫(yī)師、康復師等。

2.福利院內(nèi)部依法治理機制

G市福利院有院內(nèi)的自我考核、監(jiān)督管理制度，各部門各司其職，各項工作都有基本的流程與手續(xù)，自我管理措施相對完善，能維持福利院的正常運行。例如，筆者在G市福利院調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)該福利院以服務(wù)能力為評價重點，在院領(lǐng)導的大力支持與各科室的積極協(xié)助下，各社工務(wù)實開拓，認真履行職責，全年共完成社會工作個案服務(wù)96例。

二、G市福利院現(xiàn)存問題

（一）福利院人力資源短缺

全國大部分福利院普遍存在人力資源短缺、無法吸引醫(yī)療康復專業(yè)人才的問題。兒童科田院長在訪談中表示：“醫(yī)療康復方面的專業(yè)人員短缺問題遲遲無法解決，一方面是由于該康復醫(yī)療大眾院校專業(yè)人才不足，人才市場供給不足。另一方面是因為財政無法支持使用聘用人員，合同聘用人員的工資是福利院較大的負擔，而且聘用專業(yè)人員最低工資標準為1 680元，工資水平較低，不足以吸引專業(yè)人員就職。我們對專業(yè)人員的需求，在上級進行調(diào)研時也主動申請過，但效果甚微?！备＠汗べY水平較低，合同聘用制人員工作煩瑣、壓力大，且工資水平不高，再加上政府財政不支持，加劇了福利院的人員短缺。

（二）福利院資金短缺

由于福利院是政府部門下設(shè)的福利機構(gòu)，因此福利院各項財政支出都十分依賴本地政府，這就導致福利院發(fā)展的好壞絕大部分取決于政府的財政支持是否到位。政府雖然每年都會給福利院撥付固定的財政經(jīng)費，但是福利院還是入不敷出，在運行過程中除預算內(nèi)的開支外，還有其他額外開支，雖然福利院還會接受其他捐贈與商會性質(zhì)的撥款，但這也只是杯水車薪，因此也造成了福利院資金缺乏和專業(yè)人員短缺的問題。

（三）與社會溝通少

經(jīng)過訪談得知，G市福利院較多被動接受個別群眾和組織的捐贈，較少主動開展社會募捐活動，這使其與相關(guān)社會組織慈善機構(gòu)之間缺乏聯(lián)動，與承擔家庭寄養(yǎng)活動的居民社區(qū)、培養(yǎng)專業(yè)對口人才的高等院校等缺少交流與合作，總體上與社會組織聯(lián)系程度低，導致公眾對慈善公益事業(yè)的認知度不高。加之福利院位置偏僻，各種服務(wù)資源不能被充分利用，加劇了福利院發(fā)展的停滯［2］。

三、G市福利院存在問題的原因

（一）立法方面的原因

1.立法的滯后性

通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年我國《慈善法》的頒布并未對社會福利事業(yè)產(chǎn)生實際影響。《慈善法》側(cè)重于慈善組織的建設(shè)，并未與其他法律相聯(lián)系。對于如何促進以及進一步改善慈善機構(gòu)的監(jiān)管、保障特殊人群基本生活，政府相關(guān)文件并未提出具體實施建議，也沒有進行真正的牽頭工作，具有一定的滯后性。

2.立法關(guān)注的稀薄性

我國慈善立法無論是《慈善法》還是各種管理辦法，都是有針對性地對機構(gòu)設(shè)立過程及發(fā)展過程中的慈善財產(chǎn)問題進行規(guī)定。而實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，慈善、福利機構(gòu)存續(xù)發(fā)展中亟待解決的問題是其真正服務(wù)于慈善工作時所遇到的基礎(chǔ)性難題，這些問題應(yīng)當被立法者、政府工作部門所關(guān)注，并提出解決措施以及引導性規(guī)范。

（二）政府管理方面的原因

1.政府政策支持過少

如前文所述，上級政府會對福利院的發(fā)展情況進行調(diào)查研究，但當福利院有問題提出并向上級政府申請解決時，收到政府的幫助甚微。當今我國注重政府信息公開，雖然政策確立了福利事業(yè)為特殊人群提供服務(wù)的各項標準，但沒有政府的支持，政府下設(shè)的福利機構(gòu)也沒有辦法確切落實政策的各項標準，福利院也無法根據(jù)相關(guān)配套設(shè)施規(guī)定找到合理的途徑、渠道按照標準完成服務(wù)，無法為特殊人群提供足夠的保障。

2.福利機構(gòu)對政府的高度依賴性

我國福利機構(gòu)屬于民政部門，受民政等多部門監(jiān)督管理。同時其資金、項目、活動等都要接受上級部門的授權(quán)與監(jiān)管，活動自主性較弱，這也反映出我國福利機構(gòu)對政府民政部門的高度依賴性。福利機構(gòu)與政府部門聯(lián)系越密切，其監(jiān)管工作難度也愈大。但社會福利是為維持生活困難的特殊人群提供最基本的生活需求而產(chǎn)生的社會照顧和服務(wù)，應(yīng)是社會化的，不應(yīng)是政府財政獨攬的。因此，福利事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該依靠的是群眾和社會，應(yīng)將封閉變?yōu)殚_放，從而促進社會福利事業(yè)的發(fā)展。

（三）社會信任方面的原因

福利院與社會組織的關(guān)聯(lián)度不高、不想謀求社會關(guān)注，究其原因是福利院要保護特殊人群的隱私，害怕過度宣傳會影響殘疾兒童的心理健康。社會福利院對特殊人群隱私的擔憂，一方面體現(xiàn)出福利院對社會公眾的不信任，社會公眾對福利、慈善事業(yè)的觀點不一，部分群眾關(guān)注特殊人群是出于好奇心理。對于特殊群眾而言，不受外界過度關(guān)注、不被他人嘲笑、像身體健康的正常人般生活是他們脆弱心理的最后一道防線。另一方面體現(xiàn)出社會公眾對福利機構(gòu)的不信任，慈善組織的公信力是慈善組織賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，但近幾年慈善組織的丑聞使人們對慈善機構(gòu)、福利機構(gòu)的信任度大幅降低，慈善機構(gòu)與社會公眾逐漸脫節(jié)。

四、由G市福利院看完善慈善組織依法治理的對策

（一）福利院自我管理層面

1.優(yōu)化資產(chǎn)管理機制

要解決福利院資金短缺的實際問題，最好的方式是適應(yīng)時代的發(fā)展，轉(zhuǎn)變自身的籌資模式。G市福利院會面臨合同聘用制工人工資導致資金緊缺的困難，其根本原因是過依賴政府財政，沒有及時轉(zhuǎn)變自身的經(jīng)營發(fā)展方式，開拓新的籌資渠道［3］。因此，社會福利機構(gòu)單位應(yīng)當改變傳統(tǒng)且封閉的觀念，豐富服務(wù)內(nèi)容，加強對外宣傳交流以及與社會群眾的聯(lián)系，以滿足自身生存發(fā)展。

2.提高內(nèi)部控制水平

福利機構(gòu)由于自身原因存在專業(yè)人才缺失、資金緊缺等問題，要想改變這一局面，就應(yīng)改變福利院內(nèi)部的運行管理機制，充分調(diào)動工作人員的積極性，降低福利機構(gòu)的內(nèi)部運行成本。與此同時，社會福利事業(yè)單位可以積極與高校、單位等建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，擴大潛在志愿者范圍，穩(wěn)定志愿者隊伍，從而吸引高素質(zhì)專業(yè)人才彌補職工人力資源的緊缺。

3.促進福利院的多元化發(fā)展［4］

慈善事業(yè)、福利機構(gòu)的生命力在于不斷拓展服務(wù)對象、完善服務(wù)管理。鑒于此，福利機構(gòu)應(yīng)當積極引導社會力量參與慈善事業(yè)、社會福利事業(yè)的相關(guān)服務(wù)，積極拓展福利機構(gòu)的管理和服務(wù)功能，使某一地域內(nèi)部的公益、慈善的資源得以統(tǒng)一整合，并配備完善的生活、醫(yī)療、教育設(shè)施，讓社會資源得到最大限度的利用，進而提高社會福利機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)水平。

（二）立法層面

對于慈善問題與法律制度不匹配的問題，我國政府應(yīng)當完善政策法規(guī)，積極向中央建言獻策，推動慈善組織監(jiān)管的改進計劃，使慈善法可以整體調(diào)控各項公益事業(yè)的監(jiān)管制度，并且應(yīng)針對慈善事業(yè)發(fā)展所遇阻礙、呼聲最高的相關(guān)問題出臺針對性政策，完善相關(guān)配套設(shè)施規(guī)定，提高立法、行政工作與下屬福利工作的執(zhí)行力。

（三）執(zhí)法層面

一方面，政府部門要對現(xiàn)階段各慈善組織以及公益事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀有正確、科學的認識。政府要深入基層調(diào)研，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段公益事業(yè)單位存在的弊病與發(fā)展阻礙，積極制定相關(guān)方針政策解決公益事業(yè)單位和慈善組織的問題，增強慈善政策的針對性，有效解決現(xiàn)存問題。另一方面，政府應(yīng)積極推進公益事業(yè)發(fā)展的社會化，充分調(diào)動其他社會團體、個人的力量，為公益事業(yè)開拓多元化的投資渠道。

（四）社會層面

首先，要增強公眾的慈善監(jiān)督意識，其關(guān)鍵在于使立法的積極引導作用發(fā)揮到實處，做好普法宣傳，在法律層面指引公民增強慈善互動意識。其次，擴大慈善宣傳范圍，將慈善監(jiān)督意識根植廣大群眾心中，積極號召廣大群眾投身慈善事業(yè)，使民間組織和輿論媒體擔負起相應(yīng)社會責任［5］。最后，要推進信息公開，積極打造統(tǒng)一的信息公開平臺，對涉及公眾權(quán)益、公眾關(guān)心的慈善捐贈、慈善活動等流程、環(huán)節(jié)以及活動進展予以公開，實施精細化管理，為公眾提供方便的監(jiān)督渠道，完善社會監(jiān)管體系，引導社會公眾積極參與慈善事業(yè)。

五、結(jié)語

文章對G市福利院的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題進行分析，以調(diào)研實況和信息收集為根基，致力于提出促進慈善組織依法治理、保障特殊群眾基本生活以維護社會公平正義的具體對策。通過對福利院監(jiān)管的立法制度框架的探究、對政府民政部門的監(jiān)管制度的認知、對福利院自我管理措施的評價，發(fā)現(xiàn)了慈善組織仍存在資產(chǎn)管理水平較低、政府監(jiān)管缺位、內(nèi)部管理體制封閉等治理問題。在分析研究上述問題的基礎(chǔ)上，文章認為應(yīng)完善慈善立法、落實行政執(zhí)法、提高慈善組織內(nèi)部控制水平以及強化社會監(jiān)督，促進慈善組織實現(xiàn)依法治理。希望文章能夠?qū)ι鐣鹘缬枰跃?，關(guān)注社會弱勢群體，給予其更多的關(guān)懷與幫助，并提高對慈善組織發(fā)展過程治理的重視程度，防微杜漸，完善慈善組織的依法治理體系，促進社會正義長足發(fā)展。