關(guān)于沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備工作現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

崔鑫

沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備服務(wù)中心 遼寧沈陽(yáng) 110000

1 沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備工作基本情況

1.1 規(guī)范開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作

我市土地儲(chǔ)備工作嚴(yán)格按照國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，同時(shí)結(jié)合本市實(shí)際情況，依據(jù)年初制定的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，遵循“應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，科學(xué)收儲(chǔ)”的原則，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地執(zhí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌制度，土地出讓嚴(yán)格按照“凈地”出讓。在土地儲(chǔ)備具體實(shí)施過(guò)程中，充分考慮土地成本與政府收益，市區(qū)級(jí)政府良性互動(dòng)，相關(guān)工作人員逐個(gè)地塊現(xiàn)場(chǎng)踏勘、核定規(guī)劃、核實(shí)成本、進(jìn)行盈虧經(jīng)濟(jì)測(cè)算。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目，經(jīng)測(cè)算政府收益低于“七金”和出讓金標(biāo)準(zhǔn)之和的項(xiàng)目一律不予儲(chǔ)備，堅(jiān)決保障政府土地收益。同時(shí)，積極籌措土地儲(chǔ)備資金，認(rèn)真開(kāi)展土地儲(chǔ)備項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析，做到成熟一宗、收儲(chǔ)一宗，各個(gè)儲(chǔ)備項(xiàng)目的征收工作有序進(jìn)行[1]。

1.2 2020 年沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備實(shí)際完成情況

2020年，盡管在新冠疫情影響下，全球經(jīng)濟(jì)一片狼藉，我國(guó)土地市場(chǎng)也步入相對(duì)特殊階段，但是我市土地市場(chǎng)的熱度仍未有冷卻跡象，通過(guò)采取各種有效措施應(yīng)對(duì)不利影響，土地儲(chǔ)備工作一直處于可持續(xù)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，為土地供應(yīng)市場(chǎng)提供充足的土地資源。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全市（不含縣域）共實(shí)施土地儲(chǔ)備項(xiàng)目234宗，儲(chǔ)備面積約2669公頃，預(yù)計(jì)可出讓面積約2055公頃。其中，往年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目178宗，儲(chǔ)備面積2041公頃，預(yù)計(jì)可出讓面積1534公頃；2020年新增儲(chǔ)備項(xiàng)目56宗，新增儲(chǔ)備面積628公頃，預(yù)計(jì)可出讓面積521公頃。截止2020年年底，市級(jí)（不含縣域）土地市場(chǎng)已成功出讓土地183宗，出讓面積約1169公頃，土地儲(chǔ)備量完全能夠滿足市場(chǎng)供應(yīng)的需求。

2 存在的主要問(wèn)題

從2001年實(shí)施土地儲(chǔ)備交易以來(lái)，全市每年新增儲(chǔ)備土地（包括市本級(jí)和獨(dú)立區(qū)）達(dá)數(shù)千公頃，累計(jì)收繳土地出讓金早已突破百億大關(guān)。這些土地和資金為沈陽(yáng)市進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)，提供了充足的后勤保障[2]。盡管我市土地儲(chǔ)備工作已取得一定的成效，但是仍存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）土地征收周期長(zhǎng)和“凈地”不凈，導(dǎo)致地塊成本增加。受各種因素影響，已實(shí)施的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目征收工作進(jìn)展緩慢，征收周期普遍較長(zhǎng)，財(cái)務(wù)費(fèi)用大幅增加，使地塊成本加大，嚴(yán)重影響地塊后期出讓工作。

（2）面積較大項(xiàng)目征收占?jí)嘿Y金嚴(yán)重，同時(shí)地塊前期征收測(cè)算成本不夠科學(xué)。對(duì)于那些面積較大地塊，這些項(xiàng)目征收成本高、出讓難度大，造成儲(chǔ)備資金短時(shí)間內(nèi)難以回籠，資金周轉(zhuǎn)壓力大。而且部分項(xiàng)目由于前期征收測(cè)算不科學(xué)，導(dǎo)致地塊征收后期無(wú)法按原協(xié)議履行，成本增加使開(kāi)發(fā)商難以“亮劍”，以致項(xiàng)目中途擱淺。

（3）項(xiàng)目融資成本增大。近年來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)被列入政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)類平臺(tái)，融資規(guī)模受到兩類平臺(tái)的限制。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行下發(fā)的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)），土地出讓收支管理實(shí)施嚴(yán)格的收支兩條線，所有的土地出讓收入全部交由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)統(tǒng)一核算，如果當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)不及時(shí)將土地儲(chǔ)備資金返還給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，會(huì)造成其更大資金壓力。

（4）國(guó)家宏觀調(diào)控政策及新冠疫情影響逐漸顯現(xiàn)。疫情期間，土地市場(chǎng)受到極大限制，尤其是部分知名房企已出現(xiàn)巨大資金鏈松動(dòng)，購(gòu)地計(jì)劃后置，土地出讓放緩，導(dǎo)致儲(chǔ)備資金無(wú)法及時(shí)收回。

3 對(duì)策建議

就以上存在的問(wèn)題，本人結(jié)合相關(guān)工作經(jīng)歷，提出以下對(duì)策建議：

（1）規(guī)范制度，理順體制，加強(qiáng)協(xié)作，協(xié)調(diào)關(guān)系。市政府的支持與指導(dǎo)是保障土地儲(chǔ)備制度成功運(yùn)作的關(guān)鍵，因此，應(yīng)成立土地儲(chǔ)備工作組，成員由市政府、自然資源局、城建、發(fā)改委、財(cái)政局、稅務(wù)局、房產(chǎn)局、環(huán)保局、文旅局、司法等相關(guān)部門(mén)的主管領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，作為城市土地儲(chǔ)備制度的決策機(jī)構(gòu)，土儲(chǔ)中心則是土地儲(chǔ)備制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)[3]。建立一個(gè)以政府為核心，土地管理部門(mén)為紐帶，相關(guān)部門(mén)共同參與的土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的土地儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃，讓土地儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃與整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、用地計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把有關(guān)責(zé)任層層分解到各職能部門(mén)，保障政府對(duì)城市土地資源的有效經(jīng)營(yíng)。

（2）嚴(yán)控土地征收成本，妥善處理出讓項(xiàng)目遺留問(wèn)題。在征收過(guò)程中，各區(qū)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行市區(qū)政府簽訂的征收包干協(xié)議，做好“陽(yáng)光”征收工作，保證政府土地收益。同時(shí)，抓緊完成已出讓地塊中“凈地不凈”問(wèn)題，及時(shí)做好被征收地塊土地房產(chǎn)注銷后續(xù)工作。對(duì)閑置土地進(jìn)行進(jìn)一步清查、統(tǒng)計(jì)、處理，并將閑置土地納入土地儲(chǔ)備和土地出讓計(jì)劃，最終消化和盤(pán)活存量土地。

（3）創(chuàng)新土地儲(chǔ)備融資渠道，確保土地儲(chǔ)備資金及時(shí)到位。一是積極爭(zhēng)取市財(cái)政支持，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和出讓計(jì)劃，讓財(cái)政資金落到實(shí)處；二是發(fā)行土地儲(chǔ)備政府債券，針對(duì)土地儲(chǔ)備融資規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等做好基礎(chǔ)分析工作，降低市財(cái)政資金壓力；三是推進(jìn)和嘗試與資金雄厚的大型房企溝通合作，進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理；四是?？顚Ｓ?，嚴(yán)格利用土地儲(chǔ)備資金用于土地儲(chǔ)備相關(guān)工作的開(kāi)支。

（4）針對(duì)疫情或可能出現(xiàn)的未知風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。一是建立與完善土地供求平衡機(jī)制，嚴(yán)格按照規(guī)劃分級(jí)、分批、分期地做好土地規(guī)劃和土地儲(chǔ)備，防止出現(xiàn)用地與規(guī)劃的矛盾；二是建立靈敏的土地價(jià)格調(diào)整機(jī)制，防止土地價(jià)格的非正常波動(dòng)而引起城市建設(shè)和發(fā)展的波動(dòng)；三是建立穩(wěn)定、安全的土地儲(chǔ)備融資協(xié)調(diào)機(jī)制，準(zhǔn)確把握土地資金占有量、周轉(zhuǎn)量及資金回收時(shí)間，降低資金使用成本，規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)；四是進(jìn)一步強(qiáng)化土地市場(chǎng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、整理和統(tǒng)計(jì)工作，加強(qiáng)市場(chǎng)分析能力，提高市場(chǎng)分析水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，準(zhǔn)確研判市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，把握市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，提高駕馭土地市場(chǎng)能力。