部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)化探索

廖青

【摘? 要】部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)部門或單位預(yù)算支出績(jī)效管理的一項(xiàng)重要舉措。論文從部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)概念、評(píng)價(jià)實(shí)施進(jìn)展情況、遇到的問(wèn)題和改進(jìn)措施建議等方面進(jìn)行探討，為推動(dòng)部門（單位）整體支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考。

【Abstract】Department （unit） overall expenditure performance evaluation is an important measure of department or unit budget expenditure performance management. This paper discusses the concept of the performance evaluation of the overall expenditure of the department （unit）， the progress of the implementation of the evaluation， the problems encountered and suggestions for improvement measures， so as to provide reference for promoting the performance evaluation of the overall expenditure budget of the department （unit）.

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績(jī)效;部門（單位）整體支出;績(jī)效評(píng)價(jià)

【Keywords】budget performance; overall expenditure of the department （unit）; performance evaluation

【中圖分類號(hào)】F812.45? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2021）11-0119-03

1 引言

黨的十九大報(bào)告首次提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。預(yù)算績(jī)效管理是績(jī)效管理的重要組成部分，其根本目的在于提升預(yù)算管理水平、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高資金使用效益?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出將部門和單位預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，提高部門和單位整體績(jī)效水平。本文結(jié)合近幾年部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，分析評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行分析，為加快推進(jìn)部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考。

2 基本概念

部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門或預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法，對(duì)部門或單位某一時(shí)期內(nèi)的履職情況、績(jī)效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金管理和使用情況、重點(diǎn)任務(wù)完成情況等方面進(jìn)行科學(xué)、客觀、公平和公正的評(píng)價(jià)。

與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)比較，部門（單位）整體支出評(píng)價(jià)呈現(xiàn)以下幾個(gè)不同點(diǎn)：一是評(píng)價(jià)范圍更廣，涵蓋了基本支出和項(xiàng)目支出;二是評(píng)價(jià)更全面，評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目產(chǎn)出成果效益拓展至部門（單位）整體履職情況、規(guī)劃實(shí)現(xiàn)情況和重點(diǎn)任務(wù)完成情況等;三是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用對(duì)于提高部門或單位整體預(yù)算績(jī)效水平更有指導(dǎo)性，可以有效彌補(bǔ)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的局限性。吳蓉（2017）認(rèn)為，部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)有助于幫助部門（單位）查找預(yù)算管理過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，督促其改進(jìn)和完善預(yù)算資金管理，提高預(yù)算資金決策及使用效率。

3 評(píng)價(jià)思路

目前，部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)思路主要有3種：第一種是項(xiàng)目導(dǎo)向，從“投入-過(guò)程-產(chǎn)出-效果”方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，關(guān)注目標(biāo)設(shè)置和資金安排，過(guò)程方面關(guān)注資金管理、預(yù)決算及績(jī)效管理、業(yè)務(wù)管理等綜合內(nèi)容，產(chǎn)出和效益方面主要關(guān)注部門（單位）的職責(zé)特點(diǎn)和履職情況。但是，按照這個(gè)思路進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)存在一定的局限性，例如，對(duì)于部門（單位）在決策方面、資金資源整合方面的評(píng)價(jià)稍顯不足，同時(shí)，由于過(guò)多關(guān)注制度建設(shè)情況，對(duì)于部門（單位）預(yù)算管理特點(diǎn)和職能屬性結(jié)合不夠緊密。第二種評(píng)價(jià)思路是流程導(dǎo)向，從“部門決策-管理效率-部門履職-社會(huì)效益”方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)相類似的是，在管理效率部分主要關(guān)注財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理情況，部門履職和社會(huì)效益部分聚焦部門（單位）的核心業(yè)務(wù)，考核核心業(yè)務(wù)的完成情況。這種評(píng)價(jià)同樣也是在部門（單位）決策方面、資金資源整合管理方面的評(píng)價(jià)體現(xiàn)不足。第三種是任務(wù)與流程相結(jié)合的評(píng)價(jià)思路。這種評(píng)價(jià)思路橫向從“任務(wù)目標(biāo)管理-資金配置-履職效能-社會(huì)效應(yīng)”4個(gè)維度開展評(píng)價(jià)，綜合結(jié)合部門（單位）核心職能，與橫向維度對(duì)應(yīng)匹配，每一類職能在評(píng)價(jià)維度中完整體現(xiàn)，形成每類職能對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，更加立體、完整地展現(xiàn)部門（單位）整體績(jī)效，同時(shí)，將戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)置、資金資源配置作為評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。這一種評(píng)價(jià)思路與前2種思路相比，更加全面和完善，但是難點(diǎn)在于需要針對(duì)性地解析部門（單位）特定職能，構(gòu)建每類職能相適宜的橫向評(píng)價(jià)維度，可能存在職能間評(píng)價(jià)重點(diǎn)不同、評(píng)價(jià)維度不易整合的情況。

4 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2013年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)），規(guī)定了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)體系框架。具體績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)操中，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在此共性框架下，結(jié)合被評(píng)價(jià)部門（單位）特點(diǎn)設(shè)置適宜的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。表1為某單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

5 實(shí)施進(jìn)展情況

自2011年財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》印發(fā)以來(lái)，各中央部門和地方財(cái)政部門逐步開展部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局、中國(guó)民用航空局先后開展了部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)先行。地方層面，2011年，北京市出臺(tái)《北京市市級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則（試行）》，開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2012年，湖南省印發(fā)《全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，開展縣級(jí)財(cái)政支出績(jī)效管理綜合評(píng)價(jià)和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，2013年，海南省印發(fā)《部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方案》，江西省、廣東省、浙江省等均在省內(nèi)各部門開展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

6 存在的問(wèn)題

結(jié)合其他省份工作開展情況，目前部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

①績(jī)效管理理解不到位。雖然項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)已實(shí)施多年，部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作也開展了近十年，但是很多單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)和理解仍不夠深入清晰，單位將績(jī)效評(píng)價(jià)等同于審計(jì)，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理工作只與財(cái)務(wù)部門有關(guān)，重預(yù)算申請(qǐng)，輕目標(biāo)設(shè)置，重預(yù)算資金使用，輕過(guò)程管理和效益實(shí)現(xiàn)評(píng)估。

②整體績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范。績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展的前置條件，績(jī)效目標(biāo)填報(bào)質(zhì)量直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和合理性。實(shí)際評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)單位績(jī)效目標(biāo)設(shè)置存在不規(guī)范、目標(biāo)過(guò)于細(xì)化或宏觀、重點(diǎn)不突出等問(wèn)題。目標(biāo)過(guò)于細(xì)化主要體現(xiàn)在將工作內(nèi)容或成果產(chǎn)出簡(jiǎn)單羅列作為單位整體支出績(jī)效目標(biāo)，或?qū)⒉块T（單位）承擔(dān)的多個(gè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單匯總，如“承擔(dān)XX工作”“舉辦XX會(huì)議”“完成XX研究”“形成XX研究報(bào)告”等。過(guò)于宏觀主要體現(xiàn)在目標(biāo)不能體現(xiàn)部門（單位）特征且無(wú)法考核，如“保質(zhì)保量完成上級(jí)主管部門交代的任務(wù)”“提高管理水平”“為政策制定提供技術(shù)支撐”“滿足上級(jí)主管部門管理需求”等。上述績(jī)效目標(biāo)既不能體現(xiàn)部門或單位職能定位，也無(wú)法體現(xiàn)部門或單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和重點(diǎn)工作任務(wù)，在實(shí)際預(yù)算編制過(guò)程中無(wú)法作為預(yù)算資金科學(xué)分配依據(jù)。

③第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平參差不齊。部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)相比，涉及評(píng)價(jià)因素多，評(píng)價(jià)范圍廣，專業(yè)度高，因此，對(duì)于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的要求也相應(yīng)較高。目前對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督和考核機(jī)制，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平參差不齊，評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量無(wú)法得到保障，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏科學(xué)性，同時(shí)也阻礙了評(píng)價(jià)結(jié)果的公開和應(yīng)用。

④評(píng)價(jià)體系不完善，個(gè)性指標(biāo)缺乏?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)工具，2013年，財(cái)政部印發(fā)了《部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，規(guī)定了投入、過(guò)程、效果等3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、職責(zé)履行、履職效益等二級(jí)指標(biāo)及相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)，共性指標(biāo)體系相對(duì)比較完整。但是，部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)更加關(guān)注部門的預(yù)算安排、職能履行和履職效益，共性的指標(biāo)體系下職責(zé)履行和履職效益指標(biāo)太過(guò)籠統(tǒng)，不能體現(xiàn)部門或單位之間職能的差異，在實(shí)際評(píng)價(jià)工作中，共性指標(biāo)體系框架無(wú)法簡(jiǎn)單套用，需要評(píng)價(jià)主體針對(duì)不同類型、不同職能特點(diǎn)的單位，進(jìn)一步細(xì)化更有針對(duì)性的指標(biāo)，特別是效益類指標(biāo)，目前對(duì)于個(gè)性指標(biāo)方面的研究仍屬于起步階段，個(gè)性指標(biāo)的設(shè)置完全依賴于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，而評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的良莠不齊也導(dǎo)致了部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)整體上科學(xué)性、合理性不夠。

⑤評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠。開展部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是提升預(yù)算績(jī)效管理水平、強(qiáng)化部門預(yù)算主體責(zé)任、提高資金使用效益，從而保障部門更好地履職盡責(zé)。在當(dāng)前開展的整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，絕大部分是后評(píng)價(jià)，很多是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，大部分部門（單位）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)或評(píng)價(jià)等級(jí)的重視遠(yuǎn)超出對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，評(píng)價(jià)結(jié)論與建議最終只存在于報(bào)告中，往年評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在后續(xù)年度中仍然不斷地重復(fù)出現(xiàn)，最終使得績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，也使得績(jī)效評(píng)價(jià)的意義和價(jià)值大打折扣。

7 部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)化建議

隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施，部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)將成為未來(lái)幾年預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域的重點(diǎn)，針對(duì)上述問(wèn)題，本文提出如下幾點(diǎn)優(yōu)化建議：

①加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。由上至下加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，增強(qiáng)全體人員預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，在部門（單位）內(nèi)部樹立“人人思績(jī)效，事事講績(jī)效”的預(yù)算績(jī)效管理理念。

②加強(qiáng)前期指標(biāo)設(shè)定指導(dǎo)。績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理最前端也是最關(guān)鍵的部分，所有的預(yù)算活動(dòng)都是圍繞著實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)展開，績(jī)效目標(biāo)的完成質(zhì)量直接影響預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和預(yù)算監(jiān)督。建議在績(jī)效目標(biāo)設(shè)置階段，適當(dāng)引入專家或第三方機(jī)構(gòu)的力量，指導(dǎo)部門或單位設(shè)置科學(xué)、合理、量化、可衡量的績(jī)效目標(biāo)。

③加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核。2021年4月，財(cái)政部印發(fā)了《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)），從受托方角度對(duì)第三方機(jī)構(gòu)從事績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，有利于促進(jìn)從事績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，不斷提升績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公正性和可信度。開展第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理研究，落實(shí)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)監(jiān)督和考核機(jī)制，充分利用行業(yè)學(xué)會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，建立第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

④評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。部門（單位）整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)充分體現(xiàn)部門或單位職能特點(diǎn)，開展評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)在財(cái)政部共性指標(biāo)框架內(nèi)，根據(jù)部門或單位履職特點(diǎn)，設(shè)計(jì)、細(xì)化相應(yīng)的個(gè)性指標(biāo)，特別是職能履行和效益方面。如某中央部門，下屬單位類型包括監(jiān)察執(zhí)法單位、政策研究單位、教育培訓(xùn)單位等，開展單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)根據(jù)單位類型和職能設(shè)置相應(yīng)的個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，如監(jiān)察執(zhí)法單位，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)其監(jiān)察執(zhí)法效果和執(zhí)法對(duì)象滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià);政策研究單位，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)制定的政策建議采納應(yīng)用廣度和應(yīng)用程度進(jìn)行評(píng)價(jià);教育培訓(xùn)單位，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)培訓(xùn)覆蓋率，培訓(xùn)課程設(shè)置合理性、培訓(xùn)學(xué)員滿意度等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

⑤評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是優(yōu)化部門資金分配和資金使用，從而提高公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效率。目前由于種種原因，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)際應(yīng)用的效果不甚理想。為進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，首先，應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度化，特別是社會(huì)關(guān)注度大的行業(yè)部門，應(yīng)針對(duì)不同對(duì)象的需求，采用不同的方式公布績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，如在公眾較易獲取信息的平臺(tái)上全文公示績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、向利益相關(guān)者就績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行口頭匯報(bào)等。其次，應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金撥付關(guān)聯(lián)機(jī)制，根據(jù)評(píng)價(jià)等級(jí)調(diào)整下年度預(yù)算資金安排，增強(qiáng)績(jī)效管理約束力。

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