土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展研究

亓月

【摘要】隨著我國城市化進(jìn)程、要素市場化配置改革的不斷深入，土地及土地儲備備受關(guān)注，故推動我國土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)需求。應(yīng)合理地做好土地工作規(guī)劃，確保土地儲備開發(fā)項(xiàng)目順利開展，使土地儲備開發(fā)工作在新時期下快速發(fā)展，取得更輝煌的成就。

【關(guān)鍵詞】土地儲備；管理體系；高質(zhì)量發(fā)展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.004

1、我國土地儲備管理體系現(xiàn)存的問題

1.1部分機(jī)構(gòu)定位存在偏差，易誘發(fā)土地儲備無序行為

土地儲備工作的特點(diǎn)在無形中釋放了巨大的牟利空間。在利益的驅(qū)使下，部分土儲機(jī)構(gòu)定位異化、本末倒置，個人的短視行為誘發(fā)機(jī)構(gòu)的無序經(jīng)營，且長期形成的土地財(cái)政問題加劇了該無序行為。

1.2土地補(bǔ)償機(jī)制及法律與現(xiàn)行土地儲備運(yùn)行機(jī)制不匹配

土地補(bǔ)償存在國有土地收回（購）與集體土地征收入分配不平衡。在實(shí)際操作中，國有土地價格要比集體土地價格高。但儲備土地市場化供給價格比國有土地收回（購）、集體土地征收價格高很多，各級地方政府的土地收益與拆遷居民、企業(yè)心理預(yù)期有很大差距，易產(chǎn)生土地資源配置不合理以及增值收益分配不公等現(xiàn)象。我國土地儲備機(jī)制建立時間較短，土地儲備堅(jiān)持“以人民為中心”，注重和保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)安全，相關(guān)法律還處于探索完善中，可能會存在與現(xiàn)行土地儲備運(yùn)行不匹配的情況。

1.3傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制效率低下，易形成跨部門信息壁壘

傳統(tǒng)模式下，因未形成完備的銜接機(jī)制，跨部門協(xié)同產(chǎn)生的信息壁壘會阻礙土儲效率的提升。以土儲計(jì)劃編制為例，專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度、規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)等不匹配，極易使計(jì)劃層問題惡化。

1.4相關(guān)制度建設(shè)不完善，影響內(nèi)外部監(jiān)管的有效性

在內(nèi)部環(huán)境，績效評價、內(nèi)控管理等工作開展較滯后且落實(shí)不到位，尤其是信息披露。在外部環(huán)境，待完善的法律制度體系影響土地儲備監(jiān)管效力，使得違規(guī)成本較低。

2、推動土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展的對策

2.1準(zhǔn)確把握土地儲備的基礎(chǔ)性，助力推動土地要素市場的供給側(cè)改革

土地儲備制度是我國土地市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，建設(shè)合理的土地儲備規(guī)模是土地供應(yīng)的重要保障。2020年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》出臺，要求加快推進(jìn)土地要素市場化配置。供給端的市場需求必將對土地儲備的庫容、結(jié)構(gòu)和時序提出明確的要求，推動存量建設(shè)用地和低效用地盤活、混合產(chǎn)業(yè)用地供給等方面的改革措施都需要以土地儲備為載體，發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用。土地儲備要以有效保障供給側(cè)的實(shí)際用地需求為目標(biāo)，助力推動土地要素市場改革。

2.2加快探索集體土地入市，完善土地收入分配機(jī)制

積極破除集體土地入市不平等的瓶頸，建立國有土地與集體土地成本價格測算機(jī)制，完善國有土地與集體土地價格形成機(jī)制，探索建立國有土地以及集體土地同體的土地級別和基準(zhǔn)定價，確保實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同等入市，同權(quán)同價機(jī)制，解決集體土地入市不平等、土地資源配置不合理以及國有土地（集體土地）增值收益分配不公等問題，建立土地儲備的長效機(jī)制。

2.3公益為本，服務(wù)為民，優(yōu)化組織管理

管理層要樹立以社會公共利益為導(dǎo)向的工作理念，從思想意識出發(fā)防范行為偏差。除監(jiān)督權(quán)外，還應(yīng)保證公眾參與土地儲備管理事務(wù)的其他權(quán)利。針對拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)，設(shè)立專門行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解；在合理評估土地價值的基礎(chǔ)上明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富補(bǔ)償方式。在政策宣傳、前期調(diào)研、信息披露、后期反饋等方面，土地儲備機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極作為。

各地方應(yīng)合理確定土地儲備機(jī)構(gòu)的設(shè)立數(shù)量與層級劃分。立足全生命周期視角，理順工作流程，推行全過程閉環(huán)管理；按實(shí)際參與主體進(jìn)行分工與合作，建立可視化業(yè)務(wù)跟蹤平臺，方便工作推行與跟蹤評價；對項(xiàng)目實(shí)行分類、分組管理，明確職責(zé)；制定跨部門決策協(xié)調(diào)機(jī)制，降低失誤率、提高執(zhí)行率；加強(qiáng)員工績效考核，注重對完成質(zhì)量、長期效益的考評，引導(dǎo)土地儲備管理行為。

2.4準(zhǔn)確把握土地儲備與空間規(guī)劃的互動性，助力城市空間機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

土地儲備是空間規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。土地儲備要重點(diǎn)關(guān)注空間規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，充分對接近期規(guī)劃實(shí)施要求，在計(jì)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，引導(dǎo)土地儲備向近期城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局，推動城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。在單元規(guī)劃和控制性規(guī)劃編制過程中，可對土地儲備提出工作引導(dǎo)和開發(fā)時序要求。反過來，土地儲備也可對規(guī)劃要素提出優(yōu)化的建議，在確保規(guī)劃要求得到滿足的前提下，合理統(tǒng)籌土地儲備的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的綜合價值，以實(shí)現(xiàn)空間布局效能的最大化。

2.5推動土地儲備與實(shí)體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展

過去，土地儲備對應(yīng)的房地產(chǎn)市場擠占了太多的金融資源，擠壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，成為經(jīng)濟(jì)中最大的“灰犀牛”，威脅著國民經(jīng)濟(jì)的安全。推動土地儲備做結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，促進(jìn)房地產(chǎn)高質(zhì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“房住不炒”，弱化住房投資屬性，回歸到居住屬性，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)同實(shí)體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，消除國民經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的依賴，讓它和實(shí)體經(jīng)濟(jì)步調(diào)一致、共同發(fā)展。

2.6規(guī)劃兼顧市場，深耕預(yù)算管理，四“化”提升土地利用水平

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)善用政府、市場這兩只手，做好科學(xué)城市土地規(guī)劃方案設(shè)計(jì)和土地儲備預(yù)算管理。借鑒浙江紹興模式，構(gòu)建土地儲備出讓預(yù)算管理制度體系，并綜合城市規(guī)劃、項(xiàng)目管理、資金運(yùn)作三個視角，讓土地儲備規(guī)范管理先行。

實(shí)施精細(xì)化、彈性化、信息化、可持續(xù)化管理，助力土地利用水平提升。首先，長遠(yuǎn)規(guī)劃、精細(xì)管理。在保證規(guī)劃的層次、動態(tài)的同時，在實(shí)踐中打出一套政策組合拳。其次，靈活調(diào)整，彈性控制。參考“白色用地”“立體城市”經(jīng)驗(yàn)，劃分多檔用地周期，彈性調(diào)節(jié)土地供應(yīng)與地塊用途。再次，建立信息中心平臺，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理。最后，倡導(dǎo)循環(huán)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)為城市賦能。

2.7建立高效有序的多元融資渠道

目前，各級地方政府土地儲備所需資金來源渠道主要為銀行貸款、發(fā)行土地專項(xiàng)債券等。土地儲備的融資金額且融資成本較高，易對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成很大壓力。高額的融資成本會推高土地儲備成本，為了盡快回籠土地儲備融資成本，各級地方會向市場投放大量的儲備土地，甚至?xí)淹恋貎r格推高，偏離土地儲備市場規(guī)律，對儲備產(chǎn)生不利影響，有悖于建立土地儲備制度的初衷。對于多渠道融來的資金，要提高利用率，提高資金盤活率，按照土地儲備年度計(jì)劃將土地儲備庫中儲備土地上市，確保資金高效回籠；同時各級地方政府要加強(qiáng)對資金使用情況的監(jiān)管，保障土地儲備資金高效使用。

結(jié)論：

綜上，科學(xué)土地儲備管理體系的建設(shè)離不開對內(nèi)外部環(huán)境、跨部門合作的綜合考慮。由上述分析可知，政策法律夯實(shí)基礎(chǔ)，規(guī)劃預(yù)算保方向，過程控制防風(fēng)險(xiǎn)，全面管理促效率。土地儲備機(jī)構(gòu)在內(nèi)練本領(lǐng)的前提下，應(yīng)充分發(fā)揮“土地儲備參與主體”的角色，打通協(xié)同工作“最后一公里”，借鑒白色用地、過程控制等經(jīng)驗(yàn)增加土地儲備管理科學(xué)性與彈性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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