城市地鐵PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素研究

范小兵

上海隧道工程有限公司 上海 200000

作為軌道交通的典型代表，地鐵項(xiàng)目因其低耗能、少污染的綠色交通特點(diǎn)，在改善城市擁堵，提升居民出行效率及生活質(zhì)量方面起著至關(guān)重要的作用。推廣 PPP模式，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于緩解地方政府債務(wù)壓力，推動(dòng)城鎮(zhèn)化變革，提高公共供給效率有著積極的意義。PPP 模式應(yīng)用于城市軌道交通項(xiàng)目，引入具有先進(jìn)軌道交通運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、雄厚投融資實(shí)力的社會(huì)資本，提升項(xiàng)目整體運(yùn)作效率；實(shí)現(xiàn)政府方在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“提供者”向 “監(jiān)管者”的角色轉(zhuǎn)變，將重心放在對(duì)項(xiàng)目的整體監(jiān)督和方向把握上；平滑財(cái)政支出責(zé)任、避免短期集中性財(cái)政資金投入，有效提高財(cái)政資金的杠桿作用，利用有限的財(cái)政資金增加公共設(shè)施供給；將項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，法律、政策和最低需求風(fēng)險(xiǎn)政府方留存，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)雙方共擔(dān)，合理分配雙方風(fēng)險(xiǎn)。

1 PPP模式在國(guó)內(nèi)外地鐵建設(shè)中的應(yīng)用研究綜述

1.1 PPP模式在國(guó)外大型典型軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用研究

倫敦，素有“建在地鐵上的都市”之稱，可以說(shuō)是最早在軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用 PPP 模式的城市。倫敦地鐵項(xiàng)目的運(yùn)作模式為由倫敦市交通運(yùn)輸局監(jiān)督和撥款給國(guó)營(yíng)的倫敦地鐵公司，倫敦地鐵公司與 Tube Lines 聯(lián)合體、Metronet 聯(lián)合體簽訂PPP 合同并向其收取基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)，仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核監(jiān)督，補(bǔ)償機(jī)制主要為票務(wù)收入。荷蘭 HSL一ZUID 項(xiàng)目，為荷蘭政府與社會(huì)資本簽訂的總合同額最高的 PPP 項(xiàng)目。該項(xiàng)目引入國(guó)際化的先進(jìn)管理團(tuán)隊(duì)，使用了標(biāo)準(zhǔn)的 DBFMO 合同，并建立了較為合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，后續(xù)運(yùn)行及配套均交由社會(huì)資本方，政府方獲得投資回報(bào)的方式為收取租金。著名的西班牙一法國(guó)跨境 PPP項(xiàng)目失敗，則引發(fā)了業(yè)界對(duì) PPP 模式發(fā)展公共事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分析。對(duì)市場(chǎng)需求的盲目樂(lè)觀及缺乏統(tǒng)籌安排和規(guī)劃設(shè)計(jì)，最終造成項(xiàng)目破產(chǎn)[1]。

1.2 PPP模式在國(guó)內(nèi)大型典型軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用研究

北京地鐵4號(hào)線被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目的一個(gè)成功案例。項(xiàng)目總投資153億元人民幣，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)引入香港鐵路有限公司，不僅解決了融資問(wèn)題，還促進(jìn)了北京地鐵運(yùn)營(yíng)水平的整體提升。根據(jù)客流及票價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，北京地鐵4號(hào)線由PPP公司運(yùn)營(yíng)30年，特許期滿后，無(wú)償移交。深圳城市軌道交通6號(hào)線項(xiàng)目，采用一體化的綜合物業(yè)開(kāi)發(fā)商業(yè)模式，開(kāi)創(chuàng)性地采取利用土地融資的新型投融資模式，創(chuàng)造性地引入BIM技術(shù)的集約化管理模式，為其他同類項(xiàng)目起到良好示范作用。蕪湖市軌道交通1號(hào)線2號(hào)線項(xiàng)目，采用BOT運(yùn)作模式，于2015年6月1日發(fā)起，項(xiàng)目總投資146.33億元，采用公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，為第三批次國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目。

2 城市地鐵PPP經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分析

在城市地鐵 PPP項(xiàng)目方面，其若要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的成長(zhǎng)，一個(gè)核心關(guān)鍵為辨別對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的控制，必須要對(duì)其存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)有效的分析，對(duì)相應(yīng)的把控工作進(jìn)行高效的創(chuàng)新，由此對(duì) PPP項(xiàng)目起到積極的推動(dòng)作用，一些研究能夠發(fā)現(xiàn)，重視經(jīng)營(yíng)管理在該項(xiàng)工作的進(jìn)行中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性作用，在以后的地鐵項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)過(guò)里能夠使用該方式[2]。然而在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)過(guò)里，必須要對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)有著一定程度的掌握，并能夠從源頭上認(rèn)知到相應(yīng)的關(guān)鍵制約要素，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防和治理的高效整合，由此能夠防止由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的問(wèn)題。還有應(yīng)該處理好相應(yīng)的關(guān)系，展開(kāi)PPP項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)該與企業(yè)構(gòu)建成較好的協(xié)作關(guān)系，進(jìn)而能夠促使一些關(guān)鍵性資源可以達(dá)成高效的互補(bǔ)，并且會(huì)對(duì)不同的參與者的利益實(shí)現(xiàn)一定的整合，能夠符合社會(huì)的整體需求。在本文里，對(duì)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)了高效的分析，并得到了相應(yīng)的排序因子，表現(xiàn)為企業(yè)整體情況為財(cái)務(wù)能力等，然而此次研究也存在著一定的不足。

3 地鐵PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)影響因素

在對(duì)PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)因素展開(kāi)有效的識(shí)別時(shí)，本文借助使用了文獻(xiàn)歸納法，對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)了有效的篩選且予以分類。結(jié)合契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)分析的話，其主要表現(xiàn)為交易內(nèi)部所存在的不確定性，還有就是外部環(huán)境的改變。在交易內(nèi)部不確定性方面，通常說(shuō)因?yàn)閮?nèi)部的委托代理關(guān)系的不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而在外部環(huán)境電話方面，則是為外部企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的改變所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)分類表現(xiàn)為內(nèi)部外部?jī)煞N在外部風(fēng)險(xiǎn)方面，通常是因?yàn)檎苇h(huán)境等不同的變化所造成的，而在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)方面，這主要是由于財(cái)務(wù)能力的存在著不確定性所造成，如若與傳統(tǒng)企業(yè)進(jìn)行對(duì)比的話，PPP項(xiàng)目所表現(xiàn)出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)有著一定程度的差異[3]。還在，國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP項(xiàng)目方面的分析已經(jīng)非常之多，往往整個(gè)項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)方都是企業(yè)，所以便會(huì)表現(xiàn)為材料質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)，借助對(duì)PPP項(xiàng)目的分析能夠看出在此經(jīng)過(guò)里所展現(xiàn)出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)因素通常都存在著一定的聯(lián)系，整體表現(xiàn)的錯(cuò)綜復(fù)雜，這也就是說(shuō)不同風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)帶來(lái)對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失，且會(huì)表現(xiàn)出一定程度的多樣性。在本文里進(jìn)行相關(guān)的分析時(shí)，也遵循了一定的原則，主要表現(xiàn)為以下。

全面性。在城市軌道交通里，其往往會(huì)遭受到內(nèi)外部方面的影響，在所有的因素里都存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，初始因素應(yīng)當(dāng)全面完備，從多個(gè)側(cè)面視角出發(fā)，進(jìn)而對(duì)整個(gè)軌道交通造成影響。差異性。借助和過(guò)去的項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比，如果使用的是PPT模式，那么在進(jìn)行相應(yīng)的建設(shè)經(jīng)過(guò)里，其必然會(huì)遭受到 PPP所存在的風(fēng)險(xiǎn)要素的作用。還有在展開(kāi)評(píng)價(jià)作業(yè)時(shí)，應(yīng)該對(duì)其獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)要素展開(kāi)高效的分析?？刹僮餍?。之所以展開(kāi)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面的分析，是為了能夠更好的展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)的治理，所以在進(jìn)行影響因素選取時(shí)，這是必須能夠保持一定的獨(dú)特性，這樣便會(huì)精準(zhǔn)的對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的特征展開(kāi)有效的反應(yīng)，而借助對(duì)這些影響因素的高效總結(jié)，則是能夠得出對(duì)應(yīng)的初始清單，本文以某地鐵PPP項(xiàng)目為案例，展開(kāi)了相應(yīng)的分析，明確在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)過(guò)里存在著27個(gè)影響因素，對(duì)這些影響因素展開(kāi)有效的分析。差異性。與傳統(tǒng)的城市地鐵軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式相比，城市地鐵軌道交通項(xiàng)目的ppp建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式也會(huì)受到ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)考慮ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的獨(dú)特性?？刹僮餍浴Ｗ鳂I(yè)風(fēng)險(xiǎn)的最終目的是為風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，因此所選擇的因素應(yīng)易于觀察和獲取，并能準(zhǔn)確反映城市軌道交通ppp項(xiàng)目運(yùn)作的特點(diǎn)[4]。另外，在績(jī)效評(píng)價(jià)及考核方面。

3.1 績(jī)效評(píng)價(jià)方面

（1）建設(shè)期考核評(píng)分細(xì)則。包括投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、安全控制、合同管理、社會(huì)影響、綜合管理七個(gè)部分組成。

（2）運(yùn)營(yíng)期考核評(píng)分細(xì)則。包括運(yùn)營(yíng)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)安全、運(yùn)營(yíng)設(shè)備服務(wù)三個(gè)部分組成。需要說(shuō)明的是，對(duì)于已經(jīng)確定的考核辦法，須進(jìn)行調(diào)整或變更的，雙方另行協(xié)商。但因適用法律或政策變動(dòng)，需要對(duì)績(jī)效考核辦法進(jìn)行變動(dòng)的，政府方有權(quán)調(diào)整績(jī)效考核辦法。

3.2 績(jī)效考核方面

（1）建設(shè)期內(nèi)：績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組主要依據(jù)《建設(shè)期考核評(píng)分細(xì)則》，通過(guò)常規(guī)考核的方式對(duì)項(xiàng)目公司的建設(shè)及竣工驗(yàn)收成果進(jìn)行考核。

（2）運(yùn)營(yíng)期內(nèi) ：績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組主要通過(guò)常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)績(jī)效水平進(jìn)行考核，并依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果支付可行性缺口補(bǔ)助。

（3）常規(guī)考核：每年進(jìn)行一次。在項(xiàng)目公司向政府主管部門提交相關(guān)報(bào)告后5日內(nèi)進(jìn)行，并應(yīng)在40個(gè)工作日內(nèi)完成。

（4）臨時(shí)考核：隨時(shí)。發(fā)現(xiàn)缺陷24小時(shí)內(nèi)以書面形式通知項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在績(jī)效考核要求的時(shí)間內(nèi)修復(fù)缺陷；臨時(shí)考核結(jié)果一般不作為項(xiàng)目公司違約情形處理，除非臨時(shí)考核發(fā)現(xiàn)的缺陷會(huì)導(dǎo)致地鐵線路可用性破壞，或存在重大安全隱患。

4 結(jié)果分析

以風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系效應(yīng)來(lái)看，通過(guò)此次研究可以看出在某地鐵PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面，影響靠前的幾個(gè)單項(xiàng)要素主要為地鐵運(yùn)載能力，經(jīng)營(yíng)資金成本和票價(jià)。以地鐵線路的運(yùn)載能力來(lái)看，整個(gè)過(guò)程里所表現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)弱會(huì)與整個(gè)路線所反映出來(lái)的客流量大小有著極為關(guān)鍵的聯(lián)系性，這是因?yàn)樵诘罔F項(xiàng)目方面其存在著極強(qiáng)的公共服務(wù)性，而這一屬性又顯著要比盈利性更高，這樣便使得低票價(jià)不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)支付成本的支撐。還有，在此項(xiàng)目里所進(jìn)行的補(bǔ)貼設(shè)置工作有著相當(dāng)程度的不足，這便對(duì)整個(gè)地鐵的經(jīng)營(yíng)成果造成了極大的影響。而鑒于整個(gè)項(xiàng)目的外部性，這便會(huì)使得其更容易被整體大環(huán)境所制約，尤其是在經(jīng)營(yíng)環(huán)境方面，會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目造成相當(dāng)程度的影響。如果經(jīng)營(yíng)環(huán)境變?cè)愕脑挘敲磩t是會(huì)對(duì)地鐵的收入起到較大的影響，致使收入減少，造成虧損情況。嚴(yán)重的話，還存在項(xiàng)目失敗的可能。而在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)里，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際成果產(chǎn)生影響，特別是在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，其展現(xiàn)出了最為關(guān)鍵的影響，這主要反映在經(jīng)營(yíng)資金支出方面，實(shí)際的支出情況則會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的具體利潤(rùn)產(chǎn)生最直接的影響。還有，必須要對(duì)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)予以足夠的關(guān)注。當(dāng)?shù)罔F進(jìn)入使用階段后，如若民眾不滿意情況普遍的話，則是會(huì)對(duì)整個(gè)企業(yè)的信譽(yù)造成較大的影響，如果滿意度更高的話，則是會(huì)使得企業(yè)信譽(yù)度更好，而在此經(jīng)過(guò)里，良好的信譽(yù)會(huì)給企業(yè)帶來(lái)積極的推動(dòng)作用，促使其能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)里獲得立足的基礎(chǔ)[5]。

我國(guó)地鐵公私合作項(xiàng)目尚未進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，或者運(yùn)營(yíng)期相對(duì)較短，政府與企業(yè)能否形成長(zhǎng)期合作關(guān)系尚不清楚，合作關(guān)系對(duì)作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響尚不完全清楚，目前的研究結(jié)果也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系的重要性。但在國(guó)外，有先例表明，由于政府與企業(yè)之間的合作失敗，一些項(xiàng)目已經(jīng)失敗，例如印度的德里機(jī)場(chǎng)快速公私合作項(xiàng)目。由于政府與社會(huì)資本合作的惡化，合作終止，項(xiàng)目失敗，伙伴關(guān)系也成為不可忽視的重要影響因素。中國(guó)大多數(shù)地鐵公私合作項(xiàng)目都是由中國(guó)建設(shè)總公司和中國(guó)鐵路總公司等大型國(guó)有企業(yè)資助的。這些企業(yè)在工程建設(shè)方面具有優(yōu)勢(shì)，但其決策能力和管理者組織經(jīng)營(yíng)能力顯得不足，地鐵營(yíng)運(yùn)公司與地鐵PPP項(xiàng)目在管理能力、管理水平、稅費(fèi)政策和管理能力等方面也存在差異[6]。

5 結(jié)語(yǔ)

整體而言，目前對(duì)城市地鐵PPP項(xiàng)目作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的研究還不夠充分。在文獻(xiàn)研究和實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定了城市地鐵PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，運(yùn)用主成分分析法對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)影響因素的順序進(jìn)行了分析，找出了影響運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素，并提出了防控措施。因此，PPP模式在未來(lái)城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中可以發(fā)揮積極的作用。