農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑分析

姚思玲　劉輝

摘要：土地信托是土地流轉(zhuǎn)中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制的必然需求，也是促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必由之路。文章針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑這一問(wèn)題進(jìn)行研究，歸納總結(jié)出了我國(guó)現(xiàn)已完成的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)路徑的主要實(shí)現(xiàn)模式，并對(duì)這三種主要實(shí)現(xiàn)模式的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析與比較，由此設(shè)計(jì)了更加完善的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；信托流轉(zhuǎn)；實(shí)現(xiàn)路徑

一、引言

2013年中央一號(hào)文件提出要加快落實(shí)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持長(zhǎng)久不變以及修改完善相關(guān)法律政策，要求全面開展覆蓋農(nóng)村集體各類土地和房屋的所有權(quán)確權(quán)頒證工作。2015年7月國(guó)家主席習(xí)近平在湖北考察時(shí)表示，下一步改革中要好好研究土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題；國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在地方調(diào)研時(shí)也指出，土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)后也能產(chǎn)出黃金；2015年的“一號(hào)文件”則著重提出，要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，意在為農(nóng)地改革推進(jìn)鋪路。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢(shì)頭明顯加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，有不少學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式展開研究與探討：一是基于保護(hù)農(nóng)戶土地信托流轉(zhuǎn)的基本權(quán)益（陳敦、張航，2015），認(rèn)為在信托流轉(zhuǎn)模式中，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)三權(quán)分離的改革越徹底，委托人、收益人和受托人才會(huì)有效的找到各自收益，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益才能真正受到保護(hù)（秦?fù)P、胡實(shí)，2011）；二是基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式和農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)模式的優(yōu)劣勢(shì)比較，強(qiáng)調(diào)政府加大扶持力度是我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)改革的一個(gè)顯著趨勢(shì)（殷勇，2012），指出政府要積極推動(dòng)建立健全土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，大力支持各種社會(huì)力量參與創(chuàng)辦土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置（高曉芹，2015）；三是基于農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的金融動(dòng)力機(jī)制，提倡建立政策性金融機(jī)構(gòu)（宿楊、喬世政，2015），加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信貸投入，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶實(shí)施貸款利息和期限上的優(yōu)惠政策等方式推動(dòng)土地信托流轉(zhuǎn)（岳意定、王瓊，2008）。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是一種與十八屆三中全會(huì)土地制度改革精神相契合的新型土地流轉(zhuǎn)方式（張燕、王歡，2015），不僅可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展，對(duì)推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程同樣具有重大意義。

二、我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑的主要模式

（一）湖南省益陽(yáng)市土地信托流轉(zhuǎn)草尾模式

草尾鎮(zhèn)地處洞庭湖畔沅江市西北部、水源豐富、排灌暢通、耕地面積龐大。益陽(yáng)市人民政府根據(jù)其特有的農(nóng)田水利特點(diǎn)，于2010年啟動(dòng)了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作即“農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)草尾模式”（如圖1所示），其實(shí)現(xiàn)路徑主要是：第一，政府引導(dǎo)。鎮(zhèn)政府組建土地信托流轉(zhuǎn)平臺(tái)，出臺(tái)了《草尾鎮(zhèn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)暫行辦法》，詳細(xì)的規(guī)定了土地信托流轉(zhuǎn)運(yùn)行方式、優(yōu)惠政策、爭(zhēng)議解決與法律責(zé)任；第二，市場(chǎng)激勵(lì)。利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地信托流轉(zhuǎn)供求關(guān)系，優(yōu)化資源配置（殷勇，2012）；第三，農(nóng)企互利合作。政府出資為草尾鎮(zhèn)土地信托流轉(zhuǎn)設(shè)立企業(yè)，為土地流轉(zhuǎn)開展前、中、后服務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和投資者的合作共贏。

（二）安徽省宿州市土地信托流轉(zhuǎn)中信信托模式

2013年10月，中信信托與安徽省宿州市埇橋區(qū)政府合作，正式成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中信信托模式（姜雪蓮，2014）（如圖2所示），該模式采取結(jié)構(gòu)化、混合型受益權(quán)設(shè)計(jì)。其中，在信托結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面，農(nóng)民并非該信托計(jì)劃的當(dāng)事人，農(nóng)民通過(guò)與所在村村委會(huì)簽訂 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)，村委會(huì)再與鎮(zhèn)政府簽署土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托管理合同，鎮(zhèn)政府最終與埇橋區(qū)政府簽署土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托管理合同，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最終流轉(zhuǎn)到區(qū)政府手中，再通過(guò)區(qū)政府交付給中信信托（陳敦、張航，2015）；在信托混合型方面，中信信托將另行發(fā)行資金信托計(jì)劃，包含地租資金、建設(shè)資金和財(cái)產(chǎn)權(quán)資金。

（三）浙江省紹興市土地信托流轉(zhuǎn)入股分紅模式

為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及對(duì)大規(guī)模土地的需求，浙江省紹興市于2001年進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新，建立了“入股分紅模式”（如圖3所示），并且根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，將信托與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)結(jié)合起來(lái)以全面引進(jìn)信托制度。具體來(lái)說(shuō)，在紹興模式中，農(nóng)民作為委托人和受益人，土地信托服務(wù)中心作為受托人建立信托關(guān)系，并且農(nóng)民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，將承包土地的使用權(quán)交給 “土地信托中心”。由此，農(nóng)民通過(guò)“入土地股分紅”形式委托“土地信托中心”來(lái)經(jīng)營(yíng)自己土地的使用權(quán)，做到農(nóng)民利益最大化（張健濤，2015）。

三、我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑主要模式的優(yōu)劣勢(shì)比較

（一）政、企、戶相互合作促進(jìn)轉(zhuǎn)型，利益分配制度尚未健全

湖南省沅江市“草尾模式” 不僅采取政府、市場(chǎng)、企業(yè)與農(nóng)戶相互合作的特色方式，創(chuàng)立鎮(zhèn)、村、組三級(jí)土地信托流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，而且利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地信托流轉(zhuǎn)供求關(guān)系，既提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率又促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。然而與其它兩種模式不同的是，湖南省草尾模式在利益分配制度上，分配主體為土地信托公司，分配對(duì)象為委托人，分配方式實(shí)行由土地信托公司直接將利益分配給委托人即農(nóng)戶，土地信托流轉(zhuǎn)各主體之間的利益沒(méi)有協(xié)調(diào)好，容易導(dǎo)致土地信托流轉(zhuǎn)緩慢，最終制約了我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度的推廣與發(fā)展。

（二）中信信托提供專業(yè)服務(wù)，政府行政權(quán)利過(guò)大

政府介入與安徽省宿州市能夠?qū)崿F(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)是密切相關(guān)的。其農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程主要分為兩個(gè)部分：一是政府主導(dǎo)，對(duì)土地進(jìn)行連片處理并采取農(nóng)戶層層委托的辦法，有利于節(jié)省交易成本，防范農(nóng)戶違約風(fēng)險(xiǎn)；二是由中信信托作為受托人對(duì)信托計(jì)劃的土地流通提供專業(yè)管理服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。如前所述，政府介入與宿州市土地信托流轉(zhuǎn)模式是緊密聯(lián)系的，而信托機(jī)構(gòu)大多為政府出資成立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，在土地信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)政府行政干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)職能尚未明確，不能發(fā)揮政府的正確引導(dǎo)作用，農(nóng)民對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的積極性降低。

（三）創(chuàng)新“入股分紅”模式，風(fēng)險(xiǎn)防范措施欠缺

紹興模式土地信托流轉(zhuǎn)運(yùn)行的核心機(jī)制是“土地信托服務(wù)中心”，它發(fā)揮著供求登記、發(fā)布信息、中介協(xié)調(diào)、處理糾紛等職能，有效地撮合了土地供求之間的關(guān)系，并且開辟了“入股分紅”的創(chuàng)新機(jī)制，極大地提高了土地利用效率和土地所有者的權(quán)益。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，有許多缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)運(yùn)作模式的村集體組織直接充當(dāng)農(nóng)村土地信托的中介組織，在信托流轉(zhuǎn)中單純追求自身利益而損害了農(nóng)民的權(quán)益（劉寓宏、柳琴，2015），加大了農(nóng)地流通的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而紹興模式主要采取對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行日常監(jiān)督以防范風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有采取過(guò)硬的措施，加劇了風(fēng)險(xiǎn)損失。

四、完善農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑的對(duì)策建議

現(xiàn)如今農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑的模式多種多樣，卻存在著許多缺陷，需要進(jìn)一步加強(qiáng)改進(jìn)，故在此提出了更加完善的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑（如圖4所示）。

（一）完善利益分配機(jī)制，健全農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)法律制度

在土地流轉(zhuǎn)中，一方面農(nóng)民作為信托的受益人，應(yīng)確保收到固定地租部分和浮動(dòng)土地增值部分；而信托機(jī)構(gòu)作為信托的土地經(jīng)營(yíng)者，也應(yīng)合理獲得由邊際成本遞減效應(yīng)產(chǎn)生的增值收益和在專業(yè)化經(jīng)營(yíng)中由效率提升產(chǎn)生的增值收益。另一方面現(xiàn)如今土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的法規(guī)文件之間相互矛盾，缺乏完整性，因此建立健全完善的法規(guī)體系是約束權(quán)力的關(guān)鍵（秦?fù)P、胡實(shí)，2011）。具體而言就是要：第一，修改完善信托合同法律制度、農(nóng)民信托權(quán)益保護(hù)制度與信托當(dāng)事人法律責(zé)任制度等；第二，加強(qiáng)農(nóng)村土地信托專門立法，明確農(nóng)村土地信托雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)及利益分配等重要問(wèn)題，以達(dá)到整體效用最優(yōu)的目標(biāo)。

（二）強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)角色，建立“政府引導(dǎo)型”農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制

“政府引導(dǎo)型”信托流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)有效運(yùn)行具有重大意義。在以往的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式中，政府沒(méi)有以經(jīng)濟(jì)角色的定位介入流轉(zhuǎn)流程之中，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)展艱難。因此，政府應(yīng)該強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)職能加以規(guī)范引導(dǎo)，為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)活動(dòng)打造公正、有效的外部環(huán)境。其具體措施包括：第一，進(jìn)一步健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，做好土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)工作；第二，構(gòu)建公益性信托機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的受托人，以實(shí)現(xiàn)信托機(jī)構(gòu)籌建、運(yùn)行的市場(chǎng)化，使土地信托制度在政府引導(dǎo)下不斷完善與發(fā)展。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，推行農(nóng)村信托土地責(zé)任保險(xiǎn)

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)也是具有風(fēng)險(xiǎn)的，為了盡量避免農(nóng)民信托收益因經(jīng)營(yíng)失敗而遭受損失，必須建立起行之有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)制度。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，要靠農(nóng)戶從收益中交納少量的經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者交納適當(dāng)?shù)谋ＷC金，政府在信托流轉(zhuǎn)項(xiàng)目資金中安排一定的經(jīng)費(fèi)，共同組成土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，交由專門機(jī)構(gòu)管理并接受政府的監(jiān)督。除建立農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，還需進(jìn)一步推行農(nóng)村信托土地責(zé)任保險(xiǎn)，就受托人不履行善良管理人的管理職責(zé)，給信托人造成損失的損害賠償責(zé)任進(jìn)行投保，在其依法對(duì)信托人負(fù)損害賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)人履行補(bǔ)償責(zé)任。推行農(nóng)村信托土地責(zé)任保險(xiǎn)，有利于進(jìn)一步分散信托人因自身管理不善而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，能夠更好地保障農(nóng)民的信托收益。

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*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金“農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)的契約與治理研究”（編號(hào)：14BJY113）；湖南省教育廳“糧食主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)治理模式創(chuàng)新研究”（編號(hào)：12K067）。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）